檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

葉夢(mèng)星

（浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018）

當(dāng)前我國(guó)正處于戰(zhàn)略機(jī)遇期和矛盾凸顯期，社會(huì)轉(zhuǎn)型既帶來(lái)了許多機(jī)遇，也伴隨著各種挑戰(zhàn)。社會(huì)管理創(chuàng)新是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必要舉措，是加強(qiáng)和完善社會(huì)管理的必然要求。作為國(guó)家機(jī)關(guān)的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新既是行使職能的重要內(nèi)容，也是在社會(huì)管理中的著力點(diǎn)。

一、檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的定位

一般而言，社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，因而政府是社會(huì)管理創(chuàng)新的主體，但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)管理創(chuàng)新毫無(wú)關(guān)聯(lián)，檢察機(jī)關(guān)是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要參與者。首先，檢察機(jī)關(guān)屬于廣義的社會(huì)管理主體。法律基于其社會(huì)性或共同性，而對(duì)社會(huì)公共事務(wù)具有管理能力。檢察機(jī)關(guān)使紙面上靜態(tài)的法律動(dòng)態(tài)化，成為行動(dòng)中的法律，其職責(zé)具有一定的社會(huì)管理的性質(zhì)。其次，檢察機(jī)關(guān)是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要力量。無(wú)論是社會(huì)建設(shè)，還是社會(huì)管理創(chuàng)新，都必須有法律規(guī)范作支撐，以推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新健康發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)的根本職責(zé)在于通過(guò)強(qiáng)化法律監(jiān)督，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供有力的法制保障。這與社會(huì)管理的核心目的和主要任務(wù)是一致的。最后，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新是檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)責(zé)任。我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生了社會(huì)信任危機(jī)，在司法領(lǐng)域也正經(jīng)歷著一場(chǎng)司法公信力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。社會(huì)信任的重構(gòu)是社會(huì)管理的應(yīng)有之義，也是社會(huì)管理主體的社會(huì)責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，并不是一個(gè)“怎樣管得更多”的問(wèn)題，而是一個(gè)“如何管得更好”的問(wèn)題?；诜杀O(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)具有不同于其他社會(huì)管理創(chuàng)新主體的雙重身份：社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐者和監(jiān)督者。

二、新形勢(shì)下社會(huì)管理創(chuàng)新中檢察機(jī)關(guān)面臨的問(wèn)題

現(xiàn)實(shí)生活紛繁復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中難以面面俱到。隨著時(shí)間的推移，在現(xiàn)階段社會(huì)管理中就凸顯出一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）羈押率畸高

在我國(guó)司法實(shí)踐中，因受“口供中心主義”的影響，羈押異化為一種偵查手段，因而呈現(xiàn)出羈押率畸高的現(xiàn)象。根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年的羈押候?qū)徛蕿?2.96%，2010年為79.78%，2011年為75.66%。地方司法實(shí)踐中的普遍做法就是“構(gòu)罪即捕”，羈押被常態(tài)化。人的自由彌足珍貴，如果羈押成為一種常態(tài)，則不僅與我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策背道而馳，而且是對(duì)人權(quán)的嚴(yán)重侵犯。

（二）糾紛解決機(jī)制不夠靈活

訴訟雖然能有效地化解社會(huì)矛盾，但在解決糾紛中呈現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)與紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾之間難以實(shí)現(xiàn)雙贏的狀態(tài)。此外，糾紛的解決還能夠通過(guò)被稱作為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解來(lái)實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使公權(quán)力，在以平等、自愿等為基礎(chǔ)的調(diào)解領(lǐng)域似乎難以施展拳腳。在民事糾紛等私權(quán)領(lǐng)域，更加強(qiáng)調(diào)的是雙方當(dāng)事人的意志性，檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家公權(quán)力很難介入其中。而在刑事訴訟領(lǐng)域，調(diào)解、和解等糾紛解決方式又會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)的失靈。其一，刑事和解的范圍相當(dāng)有限；其二，即使是符合刑事和解適用范圍的案件，因容易造成“花錢買刑”“富人比窮人判得輕”的錯(cuò)覺(jué)，檢察機(jī)關(guān)在適用時(shí)往往有所顧慮。此外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的加害人，由于缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，現(xiàn)有的刑事和解在處理上也顯得力不從心。

