英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行研究

陳 美 （武漢大學信息管理學院 湖北 武漢 430072）

在大數(shù)據(jù)的時代背景下，智能手機應(yīng)用程序、云計算及日益增長的互聯(lián)網(wǎng)鏈接為公共部門的信息塑造了多個新型的分布渠道，促使信息社會更加網(wǎng)絡(luò)化。政府是各種人類活動（如教育、運輸、稅收、福利等）的主要組織者，并且這些活動所留下的痕跡能夠被政府很好地收集、儲存并展現(xiàn)在紙質(zhì)或數(shù)字化材料當中。對政府而言，要真正實現(xiàn)這些數(shù)據(jù)對于社會的價值，重點不應(yīng)是強化封閉式管理，而是應(yīng)盡可能地推動數(shù)據(jù)的開放共享。在英國，開放數(shù)據(jù)不僅為公共部門、個體、企業(yè)帶來社會利益及經(jīng)濟利益，也為英國走向國際舞臺奠定了基礎(chǔ)。到目前為止，英國因其較為全面而又激進的數(shù)據(jù)許可和再利用政策而被他國視為開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的先驅(qū)者[1]，故筆者對其開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行進行分析與研究，以對我國政府的信息開放共享起到一定的借鑒作用。

1 開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行概述

盡管當前各國紛紛開展開放數(shù)據(jù)運動，力圖挖掘大數(shù)據(jù)的價值，但人們對開放數(shù)據(jù)尚未形成統(tǒng)一的定義。一方面，英國開放知識聯(lián)盟（Open Knowledge Foundation，簡稱OKF）認為“開放數(shù)據(jù)是能夠被任何人免費使用、再利用和重新分配的數(shù)據(jù)，其使用方式的最大限制條件也只能是署名和相同方式的分享”[2]。維基百科（Wikipedia）指出，開放數(shù)據(jù)具有這樣一種思想：對任何人來說，他們都能如自己所愿免費使用和再次發(fā)布某些數(shù)據(jù)，而不用受版權(quán)、專利或其他控制機制的限制[3]?？梢?，兩者都突出了開放的思想和理念，強調(diào)數(shù)據(jù)應(yīng)盡最大可能得到共享，但相對于后者而言，前者定義有所保留，即將授權(quán)許可作為開放數(shù)據(jù)的唯一限制條件。另一方面，開放數(shù)據(jù)最早出現(xiàn)在20世紀70年代的科學政策領(lǐng)域，其強調(diào)對可利用數(shù)據(jù)的開放[4]。而“政策執(zhí)行”一詞最早源自于普雷斯曼和威爾達夫斯基合著的《政策執(zhí)行》一書，此書推動了政策執(zhí)行運動的發(fā)展，其強調(diào)政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的手段，因而比政策制定更加重要。所謂公共政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源（如解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等）將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程[5]。

筆者將“開放數(shù)據(jù)”和“政策執(zhí)行”兩個子概念結(jié)合起來，得出開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行的含義：政策執(zhí)行主體通過設(shè)立組織部門，并運用各種政策工具和手段來宣傳開放數(shù)據(jù)政策、加強開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用實踐，從而使整個社會形成開放的理念并推動數(shù)據(jù)共享。

2 相關(guān)研究狀況

盡管政策執(zhí)行是從國外引入的舶來品，但這一概念已被我國學者融入到相關(guān)公共政策問題的研究當中。一方面，丁煌和周麗婷通過分析地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題，分別從培育多元政策執(zhí)行主體、創(chuàng)新政策執(zhí)行技術(shù)和手段、鼓勵公眾參與、建立政策執(zhí)行監(jiān)督機制、構(gòu)建政策執(zhí)行的利益博弈模型5個方面提出了完善途徑[6]。劉晶和陳寶勝認為，為了構(gòu)建服務(wù)型政府，我國應(yīng)積極引入政策受眾等利益相關(guān)者參與政策執(zhí)行的過程，從而在對話中增進對政策的理解和合作，增強政策執(zhí)行的合法性和正當性[7]。姚學林和齊霜則認為，公務(wù)員應(yīng)該加強業(yè)務(wù)知識和政策知識的學習，注重基層的實踐鍛煉，積極推進人才選拔制度建設(shè)，提高公務(wù)員政策執(zhí)行能力[8]。另一方面，我國學者對于英國開放數(shù)據(jù)的研究則大多以概括式為主，探討了2011年以前開放數(shù)據(jù)在英國政府中的應(yīng)用[9-10]，但并未涉及開放數(shù)據(jù)政策的進展和執(zhí)行問題。

