地方政府投融資平臺發(fā)展及其風(fēng)險防范

王經(jīng)政

[提要] 有效的地方政府投融資平臺能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，但它存在的風(fēng)險也會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運行的安全性、持續(xù)性和社會穩(wěn)定性造成不良影響。本文在評述地方政府投融資平臺發(fā)展的基礎(chǔ)上，分析地方政府投融資平臺面臨的主要風(fēng)險，并從建立地方政府投融資責(zé)任制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理；成立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)，提高投融資平臺風(fēng)險預(yù)警能力；規(guī)范投融資平臺運作，推動平臺融資行為市場化；開辟多樣化融資渠道，靈活運用多種融資方式等方面提出加強(qiáng)地方政府投融資平臺風(fēng)險防范建議。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺；發(fā)展；風(fēng)險防范

本文為宿遷學(xué)院科研課題“基于模式創(chuàng)新的宿遷地方投融資平臺建設(shè)研究”（項目批準(zhǔn)號：2012ky45）的階段性成果

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險防范研究——以宿遷市為例

收錄日期：2013年11月20日

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展

（一）全國地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。我國為應(yīng)對2008年爆發(fā)的金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)低迷推出了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，以此為基點，國有控股銀行向政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投放了大量信貸。作為擴(kuò)大內(nèi)需政策的微觀載體和投融資體制創(chuàng)新的一種有效嘗試。地方政府通過投融資平臺進(jìn)行大規(guī)模的資金籌集以推動城市化建設(shè)，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要“推手”。2009年初，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺推動地方政府投融資平臺迅速發(fā)展，但在軟的預(yù)算約束和寬松的信貸投放環(huán)境下，地方金融平臺的貸款規(guī)模急速膨脹，這逆向鼓勵了一些自我約束力差的地方政府濫用信貸資金。截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺10，000多家，平臺貸款余額高達(dá)9.1萬億元，除約3萬億元納入一般公司類貸款管理外，另外的6萬億元余額仍按平臺貸款管理。目前，不少地方政府投融資平臺還款壓力較大，2011年、2012年分別有約2.6萬億元和約1.8萬億元的地方政府性債務(wù)到期，合計金額約占2010年底債務(wù)余額的41.66%。

（二）宿遷市地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀。近年來，宿遷市地方投融資平臺從弱變強(qiáng)，廣泛開展融資活動，為本市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)提供了有力的資金支持。宿遷地方投融資平臺主要依靠商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)的間接融資渠道。2001年9月，宿遷市人民政府投資成立國有獨資企業(yè)宿遷市城市建設(shè)投資有限公司，該公司主要從事政府授權(quán)范圍內(nèi)的保障性住房建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、建筑施工、建材生產(chǎn)、旅游地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務(wù)，這標(biāo)志著宿遷市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府性投資公司為主要載體、以未來土地收益為抵押、向金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模舉債建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的階段來臨。截至2011年底，宿遷市共有12家規(guī)模較大的政府性基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，具體情況見表1。其對應(yīng)的地方投融資平臺各類貸款余額共約50.45億元，其中國家開發(fā)銀行貸款約30億元，商業(yè)銀行貸款20億元左右。而僅宿遷市城市建設(shè)投資有限公司一家的投資規(guī)模就高達(dá)17.596億元，其中市級財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占該項目資本金總額高達(dá)30%以上。（表1）

（三）地方投融資平臺風(fēng)險日益顯現(xiàn)。我國地方投融資平臺雖然蓬勃發(fā)展，但其在管理體制、融資能力、投資回收等方面存在的不少缺陷引發(fā)了一系列風(fēng)險。近年來，國家加大了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，占地方財政收入主要份額的土地出讓金大大減少，地方政府金融平臺的償付風(fēng)險加速顯現(xiàn)，與此相關(guān)的資金安全隱患已引起有關(guān)部分的高度重視。2010年以來，中國人民銀行總行、中國銀監(jiān)會等為控制地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)防范其債務(wù)風(fēng)險出臺了一系列相關(guān)措施，使得地方政府金融平臺的再融資難度加大。不少地方政府投融資平臺在相關(guān)風(fēng)險還沒有徹底化解的情況下，又面臨著商業(yè)銀行對其債務(wù)清理規(guī)范后的融資困境。盡管我國學(xué)者針對地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險剖析較多，但深入研究地方投融資平臺內(nèi)部風(fēng)險控制的卻并不多。

