洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有關(guān)問(wèn)題分析

王麗花

一、洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作現(xiàn)狀

近年來(lái)，洛陽(yáng)市在戶籍制度改革創(chuàng)新和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化兩個(gè)方面做了積極的探索，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得一定的進(jìn)展。

在戶籍制度改革方面，2008年以來(lái)，洛陽(yáng)市先后通過(guò)實(shí)施放寬城鎮(zhèn)戶籍限制、在市區(qū)及偃師市實(shí)行城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)戶籍改革和新型農(nóng)村社區(qū)“村改居”三項(xiàng)舉措，深化戶籍制度改革，共辦理農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)人口18萬(wàn)余人。

對(duì)未取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，洛陽(yáng)市在就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、加強(qiáng)社會(huì)保障等方面也進(jìn)行了探索。

在就業(yè)方面，洛陽(yáng)市將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持體系，全面實(shí)施城鄉(xiāng)一體化就業(yè)，創(chuàng)業(yè)享受與城市失業(yè)人員同等的優(yōu)惠政策。在就業(yè)援助方面，將農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者中就業(yè)困難人員納入援助范圍。

在社會(huì)保障方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)后，可隨用人單位參加城鎮(zhèn)職工社保保險(xiǎn)；未就業(yè)的，可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)的對(duì)象沒有戶籍、地域限制。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的，由用人單位和職工按照規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加洛陽(yáng)市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，不建個(gè)人賬戶。隨遷家屬可以參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

在住房保障方面，洛陽(yáng)市現(xiàn)行的住房保障制度有廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房制度和棚戶區(qū)改造制度。其中廉租、經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)象限定為城市戶籍人口，2010年起開始實(shí)施的公共租賃住房制度不做戶籍限制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未取得城鎮(zhèn)戶籍前，符合公租房規(guī)定的外來(lái)務(wù)工保障條件的，可申請(qǐng)公共租賃住房；在取得城市戶籍后，可對(duì)照廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃住房規(guī)定的資格條件，申請(qǐng)相應(yīng)的保障住房。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的主要問(wèn)題和制約因素

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍制度改革未能達(dá)到預(yù)期效果

1.戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。統(tǒng)計(jì)資料顯示，多年來(lái)洛陽(yáng)市戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，且二者之間的差距在逐年拉大（見下表）。

洛陽(yáng)市戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率對(duì)比

年份（年） 常住人口城鎮(zhèn)化率（%） 戶籍人口城鎮(zhèn)化率（%） 差額（百分點(diǎn)）

2005 38.0 27.4 10.6

2008 42.6 28.8 13.8

2010 44.3 28.1 16.2

2011 46.1 28.5 17.6

2012 47.9 29.5 18.4

2005～2012年，在城鎮(zhèn)化率提高近10個(gè)百分點(diǎn)的同時(shí)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅提高2.1個(gè)百分點(diǎn)。2012年年底，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差18.4個(gè)百分點(diǎn)。

2.戶籍制度改革未能達(dá)到預(yù)期效果。一方面，面對(duì)放寬城鎮(zhèn)戶籍限制的改革，由于對(duì)非農(nóng)就業(yè)沒有長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，導(dǎo)致很多符合現(xiàn)有農(nóng)轉(zhuǎn)非戶籍政策的農(nóng)村居民擔(dān)心轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口后，在城鎮(zhèn)找不到相對(duì)穩(wěn)定的工作，反而失去了原有的村社集體利益分配、責(zé)任田、宅基地、新農(nóng)合等一些優(yōu)惠和保障，所以農(nóng)轉(zhuǎn)非的意愿不強(qiáng)，相反，近年來(lái)要求非轉(zhuǎn)農(nóng)的人員不斷增加。另一方面，一元化的戶籍制度改革試點(diǎn)也未能達(dá)到預(yù)期效果，被迫暫停。洛陽(yáng)市城市區(qū)及偃師市實(shí)施一元化戶口登記制度試點(diǎn)以來(lái)，由于附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和福利制度并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，在住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、低保認(rèn)定等方面未能與原戶口性質(zhì)脫鉤，存在差別待遇問(wèn)題。

（二）城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在較大差距，社會(huì)保障不平等

1.住房保障方面存在明顯差異?，F(xiàn)行住房保障制度下，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房保障制度將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外，在未取得城市戶籍前，他們只可申請(qǐng)公共租賃住房。此外，盡管公共租賃住房保障沒有戶籍限制，但在申請(qǐng)資格條件上，對(duì)非戶籍人口的要求更嚴(yán)格。

2.社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面存在明顯差異。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)繳費(fèi)年限不同，新型農(nóng)村合作醫(yī)療為當(dāng)年平衡，不計(jì)繳費(fèi)年限。目前，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者在城鎮(zhèn)就業(yè)后兩項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚無(wú)法有效對(duì)接。

此外，雖然隨遷家屬已享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但水平偏低，轉(zhuǎn)為市民后基本生活得不到保障。

（三）資金緊缺，融資難度大

據(jù)權(quán)威部門測(cè)算，實(shí)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)民完全市民化，解決好包括住房、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)，需要投入10萬(wàn)元左右。對(duì)洛陽(yáng)市而言，資金缺口大，融資困難。