綜上所述，有關(guān)英國開放數(shù)據(jù)的研究大多集中在2009—2011年之間的標志性事件上，并且尚未從政策執(zhí)行角度來進行梳理。本文將詳細分析英國政府開放數(shù)據(jù)的政策進展，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行方式，力圖為我國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行提供借鑒。

3 英國開放數(shù)據(jù)政策總體實踐進展

3.1 準備階段

2009年2月，萬維網(wǎng)創(chuàng)始人Tim Berners-Lee在Technology， Entertainment， Design（科技、娛樂、設(shè)計，簡稱TED）大會上提出，數(shù)據(jù)持有者應(yīng)以可存取和開放的格式來發(fā)布信息，而不是將其封閉在內(nèi)部系統(tǒng)或報告總結(jié)中[11]。同月，英國信息權(quán)利工作小組發(fā)布最新版本的《信息權(quán)利工作小組報告》[12]，促使政府思考互聯(lián)網(wǎng)背景下信息的價值和作用，并讓政府、行業(yè)、第三部門共同圍繞公共部門信息的政策和原則來貢獻自身力量，推動了政府去構(gòu)建開放數(shù)據(jù)門戶Data.gov.uk。2009年6月，英國總理宣布任命Tim Berners-Lee為公共信息供給的專家顧問，讓其率領(lǐng)一個專家組來指導(dǎo)政府對互聯(lián)網(wǎng)的利用，從而加強政府對公共數(shù)據(jù)的開放和利用[13]。隨后，Tim Berners-Lee和南安普頓大學教授Nigel Shadbolt啟動并負責開放數(shù)據(jù)項目。2009年12月，英國財政部發(fā)布了《推向第一前線》（Putting the Frontline First）報告[14]，強調(diào)要提升公民權(quán)利和加強公民社會建設(shè)，把開放數(shù)據(jù)和加強政府透明度作為國家的首要戰(zhàn)略，并提議構(gòu)建地方數(shù)據(jù)小組來關(guān)注地方部門數(shù)據(jù)的發(fā)布。

3.2 實施階段

2010年1月，英國政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov.uk）正式對外開放，開放該網(wǎng)站是英國政府的透明度議程中的一部分，旨在以容易發(fā)現(xiàn)、許可和再利用的形式來發(fā)布數(shù)據(jù)。盡管該網(wǎng)站的創(chuàng)建時間滯后于美國數(shù)月，但其以后來居上之勢追趕上了美國的政府大數(shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov）。其中原因在于，英國在開發(fā)門戶網(wǎng)站時所采取的策略是：初期盡可能在網(wǎng)站上發(fā)布更多數(shù)據(jù)，而不是等到所有數(shù)據(jù)得到初始化之后再進行發(fā)布。2010年4月，英國《衛(wèi)報》（The Guardian）連續(xù)4年推出的名為“使我們的數(shù)據(jù)自由”的運動，以及開發(fā)人員不斷提出對地理數(shù)據(jù)進行存取的需求，促使英國地形測量局開始將一系列重要的地理數(shù)據(jù)作為開放數(shù)據(jù)進行發(fā)布[15]。隨后，英國總理卡梅倫于2010年5月向所有部門發(fā)出一封信件，強調(diào)政府首先要確保在中央政府支出、地方政府支出、犯罪數(shù)據(jù)及高級公務(wù)員的姓名、職稱、薪水等方面信息的透明，并提議在內(nèi)閣辦公室設(shè)立一個公共部門（即透明度委員會）[16]。這封信件明確要求政府應(yīng)采取特別行動來開放數(shù)據(jù)，以進一步推動英國聯(lián)合政府部門和地方政府開放數(shù)據(jù)的進程。

