城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的村鎮(zhèn)建設管理
——對國外先進經(jīng)驗的借鑒

陳璐

（揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的村鎮(zhèn)建設管理
——對國外先進經(jīng)驗的借鑒

陳璐

（揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009）

我國的村鎮(zhèn)建設管理存在著很多不足之處，學習和借鑒發(fā)達國家的村鎮(zhèn)建設管理經(jīng)驗將有利于我國村鎮(zhèn)建設管理的成功。論文主要介紹了國外村鎮(zhèn)建設的成功經(jīng)驗，并結合我國實際情況，提出了完善我國村鎮(zhèn)建設管理的建議。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；村鎮(zhèn)建設管理；村鎮(zhèn)規(guī)劃

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)建設管理的關系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要徹底打破城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)互動共進、融合發(fā)展的格局。村鎮(zhèn)是我國社會的重要組成元素，決定著我國實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的成敗。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，搞好村鎮(zhèn)建設管理，有利于消除城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，切實解決三農(nóng)問題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與村鎮(zhèn)建設既是理論與實踐的關系，又是作用與反作用的關系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是村鎮(zhèn)建設的理論指導，村鎮(zhèn)建設是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體實踐和集中體現(xiàn)。村鎮(zhèn)建設管理必須在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論指導下籌劃和實施，它的實施效果也檢驗著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貫徹力度。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前提保證了村鎮(zhèn)建設管理的目標與方向，村鎮(zhèn)建設管理的合理性又影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的質量。村鎮(zhèn)建設管理可以借鑒城市建設的成功經(jīng)驗與教訓，共同開創(chuàng)城鄉(xiāng)一體化、共同繁榮、全面協(xié)調的美好局面。如果村鎮(zhèn)的建設管理不到位，勢必會嚴重影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體進程，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起著反效果。

二、各國村鎮(zhèn)建設管理的成功經(jīng)驗

很多發(fā)達國家的村鎮(zhèn)建設管理經(jīng)歷了較長時間，在村鎮(zhèn)建設方面的規(guī)劃理論及實踐比較成熟。但是，不同國家村鎮(zhèn)建設管理的道路并不是完全一致的。

（一）英國

英國有一套完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系，指引著村鎮(zhèn)建設管理的進程。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下建設和管理村鎮(zhèn)，首要前提就是完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系，以便指導村鎮(zhèn)建設管理，實現(xiàn)村鎮(zhèn)與城市的協(xié)調、共同發(fā)展。英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法具有綱領性和原則性的特征，實施細則是由規(guī)劃主管部門所制定的各項從屬法規(guī)，特定的規(guī)劃議題則以專項法為依據(jù)，從而使規(guī)劃主干法具有普遍的適用性和相對的穩(wěn)定性。隨著社會、經(jīng)濟、文化的不斷發(fā)展，英國政府也不斷修改和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法。英國既有城鄉(xiāng)規(guī)劃法這樣綱領性的法律文件，又有各類規(guī)則和條例的解釋性法律文件，還有大量的補充性的政府文件，比如各類通告和政策指導書。同時，地方政府通過地方議會還不定期地發(fā)布地方的規(guī)劃法規(guī)和規(guī)章，涵蓋面非常廣泛，包括市鎮(zhèn)中心、農(nóng)村地區(qū)、住房、廢物管理、交通、污染控制等各個方面。

（二）美國

在美國，公眾參與已形成一套完善的制度。美國各級政府都很重視社會公眾對村鎮(zhèn)開發(fā)項目的意見，并鼓勵當?shù)卮彐?zhèn)居民積極參與建設管理的全過程。政府相關負責人員與當?shù)卮彐?zhèn)的居民共同召開聽證會、論證會等，共同討論村鎮(zhèn)規(guī)劃，過程中可對規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)進行辯論。在規(guī)劃實施階段，雇傭公眾到村鎮(zhèn)的官方機構中工作，通過公眾培訓等多種教育方式使公眾獲得訓練，讓他們更好地參與進去。同時，建立規(guī)劃咨詢中心和電話熱線，中心的全體職員負責回答問題和提供發(fā)展項目的信息。通過加強村鎮(zhèn)建設管理工作的公眾參與，美國村鎮(zhèn)的民主化程度加強，社會各種矛盾也更加容易得到緩解。同時，村鎮(zhèn)居民在建設管理工作中更加團結，有了更強的責任感與凝聚力。另外，政府通過與大眾的交流，不僅使公眾得到了快捷、高效的服務，也提高了行政效率。

