鐵路公安及司法體系形成的歷史背景

呂 萍，楊 雪

（鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州450053）

鐵路公安及司法體制的出現(xiàn)以及成型，都有其特定的歷史背景，因而帶有鮮明的時代特征。從其產(chǎn)生的歷史背景中不難理解它被賦予的特定的使命，從其形成的歷史過程中不難看出它與鐵路血脈相連的關(guān)系，自然地也就會理解鐵路公安及司法體制改革的艱難與遲緩。

一、鐵路公安及司法體系建立的鐵路背景

（一）19 49年前后的中國鐵路狀況

19世紀中期，由于清政府的閉關(guān)鎖國，鐵路在世界上已經(jīng)出現(xiàn)近半個世紀后才傳到中國，但仍然被孤陋寡聞的當權(quán)者斥為奇技淫巧而拒絕接受。1867年，英商怡和洋行擅自筑成了中國第一條鐵路——吳淞至上海的吳淞鐵路，全長14.8公里，但被清政府用28.5萬兩銀子買下后拆毀丟棄。隨著國門漸開，洋務(wù)運動興起，清政府意識到鐵路的國防、經(jīng)濟價值，1882年初，中國建成第一條鐵路——唐（山）胥（各莊）鐵路。隨后，西方列強為了攫取更多的經(jīng)濟利益，在分割霸占中國路權(quán)的同時修建了一些鐵路線，之后的南京國民政府和新軍閥逐漸認識到鐵路的戰(zhàn)略意義，也開始修建鐵路。但由于列強的侵略和連綿不斷的戰(zhàn)爭，鐵路遭受嚴重破壞，到1949年新中國成立時，中國大陸的鐵路線僅有22600公里，其中3600公里線路，要么被戰(zhàn)爭徹底破壞，要么被拆除運走。余下的線路標準不一，機車破舊不堪。

從中國第一條鐵路的修建到新中國成立，80多年的發(fā)展史表明，鐵路在國家政治、軍事、經(jīng)濟、國防建設(shè)中具有決定性地位，“得鐵路者得天下”成為政治家的共識。這一點從列強在中國分割路權(quán)、霸占鐵路，進而進行資源掠奪、利益侵占的史實中可以得到說明；從閻錫山利用輕軌有效阻扼中央勢力滲透進而形成自己的獨立王國的經(jīng)驗中可以得到印證；從解放戰(zhàn)爭中鐵路對交戰(zhàn)各方?jīng)Q定性的作用中也可以得到詮釋——對占有方而言，它是生命補給線，必然成為敵對方的重點破壞目標。所以，自鐵路運行之始，鐵路治安維護就被上升到了國防的高度，鐵路治安實行了軍事化或者準軍事化管理。

（二）新中國成立初期的鐵路治安形勢

新中國成立初期，鐵路面臨的形勢嚴峻，一方面是被幾十年戰(zhàn)爭破壞得千瘡百孔、殘破不堪的鐵路線路、橋梁以及鐵路設(shè)備，另一方面是國內(nèi)敵特橫行、匪患嚴重的治安局面。

中國共產(chǎn)黨是依靠武裝斗爭奪取政權(quán)的，故無論是城市還是鄉(xiāng)村，也無論是新區(qū)還是老區(qū)，即使到1950年以后，新政權(quán)也都一直不斷地遭到各種反動勢力的激烈反抗和破壞。新中國成立之初，大陸各地潛伏著國民黨特務(wù)等各種反革命分子約60萬人，反動黨團骨干分子約60萬人［1］，他們伺機進行暗殺、爆炸、縱火、投毒等破壞活動，重要的公路、橋梁、水路、鐵路以及公共設(shè)施，都是反動勢力的重點襲擊目標，鐵路尤甚。

新中國成立初期嚴峻的治安形勢，不僅強化了鐵路的軍事化管理模式和國家對鐵路治安維護的高度重視，一定程度上也推動了鐵路司法機構(gòu)的產(chǎn)生。在鎮(zhèn)壓反革命運動中，無論是公安隊伍還是鐵路管理要害部門的人員，都經(jīng)歷了一次政治素質(zhì)和個人出身的大清查，再一次“純潔了隊伍”。