3.3 完善階段

為了響應(yīng)總理卡梅倫的“透明度”的號召，英國財政部于2010年6月發(fā)布了關(guān)聯(lián)在線信息系統(tǒng)（Combined Online Information System，簡稱COINS），該系統(tǒng)是針對英國政府開支的原始數(shù)據(jù)，包括政府機構(gòu)授權(quán)的預(yù)算、實際開支及未來可能的開支等方面的信息。2011年11月，卡梅倫發(fā)布了《秋季報告中關(guān)于開放數(shù)據(jù)的更多細節(jié)》[17]，進一步強調(diào)政府要開放交通、鐵路、航空服務(wù)、醫(yī)療保健等方面數(shù)據(jù)，并指出政府將在未來5年提供總計1 000萬英鎊的資金，在英國建立世界上第一個開放數(shù)據(jù)研究院。2011 年12 月，英國政府發(fā)布了第一份《英國公共部門信息原則》（Information Principles for the UK Public Sector）[18]，旨在為整個政府建立一個連貫的信息使用方式和信息管理方法。該原則的重點是要求各個部門來確保自身活動與這些信息在原則上相一致。為此，所有部門被要求在2012年5月之前依照這個原則制定相應(yīng)的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。到目前為止，英國衛(wèi)生部、財政部、司法部等數(shù)十個機構(gòu)都已發(fā)布了開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略[19]。2012 年 6 月，英國政府發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》，首次明確其“數(shù)據(jù)權(quán)”任務(wù)，并要求公共部門應(yīng)盡可能地將公共部門信息轉(zhuǎn)化為機器可讀的開放數(shù)據(jù)，該白皮書還提出了一個雙軌式數(shù)據(jù)存取策略，強調(diào)開放數(shù)據(jù)與隱私保護之間的平衡，即一方面強調(diào)公共部門必須開放那些應(yīng)該公開的數(shù)據(jù)，另一方面也必須防止這些數(shù)據(jù)被濫用以保護公民的隱私[20]。

4 英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行策略

4.1 構(gòu)建政策執(zhí)行的監(jiān)督機制

整體看來，在整個歐洲范圍，英國在推進公共部門信息開放存取的行動上處在歐洲聯(lián)盟（下文簡稱歐盟）成員國的前列，這得益于英國對相關(guān)法律、法規(guī)的及時跟進。對相關(guān)法律、法規(guī)的修正為政府開放數(shù)據(jù)提供了監(jiān)督和強制性的限制，從而給數(shù)據(jù)再利用帶來了強有力的法律保障。

（1）修訂《自由保護法》 2011年2月，英國眾議院發(fā)布《自由保護法》（2012）（Protection of Freedoms Act 2012），旨在捍衛(wèi)公民自由并減少政府侵犯個人隱私的可能性。盡管該法律在一定程度上能促進信息自由，但當時公共部門所發(fā)布的數(shù)據(jù)大多是原始的，并且不具有正規(guī)的標準化格式。為此，2012年5月，英國眾議院進一步修訂《自由保護法》（2012），要求各部門必須以機器可讀的形式來發(fā)布數(shù)據(jù)，并對開放數(shù)據(jù)的版權(quán)許可、收費等方面進行了規(guī)定。例如，該法第6部分第102條“公共機構(gòu)所持有數(shù)據(jù)的開放”要求：當公眾向公共部門提出信息請求時，公共部門應(yīng)以能夠再利用的電子形式來發(fā)布信息；只要所開放的數(shù)據(jù)的版權(quán)屬于公共機構(gòu)，那么這些數(shù)據(jù)必須得到地方部門的許可授權(quán)；機構(gòu)可以依照相關(guān)條例來對再利用的信息進行收費；機構(gòu)在對信息進行收費前，必須向申請人發(fā)出收費通知；倘若用戶未對再利用的信息支付費用，那么就不得對這些信息進行再利用[21]。

（2）跟進《公共部門信息再利用指令》（Re-use of Public Sector Information Directive） 2003年11月，歐盟發(fā)布《公共部門的信息再利用指令》，該指令認為公共部門的信息是數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)品和服務(wù)的重要原始材料，因此有必要為公共部門信息再利用構(gòu)建一個總體框架，從而形成公平、均衡和非歧視性的環(huán)境[22]。隨后，英國政府率先在2005年7月頒布《公共部門信息再利用管理條例》（2005）（The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005）[23]，并把該指令上升至英國法律的高度，建立了一個有效的配套行政制度，如設(shè)立公共部門信息辦公室（The Office of Public Sector Information，簡稱OPSI）。該辦公室在2006年與國家檔案館合并成為國家檔案館的一個組成部分，其職責在于為信息政策執(zhí)行設(shè)定標準、鼓勵政府信息的存取和再利用以及發(fā)布版權(quán)指導(dǎo)方針。隨著2013年6月歐盟發(fā)布修訂版《公共部門信息再利用指令》[24]，英國政府亦表示在2014—2015年度立法中會將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸緡?，屆時會為大多數(shù)公共部門數(shù)據(jù)賦予一項絕對的權(quán)力，讓這些數(shù)據(jù)能得到充分的再利用，而其中可能存在的例外情況就是一些限制性條件，如隱私、法律或收費問題[25]。

