論學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題與完善

楊緋

論學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題與完善

楊緋

國(guó)庫(kù)集中支付制度作為管控行政、事業(yè)單位資金流向以及保證國(guó)有資產(chǎn)安全的方式，在現(xiàn)代財(cái)政管理體制中發(fā)揮了巨大作用。該制度自推行以來(lái)，從根本上改變了學(xué)校賬戶核算的方法，對(duì)工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。學(xué)校的行業(yè)特殊性致使該制度在施行過(guò)程中存在著不少問(wèn)題，學(xué)校必須不斷改革和完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，提高財(cái)務(wù)管理能力。

學(xué)校 國(guó)庫(kù)集中支付制度問(wèn)題

公共財(cái)政體制的建設(shè)，極大程度上轉(zhuǎn)變了政府在經(jīng)濟(jì)行為過(guò)程中扮演的角色，從參與者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型中，提出了國(guó)庫(kù)集中支付制度，更好地監(jiān)督事業(yè)單位資金使用情況。2005年以來(lái)我國(guó)學(xué)校逐步引入了國(guó)庫(kù)集中支付制度，在制度施行的過(guò)程中不斷總結(jié)遇到的問(wèn)題，建立適合教育行業(yè)具有特色的國(guó)庫(kù)集中支付制度。

一、學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度施行背景

隨著學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)以及工作方式上的改變，舊的財(cái)政管理方法已經(jīng)制約了學(xué)校在財(cái)務(wù)管理上的效率，同時(shí)也降低了政府對(duì)單位資金使用情況的了解。過(guò)去財(cái)政管理上存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

1.賬戶分散。過(guò)去財(cái)政部門將資金撥付行政、事業(yè)單位使用時(shí)對(duì)賬戶沒(méi)有統(tǒng)一嚴(yán)格的要求，各單位在賬戶的使用上存在著差異化，甚至有的單位還存在多個(gè)支付賬戶。以前單位工作職能較為簡(jiǎn)單，資金使用量較少，弊端并未對(duì)財(cái)政資金使用造成太大影響。如今隨著學(xué)校擴(kuò)招以及快速發(fā)展，工作內(nèi)容豐富化、資金使用多元化，原有的分散賬戶導(dǎo)致資金使用效率降低，同時(shí)增大了財(cái)政部門對(duì)資金去向的了解難度。另外，財(cái)政部門將資金撥付學(xué)校，撥付資金量難以準(zhǔn)確估計(jì)，資金不足影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而過(guò)多的資金又增加了財(cái)政部門的資金壓力，同時(shí)閑置了資金，降低了資金的使用效率。

2.缺乏有效監(jiān)督。賬戶分散的弊端帶來(lái)了監(jiān)督管理上的困難。原先分散的賬戶使得學(xué)校在自身控制資金上增加了工作量，而復(fù)雜且多層次的賬戶往往存在著隱形賬戶的可能，為學(xué)校濫用資金，改變資金使用用途提供了可能。財(cái)政部門因?yàn)橘~戶分散且復(fù)雜，在信息傳遞以及反饋上不能及時(shí)有效，在信息反饋慢以及真實(shí)性難以保證的情況下，財(cái)政專項(xiàng)資金使用的效果和效率也難以評(píng)判。總之，國(guó)庫(kù)集中支付制度施行以前，財(cái)政部門難以及時(shí)、準(zhǔn)確把握資金在下級(jí)單位使用的效果，在監(jiān)督和指導(dǎo)上未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.缺乏程序約束。過(guò)去學(xué)校在申請(qǐng)資金時(shí)并未有太多程序上的要求，往往是學(xué)校以某個(gè)項(xiàng)目需要資金為由，書面向上級(jí)單位提交資金使用說(shuō)明。在這個(gè)過(guò)程中，學(xué)校對(duì)項(xiàng)目資金需求量未做理性的預(yù)算，并且財(cái)政部門也未對(duì)學(xué)校該項(xiàng)目資金需求量進(jìn)行較為嚴(yán)格的核查。整個(gè)資金的申請(qǐng)以及批準(zhǔn)存在著較大的主觀性，貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)較易滋生。學(xué)校申請(qǐng)到的專項(xiàng)資金進(jìn)入了不同的分散賬戶，為了解專項(xiàng)資金的去向造成了難度。在這種管理體制下，專項(xiàng)資金被挪用和擠占極易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