（三）新中國成立前后的鐵路狀況對鐵路管理模式形成的影響

清末民初屈辱的路權(quán)喪失歷史，戰(zhàn)爭期間鐵路相對高效的運輸能力、在國防戰(zhàn)略上的地位以及新中國成立初期嚴峻的治安形勢，都極大地影響了日后的鐵路管理模式，使之具有突出的政治性和鮮明的軍事化色彩。

1.政治屬性大于經(jīng)濟屬性

較之其他行政部門，以下兩點凸顯了鐵路部門的政治性。

（1）國家將鐵路建設(shè)同國防建設(shè)并重，對鐵路運輸安全高度信賴

國家對鐵路建設(shè)的重視，從解放戰(zhàn)爭、抗美援朝戰(zhàn)爭中對鐵路的態(tài)度就可以看出，從新中國成立前首先成立軍委鐵道部也可以看出。戰(zhàn)后恢復(fù)時期，交通運輸建設(shè)成為國家新建任務(wù)中的重中之重。

1950至1953三年間，在基本建設(shè)資金極其有限的條件下，國家用于交通運輸建設(shè)的投資共17.7億元，占全國基建投資總額的22.6%。在鐵路修復(fù)建設(shè)方面，數(shù)十萬鐵路職工和人民解放軍鐵道兵團共同奮戰(zhàn)，1949年底就基本恢復(fù)了原有的鐵路網(wǎng)，南北大動脈京漢線和粵漢線恢復(fù)運營，東西干線隴海路也全線通車［2］。即便是在國家政治生活混亂無序的“文化大革命”時期，鐵路建設(shè)也與國防科技發(fā)展一樣并沒有受到太多阻滯，一批重要的交通運輸線相繼建成通車：1968年建成通車的南京長江大橋，是我國自行設(shè)計建造的最大的鐵路、公路兩用橋；全長1091公里，被譽為鐵路建設(shè)史上“奇跡”的成昆鐵路于1970年全線通車；十年間，湘黔鐵路、焦枝鐵路、貴昆鐵路、京原鐵路、漢丹鐵路、寧銅鐵路、通讓鐵路等先后建成通車。1975年7月1日，我國第一條電氣化鐵路——寶成鐵路改造建成。在“文革”期間各項工作幾近癱瘓的背景下，完成這些堪稱偉大奇跡的工程，顯然是受到了最高領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。

在解放戰(zhàn)爭尚未完全結(jié)束的1949年3月25日，鐵路就為中央開出第一趟專列，將中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)由西柏坡遷到北平辦公，毛澤東、周恩來、劉少奇、朱德、任弼時、林伯渠、王稼祥等隨車進京［3］。新中國成立后很長一段時間，由于我軍空軍技術(shù)裝備落后于美式裝備的臺灣空軍，中央領(lǐng)導(dǎo)人和來華訪問的友好國家元首出行，一般都選擇乘坐專列。60多年來，我國的列車安全保衛(wèi)工作幾乎沒有出過大的閃失和差錯，積累了豐富的經(jīng)驗，享有很高的聲譽。

（2）鐵路建設(shè)和運輸以保障國防和政治需要為先

新中國成立以來相當長的時間里，鐵路建設(shè)及運輸即被當作國防建設(shè)、政治需求來看待，其本身也被當作政治任務(wù)來對待。

鐵道部以及鐵道公安部隊、鐵道兵團的建立，最初的任務(wù)就是為解放戰(zhàn)爭提供強有力的運輸保障，鐵路修復(fù)以及鐵路運輸是政權(quán)建立的保障之一。當時提出的口號就是“解放軍打到哪里，鐵路修到哪里”［4］。新中國成立后，在西藏、新疆尚未解放，敵特土匪瘋狂破壞，西方國家嚴密封鎖，海峽兩岸兵戎相峙，朝鮮戰(zhàn)火烽煙四起的內(nèi)外環(huán)境中，鐵路既是敵人破壞的目標，也是國家國防建設(shè)的重要依托。進入以經(jīng)濟建設(shè)為中心工作的和平年代，計劃經(jīng)濟體制下的鐵路建設(shè)和運輸也都以政治任務(wù)和國防任務(wù)為先。這也是鐵路部門軍事化程度一直比較高的現(xiàn)實基礎(chǔ)。近30年來，在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，鐵路系統(tǒng)雖然也被推向市場，但因為它在國家政治活動中的地位高于或者至少等同于其在經(jīng)濟活動中的地位，也因為國家對某些經(jīng)濟領(lǐng)域還保留有計劃性，所以，鐵路建設(shè)和鐵路運輸不可能僅僅是一種單純的經(jīng)濟行為，而更是保障國防和政治建設(shè)需要的政治行為。