4.2 培育開放數(shù)據(jù)政策的多元執(zhí)行主體

為了從制度上確保開放數(shù)據(jù)政策能夠順利執(zhí)行，近年來英國建立了一系列組織來細化開放數(shù)據(jù)職責：公共數(shù)據(jù)集團是開放數(shù)據(jù)的核心參考數(shù)據(jù)源；開放數(shù)據(jù)用戶小組將數(shù)據(jù)需求方和供給方連接起來；數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員扮演的是開放數(shù)據(jù)市場的中間者角色；開放數(shù)據(jù)研究院推動開放數(shù)據(jù)商業(yè)化。

（1）公共數(shù)據(jù)集團 2011 年 1 月，英國政府宣布計劃建立公共數(shù)據(jù)集團（Public Data Group，簡稱PDC），其主要職責是將政府機構(gòu)和數(shù)據(jù)聚合在一個組織內(nèi)，并通過協(xié)調(diào)一致的方式來促進公共部門的信息存取，從而確保公眾能在免費使用數(shù)據(jù)的同時，通過適當?shù)耐緩絹硖岣吖膊块T信息投資效益并吸引私營機構(gòu)投資[26-27]。從組成來看，PDC的成員包括英國工商局、地震局、氣象局和地形測量局，這些成員都各自擁有龐大數(shù)量和較高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，而且大多數(shù)數(shù)據(jù)已作為開放數(shù)據(jù)進行了發(fā)布。

（2）數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會（Data Strategy Board）與開放數(shù)據(jù)用戶小組 2012年3月，英國政府發(fā)布《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會職權(quán)范圍》報告，力圖創(chuàng)建數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會并讓其負責為中央和地方機構(gòu)提供資金資助，同時為這些機構(gòu)消除開放數(shù)據(jù)中的技術(shù)屏障[28]。該機構(gòu)下屬的開放數(shù)據(jù)用戶小組（Open Data User Group，簡稱ODUG）是由政府、企業(yè)、學術(shù)界、市民等多方代表構(gòu)成的組合，不僅能提高政府對開放數(shù)據(jù)的認識，還能促使用戶對于數(shù)據(jù)發(fā)布擁有更多的發(fā)言權(quán)。具體而言，潛在數(shù)據(jù)用戶（社會的各個領(lǐng)域）通過ODUG提出信息訴求，而ODUG會將這些訴求向數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會轉(zhuǎn)達，從而確定優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)。為了及時獲取數(shù)據(jù)請求狀態(tài)的信息，最近ODUG在data.gov.uk上推出了新界面，使用戶能通過點擊data.gov.uk上的“數(shù)據(jù)請求”鏈接就可以直接進入ODUG來提出信息需求，這一進展使得ODUG能通過data.gov.uk對不同用戶信息需求進行可視化跟蹤。隨著數(shù)據(jù)請求數(shù)量的增加，這種大數(shù)據(jù)分析將促進公共部門對數(shù)據(jù)進行更深入的研究并優(yōu)化開放數(shù)據(jù)策略。然而，隨著英國政府宣布計劃構(gòu)建一個新部門來替代數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會于2013年6月28被關(guān)閉[29]，但ODUG及其在data.gov.uk上的鏈接并未被移除。

（3）開放數(shù)據(jù)研究院（Open Data Institute，簡稱ODI）2012年12月，英國開始正式建立世界上第一個開放數(shù)據(jù)研究院，該研究院由Tim Berners-Lee和Nigel Shadbolt共同創(chuàng)立，其資金來源主體是政府和企業(yè)。ODI主要關(guān)注業(yè)務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)化及為政府提供的專家意見，它通過與公共部門、私營部門及學術(shù)界的合作來協(xié)同開放公共部門的信息，從而實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的社會和經(jīng)濟價值。可見，ODI主要負責組織和構(gòu)建開放數(shù)據(jù)市場。例如，ODI能促進公共部門利用公共部門信息，也能指導(dǎo)企業(yè)更好地對所發(fā)布的數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。