（三）職務(wù)犯罪案件頻發(fā)

權(quán)力和腐敗總是相伴而生。近年來(lái)，我國(guó)職務(wù)犯罪案件在查處的數(shù)量和判處的罪犯人數(shù)上均呈上升趨勢(shì)。據(jù)最高人民法院工作報(bào)告的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年人民法院審結(jié)貪污賄賂、瀆職犯罪案件27751件，判處罪犯28652人，同比分別上升7.10%和9.25%；2011年人民法院審結(jié)貪污賄賂、瀆職犯罪案件2.7萬(wàn)件，判處罪犯2.9萬(wàn)人。懲處職務(wù)犯罪案件的不斷增多，從另一角度也反映出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪的滯后性和對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防不足。雖然各地各部門都普遍制定了相應(yīng)的預(yù)防職務(wù)犯罪的規(guī)定、紀(jì)律、制度、辦法等，但在具體落實(shí)上，卻缺乏廣度和深度，沒(méi)有起到干部之間相互監(jiān)督、部門之間相互制約的作用。

三、檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

在制度變遷的過(guò)程中，容易出現(xiàn)對(duì)某一路徑的依賴。一成不變的制度顯然不能靈活地處理復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，這就需要消除對(duì)既有路徑的依賴，積極尋求新的路徑。

（一）完善羈押必要性評(píng)估機(jī)制

1.正確界定羈押的性質(zhì)。羈押不是刑事強(qiáng)制措施，而是拘留和逮捕之后的應(yīng)然狀態(tài)和必然結(jié)果，具有較高的強(qiáng)制性。司法實(shí)踐中畸高的羈押率、“一押到底”的現(xiàn)象實(shí)際上是“有罪推定”思想的反映。然而在法官判決之前，一個(gè)人是不能成為罪犯的。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第九條規(guī)定：“等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則，但可規(guī)定釋放時(shí)應(yīng)保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時(shí)報(bào)到聽(tīng)候執(zhí)行判決?！绷b押不能成為一種偵查手段，更不能是一種懲罰方式，而是保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行的必要措施。

2.完善羈押必要性評(píng)估機(jī)制。《刑事訴訟法》第93條初步構(gòu)建了羈押必要性評(píng)估機(jī)制，但較原則，仍需予以完善。首先，明確評(píng)估機(jī)制的啟動(dòng)時(shí)間。在準(zhǔn)備對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施羈押時(shí)，即啟動(dòng)羈押必要性評(píng)估，對(duì)是否有必要進(jìn)行羈押進(jìn)行考量。其次，設(shè)定評(píng)估啟動(dòng)方式?？梢圆捎靡缆殭?quán)啟動(dòng)和依申請(qǐng)啟動(dòng)相結(jié)合的方式。檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)或者依犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人的申請(qǐng)，對(duì)羈押必要性進(jìn)行評(píng)估。再次，制定量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估的內(nèi)容包括諸如犯罪性質(zhì)、犯罪情節(jié)、人身危險(xiǎn)性、犯罪后的悔罪態(tài)度、犯罪前后的表現(xiàn)等。最后，引進(jìn)律師參與機(jī)制。只有在平等對(duì)抗式的訴訟構(gòu)造中，公共權(quán)力的濫用才能杜絕。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)被羈押人進(jìn)行量化評(píng)估之前，應(yīng)當(dāng)告知被羈押人有權(quán)委托律師參與羈押必要性評(píng)估機(jī)制，在充分聽(tīng)取被羈押人律師的意見(jiàn)之后，決定是否繼續(xù)羈押。

