地方政府如何“曬賬本”

閔杰

1月中旬召開的南京市人代會上，南京市政府首次把公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保障基金“四本賬”全部提交人大審查批準(zhǔn)。其中國有資本經(jīng)營和社會保障基金這兩本賬是首度亮相人代會。

北京市、廣東省等地在今年的地方兩會上也有類似動作，推出了各自的“全口徑”政府預(yù)算審查，讓代表們可以全面審查政府的“錢袋子”。

財(cái)政預(yù)算是對政府收支安排的預(yù)測、計(jì)劃。各地爭曬“最全賬本”的意圖是想讓政府的錢袋子更透明，但要讓人們看懂里面的門道并不容易。在1月18日召開的廣東省人代會分組審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告時(shí)，依然有代表抱怨“看財(cái)政預(yù)算報(bào)告像看天書一樣”。

財(cái)政預(yù)算曾屬“國家秘密”

在預(yù)算公開上，新中國成立后，財(cái)政預(yù)算經(jīng)歷了由“國家機(jī)密、不得向社會公開”到“部分預(yù)算向人大代表公開”再到“預(yù)算向社會公眾公開”三個階段。

建國后很長時(shí)間里，政府的財(cái)政預(yù)算都“對公眾保密”。1951年頒布的《保守國家機(jī)密暫行條例》規(guī)定：“國家財(cái)政計(jì)劃和國家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)是國家機(jī)密”。

1997年，國家保密局和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》甚至提出，財(cái)政年度預(yù)算、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于“國家秘密”，不得向社會公開”。

隨著行政改革的加速，1999年，全國人大常委會通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，提出編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算等要求。此后，部門預(yù)算細(xì)賬開始向人大代表公開。

提出預(yù)算改革的路徑之一，是將大量存在的“非預(yù)算收入”和“預(yù)算外資金”納入政府預(yù)算管理體系，官方稱之為全口徑預(yù)算管理。

預(yù)算外收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，在50年代，中國政府的預(yù)算外收入曾經(jīng)高達(dá)財(cái)政總收入的90%以上。2000年以后，高額土地出讓金成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，不少地方土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%。

2010年，中央要求將國有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算。但在一些業(yè)內(nèi)人士看來，問題依然沒有解決，土地出讓收入雖然納入了預(yù)算管理，卻還是沒有納入預(yù)算內(nèi)收入。地方政府依然是，沒錢了，就賣地；想錢了，還是賣地。

學(xué)者的擔(dān)心不無道理，既然巨額的土地出讓收入依然屬于“預(yù)算外收入”，就不可避免導(dǎo)致“預(yù)算外使用”。

另一條改革路徑是在民間和社會力量推進(jìn)下的政府預(yù)算公開化。前一場改革是要將大量失去控制的預(yù)算外收入“關(guān)進(jìn)籠子里”，而后一場改革則是要將已經(jīng)鎖進(jìn)籠子里的賬本“曬在陽光下”。

2007年，《政府信息公開條例》將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告，財(cái)政收支，各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況列為重點(diǎn)公開的政府信息。以此為契機(jī)，新一輪預(yù)算公開拉開序幕。

2009年全國“兩會”后，財(cái)政部首次公布了經(jīng)全國人代會審議通過的財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算的四張表格，邁出了中央財(cái)政預(yù)算公開的重要一步。次年3月，財(cái)政部在四張表格基礎(chǔ)上，又增了八張表格，內(nèi)容包括中央財(cái)政國債余額情況表、中央政府性基金收入預(yù)算表等。

與此同時(shí)，國土資源部、科技部等74家中央部門也向社會公開了部門預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。2011年4月，財(cái)政部又在中央部委中率先公開“部門賬本”，將行政運(yùn)行支出等情況公之于眾。

2013年的全國“兩會”上，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容除了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算三大類，還首次編報(bào)了2013年全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。

“白廟鄉(xiāng)”依然是孤例

在中央部委“身體力行”的同時(shí)，地方政府的預(yù)算公開也在逐步推進(jìn)。早在2000年，河南焦作成立“財(cái)政信息服務(wù)大廳”，公民可進(jìn)入查看部門預(yù)算。隨后，政府債務(wù)預(yù)算和非稅收入預(yù)算等八大預(yù)算項(xiàng)目全部面向社會公開。

2005年開始，浙江溫嶺市進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。2007年，江蘇無錫和黑龍江哈爾濱等城市也在區(qū)、街道進(jìn)行了參與式預(yù)算試點(diǎn)。

地方政府預(yù)算公開的一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)生在2009年，當(dāng)年10月，廣州市公開了114個政府部門、近300億元的政府財(cái)政預(yù)算，這在全國屬于首次，被稱為地方政府預(yù)算公開新突破。

不同于中央部門的賬本，地方政府的錢袋子情況復(fù)雜，公開也更難。

深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織長期為推進(jìn)政府預(yù)算公開而努力。這個組織先后向財(cái)政部、教育部、國家統(tǒng)計(jì)局等十多個部委，以及上海、北京、廣州等十幾個城市發(fā)出共計(jì)上百封信息公開申請，要求公開政府部門預(yù)算。