4.3 引入開放政府許可協(xié)議

2010年，英國政府發(fā)布了《政府許可框架》（The UK Government Licensing Framework ，簡稱UKGLF），該框架提出了3種許可方式：開放政府許可協(xié)議（Open Government License，簡稱OGL）、非商業(yè)性使用政府許可協(xié)議（Non-Commercial Government License）、收費許可協(xié)議（Charged License），其中OGL被廣泛應(yīng)用于英國開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域。OGL是國家檔案館在經(jīng)過一系列的征詢建議后于2010年10月發(fā)布的，旨在鼓勵用戶對信息進行開發(fā)、利用。然而，這種許可方式仍然包括限制條件，即不在許可范圍的信息包括：個人數(shù)據(jù)；信息存取法律（針對英國和蘇格蘭的《信息自由法》）中規(guī)定不能發(fā)布或公開的信息；公共部門徽標、皇冠等標志；軍事徽章；要遵守其他知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)定（專利、商標和設(shè)計的權(quán)利）的信息；諸如英國護照之類的身份證明文件，并且倘若信息提供者所授予的第三方權(quán)利未得到許可，那么這些權(quán)利也不生效[30]。截至2011年1月，英國有超過60個地方公共部門采納了OGL，并且這一數(shù)量仍在不斷上升[31]。

盡管許多國家廣泛采用《知識共享許可協(xié)議》（Creative Commons，簡稱CC），而且OGL與CC在技術(shù)和法律上都非常類似，但英國仍然堅持開發(fā)一種全新的OGL進行數(shù)據(jù)開放，其主要原因不僅在于CC未在英國全面覆蓋，更重要地在于這種方式能授予數(shù)據(jù)權(quán)利。正如歐盟所言，“有必要加強數(shù)據(jù)權(quán)利保障，因為這對歐盟尤為重要”[32]。作為英國政府許可框架內(nèi)的一部分，OGL提供了一個法律解決方案，能讓公共部門信息在一套標準的條款和條件下得到發(fā)布和利用，從而確保許可方和被許可方能夠受到知識產(chǎn)權(quán)的保護。這種機制與歐盟提出的目標相契合，正如開放數(shù)據(jù)用戶小組所指出的，“如果公共部門在平常工作中并不能以O(shè)GL方式來開放數(shù)據(jù)，那么數(shù)據(jù)權(quán)利的實現(xiàn)仍然只是一個愿望”[33]。從功能上講，OGL還有助于英國克服當前不利于充分實現(xiàn)公共部門信息價值的許多障礙，如收費、版權(quán)爭議、再利用條件等。

4.4 加強開放數(shù)據(jù)政策的認同

由于開放數(shù)據(jù)涉及政府、企業(yè)、公民等多個主體，因而政府力圖通過咨詢這些利益主體的意見，從而達到宣傳開放數(shù)據(jù)政策并加強政策認可度的目的。從參與觀察的角度來看，這種咨詢有助于政府與公眾進行公共對話，從而針對公眾所提的意見來對當前開放數(shù)據(jù)政策和實踐進行優(yōu)化。所謂參與觀察法，是指研究者將研究對象放在一個互相討論的背景當中，而不是分別對其進行單獨采訪，這種方法非常適合應(yīng)用于那些主題不斷變化并且常常產(chǎn)生新思想的領(lǐng)域[34]。

（1）公共咨詢 為了突出公眾參與的重要性，英國內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）在2011年8月4日至2011年10月27日期間發(fā)出兩份咨詢書，其中一份名為《促使開放數(shù)據(jù)成為現(xiàn)實：公共咨詢》[35]，另一份名為《針對公共數(shù)據(jù)集團的數(shù)據(jù)政策進行咨詢》[36]。前者是政府針對透明度和開放數(shù)據(jù)來向包括企業(yè)、公民、公務(wù)員在內(nèi)的主體進行咨詢，旨在征集這些主體對于公共服務(wù)中如何塑造開放和透明的文化發(fā)表的意見，所咨詢的問題主要包括數(shù)據(jù)權(quán)的提升、透明度的標準設(shè)置、開放數(shù)據(jù)的職責分配、數(shù)據(jù)的收集和公開方式、加強公共部門的開放性、促進開放數(shù)據(jù)的利用6個方面。后者則是政府為了更好地完善公共數(shù)據(jù)集團而針對數(shù)據(jù)政策問題向公眾進行的咨詢，其所咨詢的問題主要包括收費、許可、公共部門信息管理制度3個方面。

