住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)中的行政倫理

顧 莉

（鹽城師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051；揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

我國(guó)自住房制度改革以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了從福利分房到目前的住房市場(chǎng)化全面推行的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，一方面房地產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，成為我國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)之一；另一方面，還存在部分城市居民迫于房?jī)r(jià)的壓力“居無(wú)定所”，住房問(wèn)題成為絕大多數(shù)居民關(guān)注的問(wèn)題。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)和政策措施，努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的德政工程。”因此，在推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)時(shí)，首先要研究的就是其倫理依據(jù)和價(jià)值目標(biāo)，特別是在此過(guò)程中作為重要主體的政府應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的行政倫理精神。

一、現(xiàn)代政府在公共行政中的“德政”理念

“德政”理念在中國(guó)政治思想史上歷史悠久，早在西周時(shí)期的一些青銅器上，為頌揚(yáng)一些圣賢的治世德行而鑄的銘文中，就有著“為政以德”的思想。到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，“德政”的思想已經(jīng)有著較為成熟的發(fā)展，如“為政以德，譬如北辰，居其所而從星拱之?！薄暗乐哉R之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！保ā墩撜Z(yǔ)·為政》）后來(lái)盡管王朝更替頻繁，執(zhí)政理念也有所差異，但“德政”的核心理念并未動(dòng)搖，并成為歷史評(píng)判君主的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，在中國(guó)封建王朝中由于與“德政”相伴隨的，往往是“人治”?！捌渖碚?，不令而行；其身不正，雖令不從?！保ā墩撜Z(yǔ)·子路》）把“德政”的實(shí)現(xiàn)依附于君王自身的德性和品行。后世中國(guó)漫長(zhǎng)的封建歷史也驗(yàn)證了明君出盛世、昏君亂王朝的普遍規(guī)律，歷史演變、王朝興衰直接與君王的品性相關(guān)聯(lián)。那么德治與人治究竟是否相生相伴呢？儒家的德治走向人治，在根本上是制度性的原因而不是德治本身的原因。封建的君主專制制度才是人治產(chǎn)生的根源，德治本身只不過(guò)是使君主專制能夠更加適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在，進(jìn)一步維持其統(tǒng)治的工具和手段，也是在君主專制的背景下所能實(shí)現(xiàn)的最好的國(guó)家治理和社會(huì)管理的途徑。因此，當(dāng)社會(huì)制度發(fā)生根本性變化時(shí)，德治的內(nèi)涵也隨之改變。與德治相伴隨的不再是人治，而應(yīng)該是法治、民主政治等現(xiàn)代行政理念。

值得注意的是，“德政”在內(nèi)涵上不完全等同于“德治”。“德治”更傾向于治國(guó)的具體手段上，而“德政”更具有價(jià)值追求的意蘊(yùn)，即政府公共行政的終極價(jià)值目標(biāo)是什么。在封建君主專制“家天下”的觀念中，即使像荀子清楚看到“君”“民”如舟與水的關(guān)系，在統(tǒng)治者的視野里，德治也只不過(guò)是維護(hù)其統(tǒng)治的工具。但是，在社會(huì)主義制度下，德政的最終目標(biāo)卻是要實(shí)現(xiàn)人的全面自由地發(fā)展，為國(guó)民營(yíng)造一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、生態(tài)的生存環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值理念。所以，德政不僅僅要求行政個(gè)體要有道德品性，即個(gè)體倫理要求，更要加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，即制度本身的合倫理性和合道德性。這也是與中國(guó)古代傳統(tǒng)德政的根本區(qū)別所在。在中共十八屆三中全會(huì)的《決議》中也指出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！毙姓w制改革始終要把實(shí)現(xiàn)公平正義、民主自由的價(jià)值追求放在首位。也因此，習(xí)總書記提出要“把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的德政工程?！?/p>

二、住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的行政價(jià)值訴求

縱觀公共行政的發(fā)展歷程，行政價(jià)值訴求逐漸突破了狹隘的工具理性層面躍升到更具倫理色彩、以社會(huì)公正為核心的終極關(guān)懷的高度。政府的行政公正具體應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在，通過(guò)制度和政策的手段正義，最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)之間利益的“平衡”，即分配的合理性，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，使絕大多數(shù)的社會(huì)成員能夠產(chǎn)生對(duì)政府的信任、對(duì)社會(huì)的依托和對(duì)生活的希望和滿足。