2.鮮明的軍事化特質(zhì)

相較于其他行政部門，鐵路部門有著更為突出的軍事化特質(zhì)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）由軍隊組建或人員來自軍隊

首先，中央人民政府鐵道部由中央軍委鐵道部轉(zhuǎn)制而來。1946年的東北，解放軍在占領(lǐng)地區(qū)就開始維修被戰(zhàn)爭破壞了的鐵路線路，利用鐵路運輸軍用物資。1948年，解放軍在東北戰(zhàn)場已經(jīng)轉(zhuǎn)入反攻，中共東北局遂成立東北鐵路公安局，呂正操任總局局長兼政委。隨著解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利，鐵路線也節(jié)節(jié)延伸。1949年1月，國共兩黨隔江對峙，但全國解放已經(jīng)指日可待，中央開始籌建鐵道部。1月10日，中央軍委根據(jù)中央政治局的決定，發(fā)出電令，成立軍委鐵道部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各解放區(qū)鐵路的修建、管理和運輸，任命滕代遠為軍委鐵道部部長。軍委鐵道部以華北人民政府交通部為基礎(chǔ)。這是新中國第一個在中央政府成立前由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的部委，它是半軍事化建制，保障軍民兩用，但首要任務(wù)是確保解放大軍渡江解放全中國。

1949年10月1日，中華人民共和國成立，滕代遠被任命為中央人民政府鐵道部部長，呂正操、武競天和石志仁同時被任命為鐵道部副部長。原軍委鐵道部轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肴嗣裾聦贆C構(gòu)國家鐵道部。

其次，原中央軍委鐵道部隊，后整建制轉(zhuǎn)為鐵道部工程部門。鐵道兵的前身是東北人民解放軍護路軍。1948年國家組建鐵道縱隊，1949年成立鐵道兵團，1953年鐵道兵團從朝鮮戰(zhàn)場回國后，立即整編成中國人民解放軍鐵道兵，正式作為一個兵種列入中國人民解放軍的序列中。1982年4月9日，在時任軍委主席鄧小平的堅持下，中共中央、中央軍委決定撤銷鐵道兵建制，把鐵道兵并入鐵道部。同年12月6日，國務(wù)院、中央軍委正式下達了關(guān)于鐵道兵并入鐵道部的決定。1984年1月1日，鐵道兵部隊集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，鐵道兵指揮部改為鐵道部工程指揮部，鐵道兵各師分別改稱鐵道部各工程局。

再次，各個時期為擴充警力和充實司法機關(guān)，幾次大規(guī)模接收復(fù)轉(zhuǎn)軍人。上世紀60年代前后，因盲目搞大煉鋼鐵、大躍進、大食堂以及隨之而來的浮夸風和強制收購糧食、禁止人口流動等，加上三年自然災(zāi)害，饑民成群哄搶鐵路運輸物資的現(xiàn)象時有發(fā)生，一些地方幾近失控。為此，各地調(diào)動了大批警力，甚至動用了武警。由于沿線災(zāi)民哄搶、盜竊鐵路運輸物資問題十分嚴重，鐵道部增編警力10000名，充實貨物保衛(wèi)部門。各地鐵路公安機關(guān)相繼成立民警押運隊，對糧食、日用百貨、國防尖端和保密貴重物資實施武裝押運。1980年前后，鐵道部開始恢復(fù)和組建鐵路專門法院和檢察院，兩院人員相當一部分來自復(fù)轉(zhuǎn)軍人和鐵路公安機關(guān)。1982年7月15日，中共鐵道部黨組在《關(guān)于加強鐵路政法工作的決定》中提出對鐵路公檢法三機關(guān)進行擴編，要分期分批地落實增編公安人員5000人的方案。在隨后的幾年間，大批復(fù)轉(zhuǎn)軍人進入到了鐵路公檢法機關(guān)。