這一組織曾對各政府部門給出的拒絕公開的理由進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)，包括：屬于保密文件；不在可公開范圍之內(nèi)；行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供；部門預(yù)算被列為內(nèi)部公開試點(diǎn)單位，尚未納入對外公開范圍；與一般行政單位的部門預(yù)算不同，不使用財(cái)政資金，等等。

而不同地區(qū)的答復(fù)也有差異，該組織2009年同時(shí)向上海和廣州遞交的預(yù)算公開申請，卻得到了截然不同的答復(fù)，上海市財(cái)政局回復(fù)稱屬于“國家機(jī)密”不予公開，而廣州市財(cái)政局則接受申請并將有關(guān)預(yù)算信息通過網(wǎng)上公開。

政府預(yù)算中最為敏感的“三公經(jīng)費(fèi)”公開，從2010年開始破題，當(dāng)年2月，四川巴中市白廟鄉(xiāng)將辦公業(yè)務(wù)費(fèi)在網(wǎng)上公示，“請客三桌，1269元”“購酒一瓶，88元”“信紙一本，1.5元”。在白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站上，大到近40萬元的社會保障，小到每個在職人員工資補(bǔ)貼情況，甚至開會購買的信紙都在公開之列，且包括金額、事由、發(fā)生時(shí)間、經(jīng)辦人、證明人、審批人、安排人等翔實(shí)內(nèi)容。

白廟因此被稱作財(cái)政公開最徹底的鄉(xiāng)政府。不過，四年過去了，白廟的改革依然只是孤本，并沒有成為范本。

離全公開還有多遠(yuǎn)

從2011年科技部首開中央單位“三公”公開先例算起，“三公”公開已經(jīng)走過了3年。但時(shí)至今日，如何讓三公經(jīng)費(fèi)和財(cái)政預(yù)算公開更細(xì)化，仍然是最大難題。

財(cái)經(jīng)專欄作家葉檀批評當(dāng)年的中央部門預(yù)算表“比學(xué)生的中考成績單還要簡單”。 即使是第一個吃螃蟹的科技部，其當(dāng)年公開的內(nèi)容也只有一句話：2011年用財(cái)政撥款支出安排的出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)“三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”預(yù)算為4018.72萬元。

相比之下，香港特區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算則透明到近乎“全裸”，一個部門在網(wǎng)上公開的財(cái)政預(yù)算情況、支出情況能多達(dá)數(shù)百頁，細(xì)化到了“一張公務(wù)用紙”“一張桌椅的維修”“更換三盞機(jī)場燈”的程度。

這種公開也包括特首本人，前任香港特首曾蔭權(quán)的外出訪問開支文件曾對媒體公開。文件詳細(xì)披露了曾蔭權(quán)從2007年11月到2010年11月之間外出訪問的明細(xì)安排，包括每項(xiàng)活動日期、地點(diǎn)、行程項(xiàng)目、機(jī)票費(fèi)用及其他開支情況。

此外，在香港特區(qū)政府網(wǎng)站上，82個政府開支項(xiàng)目逐一羅列，最近5年收支統(tǒng)計(jì)一目了然，納稅人繳納的錢怎么花，花在哪里，香港市民都能在網(wǎng)站上找到詳細(xì)數(shù)據(jù)；預(yù)算不僅是枯燥的文字和數(shù)據(jù)，還配合了大量插圖、表格、漫畫。

而在當(dāng)前的預(yù)算體制下，內(nèi)地各級政府預(yù)算的粗疏與不透明，使得代表人民行使國家權(quán)力的各級人大代表們，在審議政府預(yù)算時(shí)幾乎很難真正“挑刺”。

目前所有公開的預(yù)算，無一不是“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算，都沒能細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體支出用途，更沒有就公眾關(guān)心的問題作出正面公開和回答。

代表們既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項(xiàng)目有多少，更談不上審查這些項(xiàng)目是否合理、預(yù)算是否科學(xué)。

“為什么會讓老百姓有一種霧里看花的感覺？背后的原因我覺得還是在公開的理念和制度上沒有落實(shí)。很可能產(chǎn)生一些把這種公開當(dāng)作一種必須要去做的過場，認(rèn)認(rèn)真真地走這個過場?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅告訴《中國新聞周刊》。

致力于推進(jìn)中國公共財(cái)政的“公共預(yù)算觀察志愿者”吳君亮表示，公開的部門預(yù)算完全可以按經(jīng)濟(jì)分類到“款”級，從技術(shù)上說已無任何困難，這樣的話，政府部門的工資、津貼、補(bǔ)助、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、出國費(fèi)、招待費(fèi)、交通工具購置、專用設(shè)備購置等等七八十款科目就清清楚楚了，才是真正的細(xì)化。

在很多專家和人大代表們看來，預(yù)算的本質(zhì)是細(xì)化，因?yàn)樽銐蚣?xì)化后才能剛性執(zhí)行、監(jiān)督。中山大學(xué)財(cái)稅專家劉虹曾經(jīng)呼吁“人大代表看不懂預(yù)算，請投棄權(quán)票”，不要盲目投贊成票。在她看來，“編預(yù)算需要專業(yè)知識，但是看懂預(yù)算并不需要太多專業(yè)知識，只要預(yù)算足夠詳細(xì)。”