對(duì)于絕大多數(shù)的中國(guó)人而言，與幸福指數(shù)直接相關(guān)的是感受家庭的溫暖。住宅是家的物質(zhì)載體，人類的生存必須能夠有可以棲身之所，即使在原始社會(huì)公有制的情況下，原始人不可能私人占有住房，但可以安心居住于本氏族的某一住所中，就可以構(gòu)建一個(gè)相對(duì)固定的家庭。到私有觀念及私有制形成后，能夠擁有可以自由支配的安定的住所，成為很多老百姓的人生理想。即使像老子“小國(guó)寡民”的社會(huì)理想中，也希望實(shí)現(xiàn)“甘其食，美其服，安其居，樂(lè)其俗”的生存狀態(tài)。杜甫則據(jù)自身居于被秋風(fēng)吹散的茅屋至全家遭雨淋的凄慘經(jīng)歷，引發(fā)“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏”的憂國(guó)憂民之情，都可以透視出中國(guó)古人對(duì)安定住所的渴望和依賴。“住有所居”不僅是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，更是人類自身生存的理想狀態(tài)，是公民的基本權(quán)利之一。

公民的住宅權(quán)就是指一國(guó)公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好的物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，可以既安全又健康并有尊嚴(yán)地生活，同時(shí)又不受歧視的住房權(quán)利。住宅權(quán)屬于人的一項(xiàng)基本權(quán)利，在1981年倫敦召開的國(guó)際住宅和城市問(wèn)題研討會(huì)上通過(guò)的《住宅人權(quán)宣言》中，將“居住在良好環(huán)境中適宜于人類的住所”確認(rèn)為“是所有居民的權(quán)利”。政府是否承擔(dān)了保障公民住宅權(quán)的責(zé)任和義務(wù)，成為衡量一個(gè)國(guó)家民生狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，當(dāng)前我國(guó)政府提出的推動(dòng)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，就是要通過(guò)構(gòu)建公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品房等多層次的住房供應(yīng)體系，滿足不同收入群體的住房需求，保障公民的基本住房權(quán)利。政府在住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)中的最終價(jià)值訴求，就是立足于社會(huì)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，通過(guò)協(xié)調(diào)住房供求雙方的利益關(guān)系，兼顧不同社會(huì)群體的住房需求，實(shí)現(xiàn)“住有所居”“居有所樂(lè)”，從而增進(jìn)人民福祉，最終實(shí)現(xiàn)人的自由的全面發(fā)展和社會(huì)和諧的穩(wěn)定發(fā)展。

三、住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)中的制度倫理

制度倫理是政府公共行政行為能夠?qū)崿F(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的基本保障。合乎倫理價(jià)值目標(biāo)，有利于人的全面自由發(fā)展的制度建設(shè)和改革，是社會(huì)公平正義、民主自由、和諧平等的前提，也是依法治國(guó)、以德治國(guó)和轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)與住房相關(guān)的制度倫理主要包括：

第一，公平正義是住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的首要精神。當(dāng)前我國(guó)的住房體系具有層次性和多元化的特點(diǎn)，融合了效率和公平二維價(jià)值目標(biāo)。在普通商品房供應(yīng)體系中，要堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力，滿足不同收入水平群眾的住房需求，使資源配置能夠依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。但是，由于我國(guó)在住房改革中存在的一些遺留問(wèn)題和新發(fā)問(wèn)題，如在住房改革之前，原本屬于國(guó)家或集體的公有住房，在改革過(guò)程中以低廉的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給居住者個(gè)人所有，經(jīng)過(guò)幾年的房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，這些住房的市場(chǎng)價(jià)格迅速上漲，成為住房改革的直接獲利者。這種利益取得本身并非是市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)的，而是制度改革產(chǎn)生的。與此相對(duì)應(yīng)，那些沒(méi)有在房改中獲得此類住房的居民，只能付出多年的積蓄甚至幾代人的積蓄，才能購(gòu)得相似的住房。這就明顯有失公平，也違背了市場(chǎng)交易的原則?？梢姡贫犬a(chǎn)生的問(wèn)題還必須通過(guò)制度本身來(lái)解決，不能完全交由市場(chǎng)，否則只會(huì)引發(fā)更大的不公平，政府在改革的過(guò)程中必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，考慮各類型、各層次社會(huì)成員能否在改革中普遍獲利和共同發(fā)展，而不能犧牲一部分人的利益以實(shí)現(xiàn)某些人的利益，這將會(huì)激化社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