（2）實行半軍事化管理模式

以前，在我國其他運輸方式落后的背景下，鐵路運輸及鐵路建設(shè)在國防、政治、經(jīng)濟等各方面具有十分重要的位置，在實行中央集權(quán)和計劃經(jīng)濟的政治體制、經(jīng)濟體制框架下，鐵路又被稱為“國民經(jīng)濟的大動脈”，管理必須嚴格、規(guī)范、統(tǒng)一。這一點，即使是在航空、公路、水運已經(jīng)得到很大發(fā)展的今天，“鐵老大”地位仍然難以撼動。盡管對鐵路體制進行改革的呼聲長達20余年，但至2013年3月之前，原鐵道部仍然是國務(wù)院政府機構(gòu)中唯一實行政企合一、兼負政企雙重職能的大部委。

1949年軍委鐵道部組建后，根據(jù)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理相結(jié)合的統(tǒng)一區(qū)域管理制度，設(shè)立了天津、太原、鄭州、上海、濟南、衡陽鐵路管理局和東北鐵路總局。同時分別制定和實施了全國鐵路統(tǒng)一的運輸調(diào)度指揮、客貨規(guī)章和運價、鐵路會計、鐵路財務(wù)規(guī)章制度，制定了新的鐵路技術(shù)管理規(guī)程［5］。中央人民政府鐵道部成立以后，逐步建立起了集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理全國鐵路的體制，鐵道部作為國家政府機構(gòu)，既受中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會的指導(dǎo)，同時又對全國鐵路實行政企合一的統(tǒng)一歸口管理。60多年過去了，鐵道部的機構(gòu)設(shè)置雖然幾經(jīng)變更，但管理模式?jīng)]有大的改變?，F(xiàn)在國家鐵路運輸系統(tǒng)實行鐵道部、鐵路局（公司）、基層站段三級管理體制。國家鐵路在全國設(shè)有鐵路局（公司）18個；全路設(shè)立38個鐵路辦事處，作為鐵路局派出機構(gòu)，主要承擔安全檢查監(jiān)督工作；至2008年底，全路有運輸站段625個。至2010年末，國家鐵路職工達223.49萬人［6］。

鐵路系統(tǒng)的半軍事化管理模式，還有一個十分獨特的表現(xiàn)形式，就是在各級管理機構(gòu)中設(shè)立政治部門——沿襲軍隊對黨建及政治組織工作管理的模式。早在軍委鐵道部成立之初即下設(shè)政治部，并在各級管理機構(gòu)中依次設(shè)立政治部門。1957年鐵道部精簡機構(gòu)時，政治部被撤銷。1961年2月，在時任中共中央委員會書記處總書記鄧小平的提議下，鐵道部重新恢復(fù)政治部，并在鐵路總局、鐵路局、工程局、設(shè)計院和鐵道部直屬工廠成立政治部或政治處，實行政治委員制，工程處、站、段、廠、隊根據(jù)具體情況，設(shè)政治處或?qū)Ｂ氄喂ぷ魅藛T。

鐵路系統(tǒng)半軍事化管理的特征，從鐵路職工的服裝和禮儀要求上也有明顯反映。新中國成立以來，鐵路職工的著裝從軍裝一路走來，時至今日，仍然是制式服裝加“大檐帽”，鐵路干部的級別像軍銜、警銜一樣也扛在肩膀上。在下級見到上級，工作人員向旅客說明問題，列車交會、啟動等場合，工作人員均要行正規(guī)的軍禮。進入21世紀后，隨著鐵路六次大提速，高速鐵路得到空前發(fā)展。為了適應(yīng)高速鐵路豪華設(shè)施和高票價高服務(wù)水準的需求，鐵路系統(tǒng)在動車及高速客車上配備了一批訓(xùn)練有素、依空姐標準選拔的服務(wù)人員，至此，才開始改變沿襲幾十年的著裝風格和禮儀。但在普通列車上和其他場合，一切依舊。