（二）構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

1.完善檢調(diào)對(duì)接機(jī)制。各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)選擇符合本地情況的檢調(diào)對(duì)接工作模式，在實(shí)踐中完善檢調(diào)對(duì)接工作機(jī)制。一是建立評(píng)估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)解之前，需對(duì)案件的情節(jié)、當(dāng)事人的相關(guān)情況、調(diào)解的必要性等情況進(jìn)行全面了解，針對(duì)不同案件的不同特點(diǎn)制定書面評(píng)估意見(jiàn)，并發(fā)送給調(diào)解機(jī)構(gòu)，以利其更有側(cè)重地進(jìn)行調(diào)解工作。二是建立回訪機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在回訪過(guò)程中對(duì)當(dāng)事人說(shuō)法析理，以實(shí)現(xiàn)“案結(jié)、事了、人和”的目標(biāo)。

2.深化刑事和解機(jī)制。為順應(yīng)刑罰目的從報(bào)復(fù)到修復(fù)的國(guó)際司法改革浪潮，我國(guó)還需要在司法實(shí)踐中繼續(xù)對(duì)刑事和解機(jī)制進(jìn)行探索和完善。一方面，適當(dāng)擴(kuò)大刑事和解的適用范圍。一是納入未成年人犯罪案件。二是納入可能被判處三年以上有期徒刑，但是加害人的主觀惡性不大，或者具有其他可以寬宥的情節(jié)的案件。另一方面，構(gòu)建國(guó)家補(bǔ)償機(jī)制。第一，適用國(guó)家補(bǔ)償機(jī)制的主體資格。適用的主體資格應(yīng)為經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)能力或無(wú)完全能力支付賠償款的加害人，經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)則參照當(dāng)?shù)卣块T規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。第二，國(guó)家補(bǔ)償方式。補(bǔ)償?shù)姆绞街饕袃蓚€(gè)：一是給予被害方一定數(shù)額的金錢，二是將窮困、致殘的被害人納入到社會(huì)救濟(jì)體系中。第三，加害人責(zé)任的承擔(dān)。在對(duì)受害方進(jìn)行一定的補(bǔ)償之后，由加害人通過(guò)分期償還補(bǔ)償金額或者從事一定公益勞動(dòng)的方式承擔(dān)責(zé)任。

（三）健全職務(wù)犯罪的懲防體系

1.加大懲治力度。一是拓寬信息來(lái)源途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)職務(wù)犯罪懲防平臺(tái)，讓群眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)所知悉的職務(wù)犯罪信息。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)大量信息的分析梳理，從中找到案件線索，及時(shí)懲處職務(wù)犯罪。二是運(yùn)用技術(shù)偵查手段。技術(shù)偵查措施對(duì)擴(kuò)大案件的線索、提高偵查的效率、掌握犯罪的動(dòng)態(tài)等都有著極其重要的作用，是反腐敗斗爭(zhēng)的一把利劍。在適用的條件上，應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則，只有在常規(guī)的偵查手段不起作用或者風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的情況下，才能使用技術(shù)偵查手段。在適用的對(duì)象上，應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)性原則，只能針對(duì)犯罪嫌疑人及其相關(guān)人員使用技術(shù)偵查措施，而不能對(duì)與案件無(wú)關(guān)的人員使用。在所收集材料的管理上，應(yīng)當(dāng)建立銷毀制度。通過(guò)技術(shù)偵查所獲取的證據(jù)資料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)影響等劃分保留年限，超過(guò)一定保留年限則予以銷毀。

2.強(qiáng)化預(yù)防機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)不僅要嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪，更要注重對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)防。一是建立預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)席會(huì)議。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、紀(jì)檢監(jiān)察等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的溝通和聯(lián)系，定期召開(kāi)預(yù)防職務(wù)犯罪的聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)交流信息。二是充分利用檢察建議。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)職務(wù)犯罪案件的源頭進(jìn)行治理，把查辦職務(wù)犯罪案件工作向后延伸，針對(duì)個(gè)案中暴露出來(lái)的制度和管理上的漏洞向發(fā)案單位和主管部門發(fā)出檢察建議，及時(shí)有效地提醒發(fā)案單位，以消除職務(wù)犯罪的機(jī)會(huì)和條件。收到檢察建議的單位應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)反饋信息。檢察機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)回訪，并督促有關(guān)單位切實(shí)執(zhí)行。

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