第二，自由平等是住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的基本原則。馬克思指出：“從交換行為本身出發(fā)，個(gè)人，每一個(gè)人，都自身反映為排他的并占支配地位的交換主體。因而這就確立了個(gè)人的完全自由：自愿地交易；任何一方都不使用暴力?！狈康禺a(chǎn)市場(chǎng)作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，必須遵循自由平等的價(jià)值目標(biāo)。具體表現(xiàn)在：（1）房地產(chǎn)開發(fā)商與購(gòu)房者之間應(yīng)當(dāng)自主買賣、平等交易。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)拆建頻繁、老百姓缺乏更恰當(dāng)?shù)耐顿Y渠道等問(wèn)題，使得當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)交易中購(gòu)房者處于相對(duì)劣勢(shì)地位，如對(duì)價(jià)格變動(dòng)的預(yù)測(cè)、住房質(zhì)量的檢測(cè)等問(wèn)題上不能真正維護(hù)自己的利益，出現(xiàn)形式上的自由平等掩蓋事實(shí)上的不自由、不平等的現(xiàn)象。（2）房地產(chǎn)開發(fā)商之間競(jìng)爭(zhēng)的自由平等。房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)與其他商品市場(chǎng)一樣，要有規(guī)范的市場(chǎng)體系，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體必須具有平等地位，只有公平、良性的競(jìng)爭(zhēng)才能真正激發(fā)企業(yè)活力，提供優(yōu)質(zhì)、宜居的住房。（3）政府與房地產(chǎn)開發(fā)商以及和老百姓之間的自由平等。在傳統(tǒng)行政管理理念中，政府的地位往往凌駕于其他社會(huì)主體之上，但在現(xiàn)代行政管理理念中，政府更傾向于服務(wù)的角色，為實(shí)現(xiàn)自由平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)，為構(gòu)建民主法治的社會(huì)服務(wù)。政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的自由平等，不是完全作為其他的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)，而是堅(jiān)守自由平等的理念履行調(diào)控、監(jiān)督、服務(wù)的職能。這也是實(shí)現(xiàn)前兩點(diǎn)的保障，因此，政府在住房體系建設(shè)中自由平等的價(jià)值取向是住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，尤其是規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要倫理精神。

第三，以人為本是住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的價(jià)值歸依。住房的基本功能就是供人類居住。住房也同其他商品一樣具有使用價(jià)值和價(jià)值兩個(gè)基本屬性，老百姓在購(gòu)買住房時(shí)就是根據(jù)自己不同的消費(fèi)需求和消費(fèi)能力選擇二者的最佳結(jié)合點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)住房供應(yīng)體系的范圍較廣，它涉及各類型的住房供給，包括普通商品房和保障性住房。普通商品房的供給主要是房地產(chǎn)開發(fā)商根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以盈利為目的，為滿足不同消費(fèi)者需求，而提供的不同消費(fèi)檔次的商品房。而保障性住房則是政府為中低收入住房困難的家庭提供的，具有社會(huì)保障性質(zhì)的特殊住房，其對(duì)象是中低收入家庭。設(shè)置多層次、多元化的住房體系，其最終目的就是為了滿足不同收入水平居民的住房需求。但是，當(dāng)前在房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)一些超前消費(fèi)、過(guò)渡消費(fèi)、大拆大建、資源浪費(fèi)等不合理現(xiàn)象，盡管有些高收入者有自主選擇的權(quán)利，但開發(fā)商一味迎合某些人享樂(lè)主義甚至炫富心理的，而違背可持續(xù)發(fā)展、資源合理利用的不良現(xiàn)象，還是應(yīng)當(dāng)加以合理的引導(dǎo)，以及政府通過(guò)稅收、土地、金融等手段進(jìn)行調(diào)控，并將此收入投入到保障性住房的建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的住房體系均衡發(fā)展。對(duì)于保障性住房的建設(shè)，也要堅(jiān)持以人為本，如合理設(shè)計(jì)戶型，避免區(qū)位邊緣化，加強(qiáng)社區(qū)配套服務(wù)等，體現(xiàn)政府對(duì)該群體的人文關(guān)懷。