鐵路系統(tǒng)從上到下的軍隊色彩和半軍事化管理特征，不僅決定了鐵路公檢法機關(guān)工作人員更多地來源于軍隊和具有更加濃重的軍隊特質(zhì)，也決定了鐵路公檢法機關(guān)對各鐵路主管部門更多的服從和依附。

高度集權(quán)的軍事化管理模式為計劃經(jīng)濟提供了外部保障機制，而計劃經(jīng)濟模式又為軍事化管理提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。二者相互依存。

高度集權(quán)帶來驚人的高效，軍事化的管理體制和模式使鐵路在戰(zhàn)爭時期的重要作用得以充分發(fā)揮。以新中國成立初期為例，短短3年間，幾十萬士兵不僅恢復(fù)了遭受戰(zhàn)爭重創(chuàng)的全國鐵路網(wǎng)，還延伸了一些線路，取得了鐵路建設(shè)史上空前的偉大成就。但高度集權(quán)顯然并不適合和平時期經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的要求。新中國成立以來，在這樣的理念指導(dǎo)下，鐵路管理的集權(quán)化越來越重，它不僅擁有自上而下獨立的鐵路運輸線路、通信線路、醫(yī)療衛(wèi)生保障、教育文化系統(tǒng)，還擁有獨立的人權(quán)、財權(quán)，鐵路很快形成了與外部世界相隔離的“獨立王國”。在2011年3月原鐵道部部長被調(diào)查和7月23日甬溫線發(fā)生特大動車事故后，鐵道部在鐵路建設(shè)和運輸中的一些黑幕被逐漸揭開，高度集權(quán)化管理的弊端更加凸顯。但這種政企合一的體制和計劃經(jīng)濟的模式，一直被保留到2013年。即便是在2013年鐵道部被撤銷后，原鐵道部的職能被一分為二，從形式上行政管理和企業(yè)經(jīng)營被劃分開來，但繼承了原鐵道部衣缽的中國鐵路總公司，依然保留了濃厚的行政色彩，在發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營模式上，仍然沒有打破計劃經(jīng)濟的窠臼。

這些影響直接導(dǎo)致了鐵路系統(tǒng)日后發(fā)展的獨立、封閉。為了使“獨立王國”依照自己的需要高速運轉(zhuǎn)，必須設(shè)立由鐵路自己統(tǒng)領(lǐng)的武裝力量和司法力量。這是鐵路公檢法機關(guān)產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)。上世紀80年中期以來，受改革大環(huán)境影響，鐵路的管理模式和封閉格局有所改變。2000年以后，原鐵路所屬的學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位陸續(xù)脫離鐵路，被全部移交給地方各級政府，但唯獨鐵路公檢法機關(guān)仍被保留了下來。

二、鐵路公安及司法體系產(chǎn)生的司法背景

新中國司法體系的建立，也是鐵路司法體系的起源。

1949年10月1日，中央人民政府委員會成立，下設(shè)四個平行的機構(gòu)：政務(wù)院，為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)；人民革命軍事委員會，為國家軍事最高統(tǒng)轄機關(guān)；最高人民法院，為國家最高審判機關(guān)；最高人民檢察署，為國家最高檢察機關(guān)。

（一）新中國司法體系建立的多舛歷程

1.人民法院的建立

1949年10月22日，最高人民法院正式成立。1949年12月，中央人民政府批準《最高人民法院試行組織條例》，規(guī)定最高人民法院為全國最高審判機關(guān)，另在全國各大行政區(qū)設(shè)立分院。1951年，中央人民政府公布《人民法院暫行組織條例》，規(guī)定人民法院分為三級，即最高人民法院及各分院，省級人民法院及設(shè)在各專區(qū)的分院，縣級人民法院，實行兩審終審制。至1952年4月，根據(jù)東北、西北、華北、中南、西南、華東六大行政區(qū)設(shè)立的最高人民法院的六個分院，分別在沈陽、西安、北京、武漢、重慶、上海建立。法院實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，除受上級法院領(lǐng)導(dǎo)外，還要接受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。至1954年初，各地各級法院陸續(xù)建立，全國還建立了3795個巡回法庭和11個鐵路運輸法院和水上運輸法院。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了《中華人民共和國法院組織法》，該法將法院的組織體系由三級改為四級，即沿襲至今的四級結(jié)構(gòu)，仍實行兩審終審制，同時設(shè)置了軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院等專門法院。規(guī)定最高人民法院院長由全國人大選舉產(chǎn)生，最高人民法院向全國人大及其常委會負責并報告工作，地方各級人民法院向同級人大及其常委會負責并報告工作。同年底，大行政區(qū)撤銷，最高人民法院的六個分院也相應(yīng)撤銷。