（三）日本

日本政府非常重視村鎮(zhèn)建設，在資金、政策、技術上都給予強有力的支持。日本政府在資金、政策、技術上的大力支持，為村鎮(zhèn)建設指明了方向。村鎮(zhèn)建設工程投資費用以及編制村鎮(zhèn)規(guī)劃的經(jīng)費一半由中央政府承擔，其余由各級政府分擔。另外，村鎮(zhèn)當?shù)卣摀慕ㄔO管理費用，也可以通過國庫撥款和發(fā)行地方債券來籌集。同時，提供多種優(yōu)惠政策來調動各級政府和村鎮(zhèn)居民的積極性。日本在進入城市化中后期，則通過中央政府和地方政府財政撥款、貸款等形式，加強農(nóng)村地區(qū)的交通、通信、衛(wèi)生、教育、文化設施的建設，大力提高農(nóng)村的福利水平，對山區(qū)農(nóng)民實行直接補助。這使地方政府和人民群眾全力以赴投入到村鎮(zhèn)改革中來，也使得日本的村鎮(zhèn)建設管理在短時間內就收到了很大成效。

（四）德國

為改造村鎮(zhèn)居住環(huán)境，提高生活質量，德國在村鎮(zhèn)的建設管理中優(yōu)先考慮基礎設施和社會服務設施的建設管理。對于基礎設施、公用建筑以及住宅等建設項目，國家和地方政府各自補貼總投資的35%，剩余的30%由農(nóng)民個人負擔，充裕的財政支持、雄厚的工業(yè)基礎以及世界領先的高新技術為德國的村鎮(zhèn)建設提供了良好的基礎條件。因此，哪怕是德國最小的村鎮(zhèn)都能具備大城市所具備的一切設施，真正地為村鎮(zhèn)居民提供一個美好舒適的生活環(huán)境。另外，德國在村鎮(zhèn)建設管理中，與環(huán)境保護有關的法律規(guī)定制約著村鎮(zhèn)建設管理的全過程，絕對不會為開發(fā)建設某個項目而破壞環(huán)境。

三、我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中村鎮(zhèn)建設管理的不足與完善建議

（一）我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法存在缺陷，必須建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系

在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)建設管理中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》具有核心地位和作用，但目前存在著很多缺陷。首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在條文表述中使用不同詞匯表述同一概念，有的地方甚至存在語法錯誤。其次，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系從整體上而言，對相關重要概念的定義不夠明確，與公益性有關的法律規(guī)定仍只能定位在抽象規(guī)定的層面。最后，對村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內違法建設的法律責任的界定條款，沒有根據(jù)不同情況而規(guī)定不同的法律責任。

因此，我們要在已經(jīng)初步建立框架的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基礎之上，不斷修訂相關內容和條款，充實新內容，與時俱進，使其對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的法治建設起到引導作用。首先，適時修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。一要完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的程序性規(guī)定，增加正當程序的內容。二要努力推動其與相關規(guī)劃的統(tǒng)一。其次制定相應的配套法規(guī)。我國城鄉(xiāng)法律體系尚處于建設時期，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是其中最主要的法律，仍需要進一步的法律解釋和配套法律的豐富完善，這樣才能保障《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的執(zhí)行力，真正發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律作用。

（二）村鎮(zhèn)居民建設和管理村鎮(zhèn)的積極性不高，必須加強公眾參與的力度和深度

目前，我國村鎮(zhèn)居民難以主動發(fā)起參與規(guī)劃、建設，且村鎮(zhèn)居民的意見得不到重視與采納，因此公眾積極性不高。并且，我國公眾參與的形式十分單一，在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制階段、決策階段，公眾參與未能發(fā)揮作用。