二、學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

1.宏觀層面。

（1）政策制度不匹配。國(guó)庫(kù)集中支付制度主要涉及行政、事業(yè)單位資金使用過(guò)程前后應(yīng)遵循的相關(guān)規(guī)定，是會(huì)計(jì)制度以及公共財(cái)政體制下的一個(gè)環(huán)節(jié)。從這可以看出，雖然國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定了單位資金使用過(guò)程中應(yīng)注意的問(wèn)題，然而從會(huì)計(jì)制度和財(cái)政規(guī)定上卻難以找到相應(yīng)的依據(jù)。資金使用屬于財(cái)務(wù)管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是會(huì)計(jì)活動(dòng)中的支付行為。在我國(guó)之前法律背景下，學(xué)校履行制度主要有《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》，然而這兩個(gè)制度在法律效力上缺乏權(quán)威性。除了權(quán)威性上的不足外，以上兩個(gè)制度還存在著極為嚴(yán)重的滯后性。目前施行的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》從2013年初開(kāi)始執(zhí)行，然而回顧較早之前版本的執(zhí)行時(shí)間，已經(jīng)要追溯到1997年。在將近16年的發(fā)展和改變中，我國(guó)的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》未做出任何的修改，而這段期間也恰逢學(xué)校教育多媒體化，學(xué)校固定資產(chǎn)隨著擴(kuò)招也在快速增長(zhǎng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中制度在法律效力上的提高，同時(shí)對(duì)相關(guān)規(guī)定和制度及時(shí)更新，使得國(guó)庫(kù)集中制度有法可依、有法可循。

（2）預(yù)算流于形式。相比于分散賬戶時(shí)期下行政、事業(yè)單位使用資金，國(guó)庫(kù)集中支付制度在資金使用過(guò)程中強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的重要性。然而在實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)資金申請(qǐng)過(guò)程中的預(yù)算逐步流于形式，未能發(fā)揮有效管理資金、提高資金利用效率的作用。首先，學(xué)校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。學(xué)校行業(yè)較為封閉，會(huì)計(jì)人員以前未接受過(guò)編制預(yù)算培訓(xùn)，在項(xiàng)目資金預(yù)算時(shí)缺乏科學(xué)的論證和合理的估計(jì)，使得預(yù)算的可操作性和價(jià)值性都大幅度下降。財(cái)政部門以不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算對(duì)學(xué)校撥付資金，也未能體現(xiàn)出預(yù)算在國(guó)庫(kù)集中支付體制下應(yīng)發(fā)揮的作用。其次，不準(zhǔn)確的預(yù)算會(huì)增加事后的工作，降低工作效率。當(dāng)預(yù)算資金大于實(shí)際需要資金時(shí)，資金在學(xué)校專用賬戶上滯留，一方面增加了資金被貪污舞弊、挪用占用的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面閑置資金也損失了時(shí)間價(jià)值；當(dāng)預(yù)算資金不足時(shí)，學(xué)校會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)追加資金的撥付。然而這個(gè)過(guò)程較為瑣碎，預(yù)算指標(biāo)需要重新設(shè)計(jì)，并且需要長(zhǎng)時(shí)間等待，加重了自己與審批機(jī)構(gòu)的工作量。