然而自1957年反右斗爭之后的20多年間，各種政治運動此起彼伏，由于沒有正常的訴訟機制，在一個8億人口大國，每年的案件總數(shù)平均不超過30萬件。這種狀況一直持續(xù)到中共十一屆三中全會以后。

2.人民檢察院的建立

1949年10月，與最高人民法院相平行，在中央人民政府下面，設(shè)立了最高人民檢察署。根據(jù)1949年12月中央人民政府頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》和1951年9月中央人民政府制定的《最高人民檢察署暫行組織條例》、《地方各級人民檢察署組織通例》，人民檢察署是中華人民共和國的法律監(jiān)督機關(guān)。

人民檢察署對應(yīng)人民法院，也設(shè)三級，分為：最高人民檢察署，最高人民檢察署在六大行政區(qū)設(shè)立檢察分署；各省設(shè)省級人民檢察署，省級人民檢察署在各行政專區(qū)設(shè)立檢察分署；縣級設(shè)人民檢察署。人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)體制也實行雙重領(lǐng)導(dǎo)機制，各級地方人民檢察署既要受上級檢察署的領(lǐng)導(dǎo)，也要受所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，但與法院系統(tǒng)有所不同的是，各級地方人民檢察署同時是其所在地人民政府的一個組成部分。

1954年召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國人民檢察院組織法》，對檢察院系統(tǒng)進行了重大改革：將人民檢察署改為人民檢察院；設(shè)立了包括鐵路運輸、水上運輸和軍事在內(nèi)的專門檢察院；改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方各級人民檢察院和專門檢察院只接受上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，地方人民檢察院一律在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下工作。

與法院系統(tǒng)一樣，1954年至1957年間，是檢察系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展較快的時期。但自1957年反右開始一直到1978年，檢察系統(tǒng)與法院一樣遭受了嚴重沖擊，甚至一度被撤銷，其職權(quán)由各級公安機關(guān)行使。這種狀況直到1979年才改變。

（二）新中國司法體系的特點

1.軍事化基質(zhì)

在中國共產(chǎn)黨的發(fā)展史上，軍隊是黨的生存之本，更是其最終奪取政權(quán)的直接力量。人民公安隊伍建設(shè)和人民檢、法兩院的設(shè)立，都與人民軍隊有著千絲萬縷的聯(lián)系。解放戰(zhàn)爭初期，許多地方的公安機關(guān)都脫胎于軍隊，當解放戰(zhàn)爭逐步向全國推進時，被解放地區(qū)的法院都是由軍隊干部直接接管。新中國成立后，盡管最初在警察隊伍里還留用了一部分舊警察，但在隨之而來的鎮(zhèn)壓反革命運動中，這些舊警察都被清理出了公安隊伍。法院系統(tǒng)最初還保留了一部分舊司法人員，但在1952年開展的以批判舊法觀念和舊的司法作風、清理舊司法人員為目的的司法改革運動中，具有舊法知識的專業(yè)人員均被清理出法院系統(tǒng)?！罢慰煽俊⒏锩詮姟钡膹?fù)轉(zhuǎn)軍人則是最符合這個標準的人選。

中共十一屆三中全會后，法院、檢察院機構(gòu)開始恢復(fù)，為了保證司法工作人員過硬的政治素質(zhì)，各地不僅從公安機關(guān)抽調(diào)人員，還從部隊大批接納復(fù)轉(zhuǎn)軍人。我國的檢法兩院司法人員中復(fù)轉(zhuǎn)軍人占半壁江山的狀況一直持續(xù)到進入21世紀才有所改變。我國司法機關(guān)的軍事化基質(zhì)，從法官、檢察官的服裝沿革上也可以管窺一斑。長期以來，法官、檢察官頭頂大蓋帽、肩扛紅旗和刀槍，直到近十年才換上西裝和法袍。

