行政權檢察監(jiān)督的基點探析

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(1.十堰市人民檢察院， 湖北 十堰 442000； 2.湖北省人民檢察院， 湖北 武漢 430079)

新中國成立以來，檢察事業(yè)在滄桑巨變中不斷壯大發(fā)展，但檢察權力配置不夠完善是不爭的事實。在實踐中，檢察機關還不是真正的“法律監(jiān)督機關”，只能稱之為“訴訟監(jiān)督機關”。[1]23雖然早在1989年通過的行政訴訟法和1991年通過的民事訴訟法都有檢察機關對法院行政訴訟或民事審判活動進行監(jiān)督的相關規(guī)定，但長期以來法院辦理行政訴訟案件數(shù)量的奇低(根據(jù)最高人民法院2012年工作報告，2008年至2012年五年間，各級法院共審結一審行政案件62.4萬件，這僅占法院同期審結的各類案件總數(shù)5 500余萬件的1.1%)，以及檢察機關對法院民事執(zhí)行活動監(jiān)督依據(jù)的欠缺，導致了行政權脫離于檢察機關法律監(jiān)督的現(xiàn)實。我國憲法對國家政治權力配置的頂層設計蘊含著檢察權對行政權進行監(jiān)督的深厚法理，但因缺乏具體法律層面的配套銜接規(guī)定，致使憲法的相關條款難以得到有效的貫徹落實。當前，民事訴訟法的修改及有關司法解釋的出臺，為以民事行政執(zhí)行監(jiān)督，特別是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為基點構建具體行政行為法律監(jiān)督體系提供了契機。如何以現(xiàn)有的規(guī)定為依托，將監(jiān)督范圍從對法院的民事行政執(zhí)行活動的監(jiān)督擴大到對具體行政行為的監(jiān)督，落實“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”的憲法規(guī)定，值得理論界和實務界深思。

一、民事行政執(zhí)行與行政非訴執(zhí)行及其監(jiān)督的基本情況

從廣義上講，民事行政執(zhí)行是法院對經(jīng)過訴訟的民事行政案件或者不經(jīng)訴訟直接受理的行政機關申請執(zhí)行的案件進行執(zhí)行的行為或活動，它包括民事行政訴訟執(zhí)行和民事行政非訴執(zhí)行兩方面；從狹義上講，僅指民事行政訴訟執(zhí)行。而行政非訴執(zhí)行與民事行政非訴執(zhí)行之間是一種屬關系，它是指行政相對人對行政機關作出的具有執(zhí)行內(nèi)容的行政行為，在法定期限內(nèi)其既不履行，也不向法院提起行政訴訟，行政機關向法院提出執(zhí)行申請，由法院采取強制執(zhí)行措施對該具體行政行為進行執(zhí)行的一種行為或活動。之所以將民事執(zhí)行列入探討的范圍，是因為在民事案件中行政機關可以作為一方民事主體存在，法院受理的關于行政機關的民事行為存在行政權被怠于或濫于行使的可能性，因而有檢察機關介入監(jiān)督的必要。

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是人民檢察院對法院行政非訴案件執(zhí)行行為或活動的監(jiān)督。表面上，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是作為法律監(jiān)督機關的檢察機關對審判機關訴訟行為的一種監(jiān)督；實質(zhì)上，它還是檢察機關對具體行政行為的一種監(jiān)督，檢察機關通過對法院裁定的審查，實現(xiàn)了檢察權對行政權的監(jiān)督，這在行政強制措施和行政處罰已被濫用但缺少檢察機關法律監(jiān)督的今天，顯得難能可貴。