二、地方政府投融資平臺面臨的主要風(fēng)險

（一）投融資平臺制度風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)。作為政府設(shè)立的半官方機(jī)構(gòu)，地方投融資平臺的融資活動往往缺乏規(guī)范化的管理。實踐中地方政府投融資平臺的資產(chǎn)管理權(quán)一般在國資委，資金的管理權(quán)卻歸屬財政局。因為平臺公司的主管部門對融資的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過資金的管理，這使得地方投融資平臺存在話語權(quán)較弱、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、操作程序不規(guī)范等問題。加上基礎(chǔ)設(shè)施等投資所需資金額較大，政府財政收入只是杯水車薪，所需的資金缺口主要依靠政府融資平臺從銀行獲得貸款來彌補(bǔ)，而銀行基于風(fēng)險規(guī)避的目的也愿意借錢給政府支持的融資平臺。但地方投融資平臺的約束機(jī)制是軟性的，當(dāng)其項目投資收益未能抵補(bǔ)相應(yīng)所發(fā)生的成本時，相關(guān)的債務(wù)風(fēng)險就很可能轉(zhuǎn)移到政府財政或商業(yè)銀行系統(tǒng)中去。

（二）投融資平臺債務(wù)風(fēng)險累積過高。理論上地方政府投融資平臺可以從銀行貸款，也可以直接發(fā)行債券等?，F(xiàn)實中地方政府直接融資不易實施，基礎(chǔ)建設(shè)項目所需資金主要依靠間接融資方式獲得，從而使得地方政府的平臺融資結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出單一型的銀行貸款特色。由于地方政府投融資平臺的資金籌集是基于政府信用的，一旦項目單位發(fā)生償債困難，地方政府承擔(dān)的預(yù)算外隱形債務(wù)就會增加。由于銀行資金在地方政府融資中占比過高，一旦融資規(guī)模超過地方政府實際承受力，就有資金鏈斷裂的可能，進(jìn)而導(dǎo)致地方財政風(fēng)險向銀行風(fēng)險轉(zhuǎn)化。

（三）投融資平臺的融資透明度較低。地方政府投融資平臺的融資狀況不是很透明，不僅是商業(yè)銀行很難完全掌握其相關(guān)情況，一些地方政府自己也對投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保情況一知半解。與地方政府相比，商業(yè)銀行在平臺融資中處于信息劣勢地位，除了依賴政府擔(dān)保外，商業(yè)銀行用來控制地方政府投融資平臺風(fēng)險的其他管理手段很難落到實處。在實際操作中，基礎(chǔ)建設(shè)項目所需資金通常由地方政府投融資平臺公司“統(tǒng)借統(tǒng)還”，但貸款的使用人通常卻是項目的建設(shè)單位，使得項目融資的責(zé)任主體不是很清晰。加上地方政府投融資平臺公司大多是高負(fù)債運營，其對項目的建設(shè)和資金的使用管理較少，自己本身也不是項目的最終受益者，這使得通過貸款取得的資金實質(zhì)上脫離了原借款人的監(jiān)督與控制，如果貸款到期需要償還時出現(xiàn)問題，放貸的商業(yè)銀行想進(jìn)行追溯是難上加難。

（四）投融資平臺貸款擔(dān)保風(fēng)險較大。地方政府投融資平臺在貸款擔(dān)保時主要有兩種模式：一種是政府承諾模式；另一種是權(quán)力抵押擔(dān)保模式。前一種模式以地方政府的財政作為擔(dān)保物，是一種相對特殊的“保證擔(dān)?！?。但我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定：除特殊情況外，國家機(jī)關(guān)不能作為擔(dān)保人進(jìn)行擔(dān)保。很顯然地方政府的這種承諾擔(dān)保模式違背了《擔(dān)保法》，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，銀行的利益很難受到法律保護(hù)。后一種模式即權(quán)力抵押擔(dān)保模式一般是在地方政府設(shè)立投融資平臺之初，為了獲得資金將土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押以向銀行貸款。盡管土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)具有財產(chǎn)特性，但不確定性比較強(qiáng)，作為一種或有債權(quán)，土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)可能帶來的收益是分批次實現(xiàn)的，這與《擔(dān)保法》所規(guī)定的擔(dān)保標(biāo)的要具有確定性的要求不相符。倘若該質(zhì)押標(biāo)的缺失，地方政府投融資平臺又無法在規(guī)定期限內(nèi)歸還所欠貸款，這時就出現(xiàn)了“擔(dān)保真空”，從而給放貸銀行帶來更大風(fēng)險。

三、加強(qiáng)地方政府投融資平臺風(fēng)險防范的建議

（一）建立地方政府投融資責(zé)任制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。一是建立地方政府的投融資責(zé)任制，強(qiáng)化地方財政對其平臺債務(wù)的管理力度。作為政府債務(wù)的擔(dān)保者和承貸者，財政部門對政府債務(wù)的“借、用、還”的責(zé)任不能推脫。因此，必須強(qiáng)調(diào)財政部門在地方政府平臺融資管理中的主體地位，加大財政對相應(yīng)政府債務(wù)的集中管理。地方政府投融資平臺的發(fā)展和貸款融資都應(yīng)以地方政府的債務(wù)規(guī)模與其財力相匹配為原則。當(dāng)?shù)胤秸Y不抵債、不能有效清償平臺貨款時，就應(yīng)深入調(diào)查，考慮是否應(yīng)追究相關(guān)事項主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；其次，對不同的地方政府投融資平臺債務(wù)區(qū)別對待。在實際中，應(yīng)結(jié)合各地宏觀經(jīng)濟(jì)的具體情況，相應(yīng)修訂政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系，使債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果更加客觀真實；最后，銀行應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待地方政府的融資風(fēng)險?？刹扇≈T如嚴(yán)控項目資本金、限放打捆貸款、定期分析平臺償債能力等防范風(fēng)險的舉措。