鐵路公安機關(guān)和鐵路檢法兩院與軍隊的“血緣關(guān)系”，比其他任何地方的公檢法機關(guān)都要濃重。因為鐵道部就是從軍隊脫胎而來的。

軍隊基質(zhì)對新中國成立后的司法活動，產(chǎn)生了深遠而持久的影響。

新中國成立后，法院、檢察院的設(shè)置理念，仍然沿襲了新民主主義時期武裝奪取政權(quán)的觀念，面對尚未完全消滅的反對派、敵對勢力，專政與鎮(zhèn)壓是司法機關(guān)的主要任務(wù)，這一點與公安機關(guān)甚至軍隊的職責都是一致的。即使是在“拿槍的敵人”已經(jīng)被消滅后，“不拿槍的敵人”仍然存在并時刻威脅著尚不穩(wěn)定的新生政權(quán)，所以在隨后開展的大規(guī)模鎮(zhèn)壓活動中，司法機關(guān)的作用被認為與軍隊、警察無異，一旦不能有效地執(zhí)行黨的政策，就要對其進行清理改造。所以，在新中國成立30年甚至40年的時間里，司法機關(guān)和警察機關(guān)都被定位為專政工具，用來對“階級敵人”甚至異己分子實行專政。在這樣的理念支撐下，對警察機關(guān)和司法機構(gòu)實行軍事化或半軍事化管理與運作，是一種必然選擇。

2.工具化地位

新中國成立后的20多年里，幾億人口的國家長期依靠政策、指示運轉(zhuǎn)，既沒有像刑法、民法這樣調(diào)整社會關(guān)系的最基本的法律規(guī)范，也沒有刑事訴訟法、民事訴訟法等規(guī)范基本訴訟機制的程序法，幾部綱領(lǐng)性的憲法、組織法，在出臺短短幾年后即被徹底拋棄踐踏。在這樣的背景下，即便有健全的司法機構(gòu)，也會形同虛設(shè)。

“文化大革命”期間，檢察院被認為是抄襲外國的沒用的東西被撤銷，而法院一直被軍管會或軍代表把持，審判的案件絕大部分是各類反革命案件，直接迎合“文革”的價值判斷標準，為“文革”服務(wù)。因為積習(xí)太深，時至今日，法律工具論、司法機關(guān)工具論在一些人的頭腦中仍有市場。這也是阻滯司法獨立的障礙之一。

從新中國30年司法體系建立的多舛歷程可以看出，在我國司法體系形成和發(fā)展的很長一段時間里，無論是法律還是司法機關(guān)，都被當作專政統(tǒng)治的工具對待，可有可無。既然是統(tǒng)治工具，當這些國家機器不能完全符合執(zhí)政需求、與專政理念有偏差時，就要對其進行改造清理，甚至?xí)粧仐?。這一點在已經(jīng)成為歷史的司法改革運動、公檢法合署辦公、“文革”時期檢法兩院由公安部黨組領(lǐng)導(dǎo)直至撤銷檢察院系統(tǒng)等行動中都得到了充分印證。

3.行政化屬性

從新中國成立初期法檢系統(tǒng)的建立過程就可以看出，我國的司法系統(tǒng)從一開始就是被當作相應(yīng)的行政部門來設(shè)置、管理的。這種模式和特點一直延續(xù)至今。