隨著理論研究的深入和司法實踐的不斷探索，檢察權對具體行政行為的監(jiān)督途徑在增加，監(jiān)督力度在強化，表現(xiàn)之一就是近年來一些檢察院新開展的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務。加強對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，是檢察機關訴訟監(jiān)督職能的必要延伸，其實質(zhì)是檢察權對行政權和審判權的監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為監(jiān)督審判機關依法辦案和行政機關依法行政的一種重要手段，不僅有利于依法妥善處理行政爭議案件，也有利于維護社會公共利益，特別是針對發(fā)現(xiàn)的行政機關在執(zhí)法中存在的問題，檢察機關可及時提出檢察建議，幫助行政機關改進工作作風、提高依法行政管理水平。從某種意義上可以講，在中國，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關對行政機關監(jiān)督的基點，以此基點為基礎，可以打造全方位的行政行為法律監(jiān)督體系。在2010年7月召開的全國第二次民事行政檢察工作會議上，最高人民檢察院曹建明檢察長指出，檢察機關要通過開展民事行政訴訟監(jiān)督，針對發(fā)現(xiàn)的社會管理漏洞提出檢察建議，促進依法行政。最高人民檢察院姜建初副檢察長也明確指出，要加強對行政執(zhí)法監(jiān)督，促進建立法治政府，實現(xiàn)陽光政務。目前，“兩高三部”會簽的《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，“兩高”會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》和《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，以及《中華人民共和國行政訴訟法》第十條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條是檢察機關開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的主要法律依據(jù)。

二、當前民事行政執(zhí)行監(jiān)督存在的問題分析

民事行政執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關監(jiān)督具體行政行為的切入點、基點，其中行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關監(jiān)督具體行政行為的潛力點、增長點，監(jiān)督的情況直接反映了具體行政行為法律監(jiān)督的狀況。筆者認為，在當前檢察機關民事行政執(zhí)行監(jiān)督工作或者檢察機關監(jiān)督具體行政行為工作中存在以下問題：

(一)檢察機關監(jiān)督具體行政行為存在體制上的障礙

一方面，從國家機關的憲法定位來看，在我國一元多立的體制下，檢察權是與行政權、審判權平行的一種權力，其專司法律監(jiān)督之職責，這種監(jiān)督還有別于作為權力機關的人大對行政機關的監(jiān)督；另一方面，從行政機關與檢察機關的關系來看，兩機關都由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督，他們之間是一種互不隸屬的平行關系，但這一平行關系在“大行政”的國情背景下，檢察“小權力”面對行政“大權力”時容易導致檢察機關的法律監(jiān)督權被弱化、虛置，[2]6檢察機關的實際地位并未達到憲法規(guī)定的應有高度，其原因主要是檢察機關受行政機關不必要的制約：一是財政上的制約，檢察經(jīng)費受制于地方政府，“政府財政部門對預算的控制便足以令司法乖乖聽話”;[3]317二是干部人事安排上的制約，各級政府“一把手”一般都兼任同級黨委副職，這是一個間接但有力的制約途徑；[4]53三是編制上的制約，檢察機關自身無法解決超編或空編問題，檢察隊伍結構與素質(zhì)不同程度存在問題。

(二)檢察機關監(jiān)督具體行政行為的法律依據(jù)欠缺

我國憲法第一百二十九條明確規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。這是作為國家的根本大法對檢察機關的明確定位。既然是國家的法律監(jiān)督機關，那么從邏輯上講也可以順理成章地監(jiān)督行政機關，但憲法的這一精神和規(guī)定在落實中遇到了障礙，因為憲法規(guī)定的內(nèi)容一般較為宏觀，需要相應的法律作具體的配套規(guī)定。在檢察機關對具體行政行為監(jiān)督這一問題上，恰恰欠缺配套的規(guī)定，相關依據(jù)僅分布在《看守所條例》、《監(jiān)獄法》、《人民警察法》、《治安管理處罰法》等屈指可數(shù)的幾部法律法規(guī)中，而公安、國安、海關等機關的偵查活動一般不被認為是行政行為，對于大量的行政處罰和行政強制行為，檢察機關卻無從監(jiān)督。同時，雖然相關法律規(guī)定檢察機關可以監(jiān)督審判機關的民事行政執(zhí)行活動，但對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為該如何處理卻鮮有規(guī)定，現(xiàn)行的行政訴訟法也只是在第五十六條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員有犯罪行為的，應當將有關材料移送給公安或檢察機關。也即行政機關公務人員涉嫌職務犯罪的行為可以由檢察機關介入偵查，而對于其他眾多的違法行政行為該如何處理，法律并無規(guī)定。