（二）成立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)，提高投融資平臺風(fēng)險預(yù)警能力。一是各地要成立地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)。該債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)應(yīng)按照制定的各項監(jiān)控指標(biāo)，專門對地方政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析、預(yù)測和監(jiān)控，對地方政府投融資平臺的負(fù)債可能出現(xiàn)的風(fēng)險及早預(yù)警，防患于未然；二是要健全地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險量化控制的指標(biāo)體系。要根據(jù)指標(biāo)體系分析地方政府平臺債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，并視投融資平臺舉借債務(wù)的期限情況分析地方政府面臨的還款壓力；三是提高地方政府投融資平臺的風(fēng)險預(yù)警力。要不斷完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，合理制定各項債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控指標(biāo)，全方位、全過程地分析、預(yù)測和監(jiān)控地方政府投融資平臺的運行，一旦有向地方政府財政危機(jī)轉(zhuǎn)化的跡象，應(yīng)及時采取措施，積極應(yīng)對。

（三）規(guī)范投融資平臺運作，推動平臺融資行為市場化。首先，要摸清家底和統(tǒng)一立規(guī)。針對當(dāng)前融資平臺債務(wù)規(guī)模不清的現(xiàn)狀，各融資平臺應(yīng)組織審計、財政等部門，徹底清査地方政府投融資平臺在各相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)狀況，準(zhǔn)確把握政府債務(wù)的總體規(guī)模，并按債務(wù)償還期限分類管理，根據(jù)政府財力預(yù)計增長情況制定償還方案；其次，平臺債務(wù)應(yīng)規(guī)范政府的擔(dān)保行為，對債務(wù)的融資額及償還額應(yīng)該有具體的計劃和相應(yīng)的投資決策，避免盲目舉債和由此帶來的不規(guī)范的平臺運作進(jìn)一步放大償債風(fēng)險。為此，各級政府融資的預(yù)、決算在對本級人代會負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)接受財政部門相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督；最后，應(yīng)努力推動政府平臺融資行為的市場化，以規(guī)范項目投融資行為。從各地實踐看，以發(fā)行債券等形式籌集項目建設(shè)所需的資金通常透明度較高、自我約束較強(qiáng)，這是因為當(dāng)前發(fā)行債券會受到各種市場機(jī)制的約束。為此，應(yīng)創(chuàng)造條件積極推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵地方政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券。

（四）開辟多樣化融資渠道，靈活運用多種融資方式。在考慮市場及民間對以往過度債務(wù)融資積聚償還風(fēng)險承受能力的基礎(chǔ)上，開辟多樣化的融資渠道，逐步使地方政府?dāng)[脫對賣地融資的依賴性。首先，對存量風(fēng)險應(yīng)通過體制創(chuàng)新的方式予以消化，可嘗試在條件具備的地區(qū)允許發(fā)行地方政府債券，也可嘗試運用資產(chǎn)的證券化等方式來經(jīng)營基礎(chǔ)建設(shè)項目，以便推動平臺投融資活動的市場化。其次，要在向商業(yè)性銀行融資的基礎(chǔ)上，考慮組建地方政策性銀行，一方面將其商業(yè)性業(yè)務(wù)剝離；另一方面集中融資權(quán)限，整合其財政信用與政策性金融，將其作為地方政府投融資平臺的專門運作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行政策性的投資意圖。最后，要積極發(fā)揮政府融資的導(dǎo)向作用，運用不同融資方式適應(yīng)不同需求。對于已規(guī)定了專項基金來源、運營較好的項目，新增投資的缺口應(yīng)盡可能地通過國內(nèi)專業(yè)銀行貸款解決，財政部門可根據(jù)本地發(fā)展重點提供不同標(biāo)準(zhǔn)的財政貼息；對有條件上市的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，在政策允許范圍內(nèi)可考慮涉足資本市場，引導(dǎo)市場資本進(jìn)入地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]張穎.地方政府融資平臺貸款風(fēng)險及化解策略[J].中國金融，2010.13.

[2]周青.地方政府投融資平臺風(fēng)險管理與度量研究[D].重慶大學(xué)，2011.

[3]http：//www.i618.com.cn/news/News

Content2.jsp docId=1901027&catid=

2000.山西證券網(wǎng)：平臺貸延后“起爆”銀監(jiān)會研究展期，2012.2.14.