法院和檢察院系統(tǒng)的司法行政化特點突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，各級法院和檢察院的設(shè)置，完全對應(yīng)各級行政區(qū)劃，將司法機構(gòu)納入了行政機構(gòu)的大系統(tǒng)之中。行政區(qū)劃發(fā)生改變，法院、檢察院設(shè)置也相應(yīng)調(diào)整。在領(lǐng)導(dǎo)機制上，檢法兩院一直實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立初期，地方法院由上級法院和地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)；地方檢察院最初甚至是地方各級政府的下屬部門之一，雖是雙重領(lǐng)導(dǎo)機制，但更多地會受到地方政府的影響。1954年檢察系統(tǒng)進行重大改革，改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方各級人民檢察院和專門檢察院只接受上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，但這一做法隨即在1958年反右斗爭開始后受到猛烈批判?，F(xiàn)在的機制依組織法規(guī)定，檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機制仍然是雙重領(lǐng)導(dǎo)，不過是改地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)為地方各級人大領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；而法院受同級人大監(jiān)督，向其負責，上級法院對下級法院只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)力。但地方各級人大的人員組成基本上來源于各級政府官員，同時，由于各級法院、檢察院在人、財、物等司法資源方面要完全仰仗各級地方政府，即“法院的碗要放在政府的鍋上”，不受政府的行政干預(yù)基本上是空談，不搞“地方保護主義”就很難有飯吃。所以地方各級法院和檢察院，實際上受地方各級政府官員的間接影響還很大，行政干預(yù)司法活動在所難免。因此可以說，鐵路司法機關(guān)的行政化只是整個國家司法系統(tǒng)行政化的一個縮影而已。

第二，法院和檢察院系統(tǒng)上下級指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)機制，實質(zhì)上是一種行政化管理關(guān)系。雖然根據(jù)憲法和相關(guān)組織法規(guī)定，法院系統(tǒng)上下級之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但這種“指導(dǎo)”關(guān)系在實際司法中就是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，法院審級之間并不獨立——上級法院的意見，下級法院必須執(zhí)行，否則，對于具體案件，上級法院可以通過提審、指令再審等方式改變下級法院的生效裁判；對于具體經(jīng)辦人，上級法院可以決定其晉升、進退等個人發(fā)展。對于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，法律規(guī)定的上級法院對下級法院關(guān)于疑難個案的層報及批復(fù)制度，表面上看起來是司法解釋，實質(zhì)上具有行政權(quán)力中的請示、決定、執(zhí)行的特色。

第三，法院和檢察院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、運行方式以及法官和檢察官的級別待遇，完全等同于行政機構(gòu)。法院和檢察院的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配，與行政機關(guān)沒有大的差異。就法院來講，審判人員承辦了案件不是對案件和法律負責，而是對庭長負責，對院長負責，完全是行政運作上下統(tǒng)一的規(guī)則。就連法官和檢察官的任免、級別待遇，也全部套用行政格式，將行政級別的高低作為衡量法官、檢察官價值大小的尺度，使法官、檢察官等同于行政官員。

我國司法體系的這些特點，即使是在新中國成立已經(jīng)60余年的今天，仍然十分明顯。雖然自上世紀90年代開始的司法體制改革對其進行了一些細枝末節(jié)的修改，但整個體制并沒有大的改變。既然整個國家司法體系都必須服從于政治需要和形勢發(fā)展，鐵路系統(tǒng)保有自己的公檢法力量為鐵路服務(wù)，又有什么不能容忍的呢？畢竟在我們國家，鐵路仍然是國民經(jīng)濟的“大動脈”，畢竟鐵路公檢法維護的還是國家和全社會的利益。雖然這種現(xiàn)實需求的價值觀并不符合改革大勢，也終將會被改革的浪潮所淘汰，但它仍然在影響著改革的推進。

總之，我國鐵路公安及司法體系的產(chǎn)生與發(fā)展，與鐵路在國家政權(quán)中的地位、鐵路管理模式以及我國司法體系的特性密切相關(guān)，是我黨執(zhí)政理念慣性思維的結(jié)果。

［1］中共中央黨史研究室.中國共產(chǎn)黨歷史（第2卷上冊）［M］.北京：中共黨史出版社，2011：47.

［2］中共中央黨史研究室.中國共產(chǎn)黨歷史（第2卷上冊）［M］.北京：中共黨史出版社，2011：177.

［3］陳重伊.國務(wù)院24部委組建實錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：34.

［4］陳重伊.國務(wù)院24部委組建實錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：29.

［5］陳重伊.國務(wù)院24部委組建實錄［M］.北京：中共黨史出版社，2009：37－38.

［6］鐵道部統(tǒng)計中心.中華人民共和國鐵道部2010年鐵道統(tǒng)計公報［N］.人民鐵道報，2011－05－09.