(三)當前民事行政執(zhí)行監(jiān)督體系構建的重心并不是檢察機關對具體行政行為的監(jiān)督

從執(zhí)行監(jiān)督的發(fā)展歷程來看，在相當長的時間內(nèi)，法院的執(zhí)行活動都游離于檢察機關監(jiān)督之外，由此也造就了社會反映強烈的執(zhí)行不力問題。1989年通過的行政訴訟法簡單地規(guī)定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督”；2012年修改之前的民事訴訟法只是規(guī)定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，并沒有規(guī)定可以對執(zhí)行環(huán)節(jié)進行監(jiān)督；“兩高”也僅僅在2011年會簽了《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作試點的通知》。在這種情況下，期望通過民事執(zhí)行監(jiān)督來實現(xiàn)檢察機關對具體行政行為的監(jiān)督顯然是不可能的。從相關規(guī)范作出的主體來看，除非相關條文是全國人大及其常委會作出的，否則處于弱勢地位的司法機關以會簽文件的形式來約束行政機關，其可行性令人懷疑。從相關規(guī)范規(guī)定的實際情況來看，在現(xiàn)有的執(zhí)行監(jiān)督條文中，主要內(nèi)容是檢察機關對審判機關執(zhí)行行為的監(jiān)督，對具體行政行為的監(jiān)督只是附帶規(guī)定。因此可以說，當前民事行政執(zhí)行監(jiān)督體系構建的主要是檢察機關對審判機關案件執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，其重心并不在于對具體行政行為的監(jiān)督。

(四)檢察機關監(jiān)督具體行政行為的手段不夠具體明確

從現(xiàn)有的手段來看，檢察機關監(jiān)督具體行政行為的手段主要有兩個：一個是檢察建議。這是檢察機關常用的監(jiān)督手段，因其缺乏強制性，故也屬通用的手段，在多種情況下都可適用，“兩高”的相關規(guī)定也有檢察機關向作出違法行政行為的機關提出檢察建議的內(nèi)容。另一個是行政抗訴。目前，這種手段的運用十分有限，不僅受限于行政訴訟，而且檢察機關還不能直接行使，必須在滿足行政相對人對審判機關的裁判不服的情況下才能向檢察機關提起。另外，嚴格來說，這種監(jiān)督針對的直接對象不是行政執(zhí)行活動，而是審判機關的行政訴訟活動。因此從監(jiān)督手段的角度而言，當前檢察機關對具體行政行為的監(jiān)督手段偏少，不夠具體明確，這也使得大量的違法具體行政行為難以進入檢察監(jiān)督的視野和范圍。

三、以民事行政執(zhí)行監(jiān)督為基點構建具體行政行為法律監(jiān)督體系的基本思路

以民事行政執(zhí)行監(jiān)督，特別是其中的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為基點構建檢察機關對具體行政行為的監(jiān)督體系，應遵循以下基本思路：