四、住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)中的個(gè)體倫理

制度的制定和實(shí)施與行政人員的個(gè)體倫理成熟程度、價(jià)值觀念、道德品性等密切相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)政府行政人員在住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)處理好以下幾方面的關(guān)系：

第一，個(gè)人利益與集體利益的關(guān)系——廉潔奉公、誠(chéng)實(shí)守信。一方面在普通商品房市場(chǎng)，由于市場(chǎng)的興盛，房地產(chǎn)開發(fā)商普遍獲利較多，易出現(xiàn)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，尤其是利用某些行政人員不良的職業(yè)操守獲取不當(dāng)?shù)美?，?shí)現(xiàn)錢權(quán)交易，擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。另一方面在保障性住房建設(shè)和供給中，由于政府處于主導(dǎo)地位，需要在國(guó)家利益、受眾群體利益和開發(fā)商利益之間作好權(quán)衡，但是當(dāng)個(gè)別行政人員把服務(wù)性的本質(zhì)演變?yōu)橐环N權(quán)力時(shí)，則可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，成為開發(fā)商或非保障群體的尋租對(duì)象，損害真正需要被保障群體的利益。因此，在住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)中，除了要加強(qiáng)立法和監(jiān)督以外，還要提高政府行政人員的道德素養(yǎng)，以實(shí)現(xiàn)群眾利益、集體利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)的公平與正義。

第二，地方利益與國(guó)家利益的關(guān)系——顧全大局、利國(guó)利民。提倡集體主義的前提是弄清集體的內(nèi)涵，集體分為虛幻的集體和真實(shí)的集體，虛幻的集體并不代表整個(gè)社會(huì)的真正的普遍利益。例如，有些地方政府通過(guò)提高土地出讓價(jià)格的手段，將國(guó)有或集體土地高價(jià)賣給開發(fā)商，這表面上看可以增加地方政府的財(cái)政收入，并且有些政府還利用這些收入進(jìn)一步用于其他建設(shè)開支，甚至短期內(nèi)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是實(shí)際上擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序，變相抬高了房?jī)r(jià)，進(jìn)一步損害民眾的利益，給經(jīng)濟(jì)體制改革的全局性和持續(xù)性埋下了隱患。

第三，當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系——勤儉節(jié)約、造福子孫。人類發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)下的人們總是生活在歷史的某一個(gè)階段，不僅要傳承文明，更要造福后世，這是每一個(gè)現(xiàn)世人的義務(wù)和責(zé)任。雖然住房對(duì)于人類的生存質(zhì)量有著重要的關(guān)系，但我們對(duì)住房的需求也必須遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，應(yīng)杜絕各種目的的資源浪費(fèi)。例如，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的勃興以及對(duì)地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的不合理，很多地方政府一味追求打造新城、改造舊城的政績(jī)，大拆大建、重復(fù)建設(shè)、過(guò)渡建設(shè)，如出現(xiàn)所謂的“空城”“鬼城”，不僅耗費(fèi)了大量的人力物力財(cái)力，也使得一些歷史文化風(fēng)貌蕩然無(wú)存，甚至使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，綠化率降低，人們生活在“現(xiàn)代化的鋼筋水泥的叢林”里，帶來(lái)一系列生存隱患。

第四，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的關(guān)系——勤政愛民、改善民生。習(xí)總書記曾指出，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的一個(gè)重要方面就是要處理好“住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系”。例如，住房保障是目前社會(huì)保障的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，既關(guān)系社會(huì)成員的生活質(zhì)量，也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，是社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。但住房保障的具體實(shí)施具有政府投入大、收益少、起效慢等特點(diǎn)，因此，有些地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中往往將此看作一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加大對(duì)此投入意味著減小其他可以迅速帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的投入，即出現(xiàn)“財(cái)政沖突”，而忽視住房保障所帶來(lái)的潛在和持久的效力，如拉動(dòng)居民的其他消費(fèi)水平，控制房地產(chǎn)泡沫，穩(wěn)定社會(huì)等。因此，住房保障工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)工作，是一項(xiàng)惠及全社會(huì)的利民工程，各級(jí)政府的行政人員都應(yīng)當(dāng)處理好住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系，把最終改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展作為行政工作的目標(biāo)。

[1]習(xí)近平.把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)德政工程[EB/OL][2013-10-30]http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm.

[2]夏偉東.儒家的德治為什么產(chǎn)生了人治的結(jié)果[J].道德與文明，2004（4）.

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