因此，一方面要豐富公眾參與的主體與形式。建立代表不同社會階層、多視角的村鎮(zhèn)規(guī)劃公眾參與機構，加強交流，并綜合運用多種媒介，拓寬村鎮(zhèn)居民參與村鎮(zhèn)建設管理的渠道，使村鎮(zhèn)民眾能夠真正地參與到村鎮(zhèn)建設管理中來。另一方面，規(guī)劃各個環(huán)節(jié)都應當有公眾的參與。在前期調研階段，可以通過調查問卷、座談會等收集公眾意見，確定規(guī)劃的原則和目標。在方案修改過程中，要注意根據(jù)民意調查公眾的滿意程度，適時修改方案。在修改方案的公示階段，可以通過路演、展覽等活動向公眾告知并征集意見。只有每個過程都能加強公眾參與的力度和深度，公眾利益才能得到最大體現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的村鎮(zhèn)建設管理才具有實際意義。

(三)地方政府對村鎮(zhèn)建設的重視不夠，必須提高認識，調整政策，加大資金投入

我國建設村鎮(zhèn)的主要責任是在各級政府。近年來，一些地方政府領導為了追求短期效益，而忽視對村鎮(zhèn)的建設管理，往往存在著重城市輕村鎮(zhèn)的思想，認為村鎮(zhèn)數(shù)量龐大且相對分散，建設村鎮(zhèn)將難出成效與政績，畏難情緒比較突出，從而在任期內主要致力于見效快的政績工程、形象工程等。同時，在具體工作中缺乏長遠考慮，計劃性不強，工作重點不突出，嚴重影響了村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。因此，我們必須做到以下兩個方面：

首先，各級政府必須充分認識搞好村鎮(zhèn)建設的重要意義，把村鎮(zhèn)建設管理放到與城市建設同等重要的地位，把村鎮(zhèn)建設管理列入議事日程，著重從消除城鄉(xiāng)二元結構，解決“三農(nóng)”問題，加快城鎮(zhèn)化進程等方面進行。同時，加大對村鎮(zhèn)建設管理法治化道路的宣傳力度，形成全社會重視村鎮(zhèn)建設管理的良好氛圍。

其次，加速村鎮(zhèn)建設管理過程中的資金支撐作用。無論是促進村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和居民生活改善的基礎設施建設，還是村鎮(zhèn)精神文明建設，都需要有投資作為保障。統(tǒng)籌協(xié)調省級各有關部門的村鎮(zhèn)建設資金，充分發(fā)揮資金作用，加快村鎮(zhèn)建設管理。

（四）村鎮(zhèn)基礎設施落后，環(huán)境污染嚴重，必須完善基礎設施，改善生態(tài)環(huán)境

我國政府投入城鄉(xiāng)建設的資金嚴重不足，且多用于城市建設，村鎮(zhèn)建設基礎設施普遍落后，阻礙了村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展。多年來，村鎮(zhèn)的交通條件普遍較差，道路質量不高，缺乏最基本的文化娛樂設施，村鎮(zhèn)居民的生活條件仍然比較差。同時，基礎設施建成后管理不當，目前村鎮(zhèn)一些公共基礎設施建好后尚未達到使用壽命就又報廢了。另外，村鎮(zhèn)環(huán)境遭受嚴重破壞，環(huán)衛(wèi)設施簡陋，排水設施建設滯后，垃圾雜物亂堆亂放，電力電訊線路亂拉等，“臟、亂、差”現(xiàn)象比較普遍。

村鎮(zhèn)基礎設施與環(huán)境是村鎮(zhèn)生存和發(fā)展的必備因素，只有加快村鎮(zhèn)基礎設建設，改善村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，提高居民生活質量水平，才能真正縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)二元結構融合。第一，各級財政要加大扶持力度，增加村鎮(zhèn)資金投入，整合相關資源，推進基礎設施建設，采用先進設備技術，推動城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，將村鎮(zhèn)建設向更深入、更具體、更完善的方向推進。第二，加強對基礎設施的管理。把對基礎設施的管護放在與建設同等重要的位置，切實解決農(nóng)村基礎設施長期存在的“有人建、有人用、無人管”的問題，充分發(fā)揮基礎設施的使用效益。

[1]馬遠軍.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的村鎮(zhèn)建設:國外經(jīng)驗與中國走向[J].特區(qū)經(jīng)濟，2006（5）.

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F29

A

1673-0046（2014）1-0018-02

“江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目”2012年項目“我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的村鎮(zhèn)法治化研究”（編號：CXLX12_0895）