(一)解決依據(jù)問題，明確檢察機關開展具體行政行為監(jiān)督的合法性

行政權管理領域廣、自由裁量度大，它既是與人民群眾切身利益最密切相關的權力，又是最容易違法或濫用的一種權力。[5]101“雖然針對行政執(zhí)行行為的監(jiān)督已經(jīng)建立了行政監(jiān)察、行政復議、行政訴訟等制度，但是行政機關依法行政的水平仍然不盡如人意?！盵6]77檢察權對行政權有著重要的監(jiān)督制約作用，但如果沒有法律的明確規(guī)定，檢察機關開展監(jiān)督工作就成了無源之水、無本之木，這是由檢察機關權力的法定性決定的，檢察機關既不能超越法律規(guī)定的范圍開展監(jiān)督工作，也不能使用法律沒有規(guī)定的監(jiān)督手段去監(jiān)督行政機關。事實上，無論是在大陸法系國家，還是在英美法系國家；無論是檢察機關依附于行政機關，還是依附于審判機關的模式，都有成文或不成文的相關規(guī)定賦予檢察機關可以通過多種方式對行政行為進行監(jiān)督制約。例如，美國、德國法律明確規(guī)定以檢察官作為公益代表人，可以對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提出訴訟。在日本，檢察長可以作為公益代表人提起行政訴訟。在英國，檢察總長代表國王，代表公共利益，可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。[7]就我國而言，在現(xiàn)今憲法已明確檢察權屬性的背景下，需要在具體法律法規(guī)的修改中增加檢察機關對具體行政行為監(jiān)督的內(nèi)容，一方面需要在與檢察機關密切相關的憲法性法律《人民檢察院組織法》、基本法律《民事訴訟法》、《行政訴訟法》，以及尚在醞釀中的《法律監(jiān)督法》中增加檢察機關對具體行政行為監(jiān)督的內(nèi)容，實現(xiàn)法律與憲法的緊密銜接；另一方面還要在眾多的行政法律法規(guī)中增加行政機關作出的行政行為應接受檢察機關監(jiān)督的規(guī)定，明確檢察機關開展監(jiān)督工作的法律依據(jù)。

(二)解決手段問題，為檢察機關開展具體行政行為監(jiān)督提供有力武器

監(jiān)督手段是監(jiān)督機關手中的“利器”，沒有合適的監(jiān)督手段，法律監(jiān)督就是空談。賦予檢察機關一定的監(jiān)督手段，不是要檢察機關代替行政機關作出一定的具體行政行為，而是由檢察機關通過并依靠監(jiān)督手段督促并確保違法具體行政行為得到糾正。檢察機關之所以不能替代行政機關直接作出執(zhí)行行為，是由憲法和法律確立的分權原則以及不同權力行使的不同要求所決定的。[8]60筆者認為，檢察機關對具體行政行為的監(jiān)督主要應以檢察建議書、糾正違法通知書、行政抗訴或公訴等手段體現(xiàn)出來。具體要區(qū)分不同情形分別加以處理:一是對于一般的違法具體行政行為，可以通過發(fā)出《檢察建議書》建議行政執(zhí)法機關或其上級主管部門予以糾正，并在一定期限內(nèi)反饋處理意見。二是對于嚴重的違法行政行為，要向行政機關發(fā)出《糾正違法通知書》要求其糾正違法行為，并通知其上級主管部門在一定期限內(nèi)反饋處理意見。三是對無特定權利人或有關主體無力起訴、起訴不力，行政權違法行使侵犯公共利益的現(xiàn)象，可由檢察機關提起公訴。四是對審判機關認定作出違法具體行政行為的機關勝訴的案件，檢察機關可按照訴訟程序提起抗訴。五是對于應當追究相關責任人員黨紀、政紀責任的，應移交紀檢監(jiān)察機關處理，同時送達《檢察建議書》并在一定期限內(nèi)反饋處理意見。六是對于行政機關及其執(zhí)法人員具有貪污賄賂、瀆職侵權職務犯罪嫌疑的，由檢察機關職務犯罪偵查部門立案查處。七是在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法抽象行政行為，雖其不屬于具體行政行為，但檢察機關按照法律監(jiān)督職責還應該向有權改變或撤銷的機關提出相關的建議。