2.中觀層面。

（2）缺乏思想認(rèn)識(shí)。國(guó)庫(kù)集中支付制度在學(xué)校執(zhí)行已經(jīng)有十多年的歷史了，這段期間，學(xué)校會(huì)計(jì)人員逐漸認(rèn)識(shí)并對(duì)制度有了一定的了解。該制度打破了過(guò)往資金使用管理單一化的特點(diǎn)，對(duì)會(huì)計(jì)人員的個(gè)人能力提出了更高要求。會(huì)計(jì)人員較為閑散的工作習(xí)慣受到了國(guó)庫(kù)集中支付制度的約束，但是部門人員并未從思想上接受改變，沒(méi)有不斷學(xué)習(xí)提高自身能力來(lái)適應(yīng)制度的改變。上述人員固守自身利益，使得國(guó)庫(kù)集中支付制度的效果大打折扣。上述問(wèn)題根源于會(huì)計(jì)人員在思想上對(duì)集中支付制度的認(rèn)識(shí)不夠，工作量的增加和工作內(nèi)容的復(fù)雜化降低了會(huì)計(jì)人員工作積極性。

（2）缺乏銀行懲罰機(jī)制。國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心在于引進(jìn)了代理銀行，資金賬戶的開(kāi)立以及資金的支付都需要通過(guò)代理銀行手續(xù)上的授權(quán)。然而銀行在執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的過(guò)程中，存在著以下問(wèn)題。首先，代理銀行未遵循付款相關(guān)原則。代理銀行以利益最大化為原則，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)學(xué)校的業(yè)務(wù)服務(wù)利潤(rùn)率較低，并且在支付過(guò)程中往往需要自己先墊付資金，之后才能從國(guó)庫(kù)資金中得到補(bǔ)充。代理銀行為了避免占用過(guò)多信貸資金，經(jīng)常先行向國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算得到資金，再向下級(jí)單位進(jìn)行支付，資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)。其次，代理銀行對(duì)國(guó)庫(kù)集中制度不重視。代理銀行并未對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行細(xì)致研究，在業(yè)務(wù)操作上風(fēng)險(xiǎn)增加，未能對(duì)學(xué)校具體支付業(yè)務(wù)進(jìn)行審核和監(jiān)控。代理銀行上述問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于缺乏懲罰機(jī)制，代理銀行僅僅為了遵循相關(guān)制度與下級(jí)單位建立了聯(lián)系，但是并未能有效發(fā)揮銀行作為管道的監(jiān)督作用，其自身在業(yè)務(wù)完成好壞方面缺乏財(cái)政部門的監(jiān)督。

3.微觀層面。國(guó)庫(kù)集中支付制度在微觀方面存在的問(wèn)題主要是學(xué)校在執(zhí)行過(guò)程中尚存漏洞。學(xué)校響應(yīng)國(guó)家對(duì)中職技校在政策上的傾斜，積極配合國(guó)家教育戰(zhàn)略考慮，對(duì)部分符合要求的學(xué)生實(shí)行教育免費(fèi)化，并且不斷擴(kuò)大助學(xué)金覆蓋面。然而實(shí)際操作過(guò)程中學(xué)校對(duì)免學(xué)費(fèi)和助學(xué)金支付方面審核不嚴(yán)，在專用賬戶上未能進(jìn)行科目細(xì)分，對(duì)該部分國(guó)家支付資金管理監(jiān)督較為隨意。隨著政府對(duì)普通學(xué)校教育的重視，免學(xué)費(fèi)政府資金支出在規(guī)模上和總量上迅速增長(zhǎng)，但是會(huì)計(jì)人員相匹配的預(yù)決算、審批能力未能適應(yīng)國(guó)家在教育戰(zhàn)略上的部署。

三、學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度的完善

1.提高思想認(rèn)識(shí)。國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立和實(shí)施都離不開(kāi)會(huì)計(jì)人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的配合。制度建立的初衷是為了更好地提高國(guó)庫(kù)資金使用的安全和提高資金使用的效率。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的效果直接由會(huì)計(jì)人員決定，而會(huì)計(jì)人員在執(zhí)行制度過(guò)程中的反饋又能不斷改革和完善制度。學(xué)校首先應(yīng)當(dāng)從會(huì)計(jì)人員的思想入手，做好動(dòng)員工作，提高會(huì)計(jì)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的認(rèn)識(shí)，從根本上認(rèn)識(shí)到制度改革后能為學(xué)校帶來(lái)的利益，從而激發(fā)工作積極性。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的認(rèn)同同樣重要。制度實(shí)施后，雖然領(lǐng)導(dǎo)手中權(quán)力受到了限制，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到限制的目的在于規(guī)避資金使用過(guò)程中可能存在的不法行為，換句話說(shuō)，也是對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任職期間無(wú)違紀(jì)行為的保障。