（2）開放數(shù)據(jù)對話 為了弄清公眾對于開放政府數(shù)據(jù)政策的態(tài)度，英國研究理事會和聯(lián)合信息系統(tǒng)委員會（Joint Information Systems Committee，簡稱JISC）于2012年6月發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)對話》報告[37]，該報告陳述了公眾對于開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)再利用和數(shù)據(jù)管理政策的態(tài)度。該報告主要分3個步驟：第一步，對當前開放數(shù)據(jù)的原則和政策進行了回顧；第二步，同公眾進行對話，即將選取的40名公眾分在兩個地方進行兩次對話；第三步，這些對話將被數(shù)字化記錄并被分析。這一公共對話的目標包括：確立開放數(shù)據(jù)的優(yōu)先事項，從而制定更廣泛的政策框架；確保公民能有意義地圍繞這一領(lǐng)域進行討論，并對所制定的開放原則進行檢驗；針對數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)管理策略等事宜獲取公眾的反饋；同開放數(shù)據(jù)的利益相關(guān)方共同研究未來的政策走向。正是在此基礎(chǔ)上，英國確立了有助于提升實施效果的開放數(shù)據(jù)政策的8項原則[37]。

（3）YouGov調(diào)查 受政府委托，英國YouGov在線市場研究機構(gòu)在2013年2月22日至2013年3月15日期間對公眾進行在線調(diào)查，這項調(diào)查的內(nèi)容包括定量和定性問題，其調(diào)查對象是一般公眾及那些對開放數(shù)據(jù)有興趣的人們。這項調(diào)查的結(jié)果顯示：公眾可能支持開放某些數(shù)據(jù)，但也會擔心這些數(shù)據(jù)的安全性，并且也害怕因誤用而被罰款；公共部門信息能帶來很多新型機遇，但為了使其最大化，政府有必要同企業(yè)建立伙伴關(guān)系并加大對信息技能的投資；公眾認為企業(yè)是因為被迫而同公共部門分享更多的數(shù)據(jù)[38]。通過這一項調(diào)查，英國政府開始考慮同行業(yè)共同完善信息基礎(chǔ)設(shè)施并提高信息安全性。

4.5 提高政策執(zhí)行人員的技能

為了生存，許多企業(yè)將不得不“融入”大數(shù)據(jù)中，這導(dǎo)致在數(shù)據(jù)市場中其與公共部門進行激烈的競爭。對于公共部門而言，除非公務(wù)員的信息技能得到改善，否則將喪失進行創(chuàng)新的能力，自然也就不能形成與大數(shù)據(jù)相匹配的數(shù)據(jù)分析方法。為此，ODI不僅培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)的技術(shù)專家和企業(yè)家，還在培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)的研究生[39]，力圖在2014年培養(yǎng)出首批開放數(shù)據(jù)的學位獲得者，該學位證書能在開放數(shù)據(jù)、Web 技術(shù)和實際應(yīng)用程序開發(fā)領(lǐng)域為公務(wù)人員提供獨特的機會和寶貴的經(jīng)驗。就實力而言，ODI在開放數(shù)據(jù)技術(shù)領(lǐng)域能為學員提供世界級認證資格，并讓得到國際學術(shù)水平認可的南安普敦大學的老師來傳授課程。這些課程主要內(nèi)容是講解與開放數(shù)據(jù)問題相關(guān)的較前沿的解決方案，該課程將有助于學員掌握開放數(shù)據(jù)政策、經(jīng)驗和知識，從而明確一個組織內(nèi)部人員需要何種業(yè)務(wù)技能才能發(fā)展和提高開放數(shù)據(jù)能力。