地方政府的融資能力不足。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（〔2010〕19號(hào)）精神，財(cái)政部門不再具有政府融資職能，政府融資平臺(tái)融資難度也持續(xù)加大，建設(shè)資金緊張成為制約工程項(xiàng)目建設(shè)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的瓶頸。

現(xiàn)有征地制度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，土地補(bǔ)償款難以彌補(bǔ)市民化成本。包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受限制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法獲得土地及房產(chǎn)的增值收益，加上一般農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力收入較低，一般無(wú)力承擔(dān)家庭定居城市需要承擔(dān)的成本。

（四）相對(duì)而言，農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)較低

2008年以來(lái)，洛陽(yáng)市實(shí)施農(nóng)村百萬(wàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工程，全市年外出務(wù)工人員穩(wěn)定在142萬(wàn)人左右，其中經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的不足28萬(wàn)，并且大部分還只是經(jīng)過(guò)一些簡(jiǎn)單的引導(dǎo)性培訓(xùn)，技能素質(zhì)不高。較低的文化水平和職業(yè)技能決定了他們多集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)就業(yè)，報(bào)酬低，工作不穩(wěn)定。

三、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策及建議

（一）盡快完善戶籍制度改革配套政策

結(jié)合實(shí)際，盡快制定、完善、落實(shí)公廉租房制度、社會(huì)保障接續(xù)制度、農(nóng)轉(zhuǎn)城資金保障制度、創(chuàng)業(yè)與微型企業(yè)扶持政策等戶籍制度改革配套政策，妥善解決城鄉(xiāng)制度對(duì)接中出現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城市居民的，允許其在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)，允許一定期限內(nèi)保留農(nóng)村社保等。

土地的處置方式及其補(bǔ)償形式是戶改政策能否真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。要繼續(xù)深化土地制度改革，建立適宜農(nóng)民工市民化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式，注重增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)產(chǎn)性收益，使其從承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)中獲益。

（二）加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力

建立由政府、用人單位和個(gè)人共同承擔(dān)的農(nóng)民工培訓(xùn)多元化投入機(jī)制。加強(qiáng)培訓(xùn)體系建設(shè)，整合培訓(xùn)資源，形成“政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與、公辦民辦共同發(fā)展”的多元培訓(xùn)格局。開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)專項(xiàng)工程，推廣校企合作，實(shí)施定單、定向培訓(xùn)和勞務(wù)派遣培訓(xùn)。對(duì)在崗農(nóng)民工實(shí)施技能提升計(jì)劃，組織在崗農(nóng)民工參加職業(yè)技能等級(jí)證書培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力。

（三）建立健全覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障制度

積極探索適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的低收費(fèi)、廣覆蓋、轉(zhuǎn)接方便的社會(huì)保障體系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流動(dòng)就業(yè)過(guò)程中的社會(huì)保障權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的比例。積極探索和建立農(nóng)村人口進(jìn)城宅基地置換制度，探索以土地收益權(quán)換城鎮(zhèn)保障、就業(yè)崗位的新機(jī)制，完善城鄉(xiāng)低保和社會(huì)優(yōu)撫制度的轉(zhuǎn)移、接續(xù)制度。健全社會(huì)救助制度，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市最低生活保障范圍。

借鑒長(zhǎng)沙市等外地經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法，所有被征地農(nóng)民全部實(shí)行貨幣安置，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍。

（四）構(gòu)建覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)保障性住房體系

繼續(xù)加大保障性住房建設(shè)力度，增加公共租賃住房供給，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請(qǐng)公共租賃住房條件。將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，通過(guò)廉租房、公租房、租賃補(bǔ)貼等多種形式改善居住條件。制定適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點(diǎn)的住房公積金繳存和使用辦法，將有穩(wěn)定職業(yè)者納入住房公積金制度覆蓋范圍。探索宅基地?fù)Q住房機(jī)制，對(duì)退出宅基地并符合住房保障房條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，優(yōu)先提供保障性住房。

借鑒上海、寧波等地在農(nóng)民工集中地區(qū)建造社會(huì)性“民工公寓”和企業(yè)“員工之家”的經(jīng)驗(yàn)，解決其住房困難問(wèn)題。

（五）建立健全政府、企業(yè)和個(gè)人成本共擔(dān)機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。公共成本由政府承擔(dān)，中央政府應(yīng)以常住人口規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，地方政府應(yīng)承擔(dān)必需的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大部分成本；企業(yè)分擔(dān)職工就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障和住房改善等部分成本；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人承擔(dān)包括子女教育、自身培訓(xùn)和參加各種保障需要個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用。

財(cái)政部門積極籌措建設(shè)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，提高政府融資平臺(tái)融資能力，財(cái)政采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，撬動(dòng)更多的社會(huì)資金加入到項(xiàng)目建設(shè)行列中來(lái)，多渠道籌措資金，確保洛陽(yáng)市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程順利進(jìn)行。作者單位：河南省洛陽(yáng)市人民政府發(fā)展研究中心