2.健全法律制度。學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度施行過(guò)程中，無(wú)法可依、法律規(guī)定不清的情況經(jīng)常發(fā)生。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付流程的一線參與者，共同建立相關(guān)法律制度。首先，應(yīng)當(dāng)適時(shí)更新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，或者對(duì)其中的部分條款及時(shí)修訂，適應(yīng)不斷變化的學(xué)校支付環(huán)境。其次，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制建立是十分重要的，學(xué)校市場(chǎng)化程度低，不易受到市場(chǎng)監(jiān)督，所以內(nèi)部控制的建立顯得格外重要。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)從學(xué)校資金的申請(qǐng)、審批、撥付、使用等環(huán)節(jié)入手，控制財(cái)政資金的支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.提高資金預(yù)算準(zhǔn)確性。國(guó)庫(kù)集中支付制度的成敗關(guān)鍵在于專項(xiàng)資金預(yù)算的準(zhǔn)確程度。預(yù)算脫離資金實(shí)際需要量，無(wú)論是偏低還是偏高都會(huì)影響資金使用效率，給學(xué)校財(cái)務(wù)工作帶來(lái)不便。預(yù)算的準(zhǔn)確性要求學(xué)校各部門積極配合，合理規(guī)劃資金使用項(xiàng)目，資金申請(qǐng)有規(guī)律可循。預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)使用零基預(yù)算法，以預(yù)算編制體系為框架，對(duì)不同學(xué)校資金使用項(xiàng)目進(jìn)行分類，委派各類別項(xiàng)目專職預(yù)算人員，對(duì)項(xiàng)目做出仔細(xì)估算，確保預(yù)算金額大致與實(shí)際需求量匹配。

4.建立代理銀行獎(jiǎng)懲機(jī)制。代理銀行作為學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中資金的發(fā)放者，連接了學(xué)校與財(cái)政國(guó)庫(kù)。代理銀行是以上兩者的橋梁，必須意識(shí)到自己在國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中的重要性。代理銀行受利益驅(qū)動(dòng)，可能在學(xué)校資金使用上缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。由于財(cái)政部門與銀行不屬于同一個(gè)部門，在管理上存在著難題，應(yīng)與銀監(jiān)會(huì)共同建立代理銀行在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)方面的相關(guān)法則，對(duì)代理銀行疏忽職守的行為進(jìn)行懲罰，約束代理銀行行為，落實(shí)支付過(guò)程中的相關(guān)工作。

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施改善了過(guò)去分散賬戶導(dǎo)致的學(xué)校資金使用監(jiān)管難等問(wèn)題，然而該制度在實(shí)施過(guò)程中又產(chǎn)生了不少新的問(wèn)題，在思想認(rèn)識(shí)、法律制度、預(yù)算準(zhǔn)確性等方面存在著不足，必須不斷改革和完善，提高國(guó)庫(kù)集中支付制度在學(xué)校執(zhí)行的效率和效果，為學(xué)校財(cái)務(wù)工作服務(wù)。

[1]廖靜梅.高等學(xué)校國(guó)庫(kù)集中支付制度淺析[J].財(cái)會(huì)通訊（學(xué)術(shù)版），2008（9）

[2]何軍.對(duì)高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的利弊探討[J].財(cái)會(huì)研究，2009（15）

[3]陳恒永.我國(guó)高校國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的制度困境[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2009（32）

（作者單位：河南省地質(zhì)工程技術(shù)學(xué)校 河南鄭州 450053）

（責(zé)編：若佳）

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