此外，英國內(nèi)閣辦公室亦明確指出提高公務(wù)員能力的重要性，其于2013年4月發(fā)布了《迎接變革的挑戰(zhàn)：公務(wù)員能力計劃》報告[40]，強調(diào)了政府會采取強化公務(wù)員職業(yè)能力的行動，如設(shè)立新的公務(wù)員行業(yè)理事會。該理事會能幫助公共部門領(lǐng)導(dǎo)者來提高組織和個人的專業(yè)性能力。從性質(zhì)上講，該機構(gòu)是一個協(xié)調(diào)性機構(gòu)，能利用相關(guān)專家的整體性力量，讓他們能在公共部門能力建設(shè)中貢獻一份力量。此外，英國內(nèi)閣辦公室亦在加強政府對于開放數(shù)據(jù)的理解，并向所有公務(wù)員提供課程學習，如針對開放數(shù)據(jù)的電子學習模式。

5 總結(jié)與展望

從國際上來看，英國是一個具有前瞻性的開放數(shù)據(jù)國家，這得益于其完善的政策執(zhí)行方式。首先，注重公民參與。加強開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行中的公民參與，不僅有利于宣傳開放數(shù)據(jù)的價值，還有利于提高政策執(zhí)行力。為此，英國政府通過各種研討會來讓公眾就開放數(shù)據(jù)政策進行討論，這種政策執(zhí)行參與方式有助于英國公眾的廣泛認可。其次，以“自下而上”范式為主的政策執(zhí)行方式。與一些國家的自上而下的頂層推動方式不同的是，英國政府要求各種公共部門、私營機構(gòu)和利益團體來共同推動開放數(shù)據(jù)。這表現(xiàn)在，一方面，英國《衛(wèi)報》不斷進行“使我們的數(shù)據(jù)自由”的運動，讓公眾針對開放數(shù)據(jù)向政府施加壓力；另一方面，英國設(shè)立開放數(shù)據(jù)用戶小組，讓基層的用戶能直接提出信息需求，這種需求再自下而上傳遞至政府，從而讓政府制定相應(yīng)的開放數(shù)據(jù)方針。再次，加強制度化水平。盡管Tim Berners-Lee 和Tom Steinberg都是英國開放數(shù)據(jù)方面的專家，但為了減少開放數(shù)據(jù)中的非制度因素，英國不僅修訂了法律、法規(guī)，還新建了許多專業(yè)組織機構(gòu)，力圖通過外部約束力來固化開放數(shù)據(jù)這一職責。最后，提高主觀接受能力。盡管各種新型技術(shù)為開放數(shù)據(jù)消除了技術(shù)壁壘，但開放數(shù)據(jù)的效果較難量化，而且其在一定程度上依賴于執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力，使得開放文化顯得尤為重要。為此，英國通過各種新型素養(yǎng)教育來提高公務(wù)員的素質(zhì)能力，力圖從過去被動、消極地接受信息請求轉(zhuǎn)向積極、主動地開放數(shù)據(jù)。

然而，英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行也面臨許多挑戰(zhàn)。一方面，雖然英國建立了許多有關(guān)開放數(shù)據(jù)的委員會、理事會（如公共數(shù)據(jù)集團），但開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行渠道的多元化會導(dǎo)致各個組織之間的職責重疊，而且亦會產(chǎn)生彼此之間的利益沖突。另一方面，英國近年來發(fā)布了諸如《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》、《信息權(quán)利工作小組報告》、《推向第一前線》等政策報告以及諸如《公共部門信息再利用管理條例》等法規(guī)，這些法規(guī)促使開放數(shù)據(jù)的相關(guān)內(nèi)容被大大分散，甚至彼此之間存在相互沖突的地方，這會極大地削弱政策的執(zhí)行力。

為此，在對英國開放數(shù)據(jù)政策演進、執(zhí)行方式等方面進行梳理的同時，我國應(yīng)借鑒其經(jīng)驗來推動政府信息開放共享，進一步突出公民導(dǎo)向，及時修訂《政府信息公開條例》、《保密法》中不利于數(shù)據(jù)開放的條款，并適當考慮將“積極開放信息”作為條文而固定下來。更為重要的是，我國應(yīng)將中央及地方各個領(lǐng)域的信息公開政策整合在一個統(tǒng)一的政府信息公開政策體系當中。如此，我國才能真正釋放公共部門信息的價值，不至于在大數(shù)據(jù)的浪潮中落伍。

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