(三)解決重點問題，加快推進檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件監(jiān)督工作

一方面，之所以規(guī)定行政機關在作出行政行為后需要審判機關審查并作出準予執(zhí)行裁定書后才能進入執(zhí)行階段，是因為行政權的易侵犯性需要運用司法的力量加以限制，這一點在涉及人民群眾切身利益(如人身自由和重大財產(chǎn)處置)時表現(xiàn)得尤為明顯。檢察機關對此類非訴具體行政行為進行監(jiān)督就是其作為國家法律監(jiān)督機關的應有之義。[9]3另一方面，審判機關受理行政機關非訴執(zhí)行申請以后，雖然仍需要進行形式審查，但這不能保證具體行政行為的合法性，故有必要引入檢察監(jiān)督，不僅對審判機關的執(zhí)行行為進行監(jiān)督，而且還要對行政機關作出的執(zhí)行行為的合法與合理性進行監(jiān)督。前者包括對審判機關受理行政機關執(zhí)行申請的監(jiān)督，如應受理立案而沒有立案或者不應受理立案而立案、不立案是否下達裁定、受理立案是否在法定期限內(nèi)等問題；對審判機關所作出的裁定合法性的監(jiān)督，如是否存在超期審查等；對審判機關執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，如查封、扣押等執(zhí)行措施的適用是否規(guī)范，執(zhí)行救濟是否合法等問題。后者是檢察機關在審查非訴執(zhí)行過程中，若自行發(fā)現(xiàn)行政機關所作的具體行政行為存在合法性或合理性問題，可能侵犯被執(zhí)行人或利害關系人的合法權益，可對該行政行為進行調(diào)查，從主體是否適格、事實證據(jù)是否合法充分、適用法律依據(jù)是否正確、有無違反法定程序、是否存在顯失公平和職務犯罪行為等方面進行全面監(jiān)督。特別是與公民人身財產(chǎn)權利聯(lián)系較為緊密的行政處罰與行政強制，有必要予以重點監(jiān)督。

(四)解決機制問題，達到違法具體行政行為切實得到監(jiān)督糾正的效果

機制是完成某項工作的具體措施，完善的機制可以達到錦上添花的效果。一是加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制建設。檢察機關要加強與法院行政庭、執(zhí)行局、行政執(zhí)法部門的溝通聯(lián)系，通過線索移送、備案審查、共享網(wǎng)絡平臺、召開聯(lián)席會議等途徑，掌握審判機關和行政執(zhí)法機關更多的案件信息，對發(fā)現(xiàn)的行政機關的違法行為要及時進行調(diào)查并提出監(jiān)督意見。二是加強檢察工作一體化機制建設。按照“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的檢察工作一體化機制的要求，加強檢察機關內(nèi)部資源與力量的整合與運用，檢察機關民事行政檢察部門要積極與偵查監(jiān)督、公訴、職務犯罪偵查等部門建立案件信息定期通報制度，對其他部門反映的行政執(zhí)法活動中的違法行為及時開展調(diào)查，優(yōu)化內(nèi)部辦案力量，切實增強監(jiān)督實效。三是健全完善檢察建議跟蹤機制。加強對檢察建議的后續(xù)跟蹤，在發(fā)出檢察建議之后，要對被建議單位實行回訪考察工作。對于被建議單位認為建議正確且愿意接受建議的，檢察機關應積極協(xié)助其完善整改措施；對于收文后無動于衷的，要主動聯(lián)系，了解掌握被建議單位在落實檢察建議過程中存在的實際困難，幫助被建議單位排憂解難；對建議本身不妥的，應及時糾正修改，以便符合被建議單位的實際；對建議本身沒有問題而被建議單位拒不接受的，則應及時與其相關主管部門聯(lián)系，指出被建議單位存在的具體問題，要求督促其下屬單位認真落實檢察建議。[10]15四是加強行政檢察隊伍建設，包括行政非訴監(jiān)督在內(nèi)的民事行政檢察工作的開展離不開一支高素質(zhì)的檢察隊伍。通過配強隊伍，充實骨干力量，在專業(yè)人員中挑選出有能力、業(yè)務精、事業(yè)心強的年輕干部擔任檢察機關民事行政檢察部門負責人，帶動行政檢察工作的開展。加強業(yè)務培訓工作，積極組織基層檢察人員參加民事行政檢察業(yè)務培訓班，通過崗位練兵、組織講師團巡回授課以及以案代訓等方式，提高檢察官的民事行政檢察業(yè)務法律監(jiān)督能力?！?/p>

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