怎樣衡量新公共管理對社會帶來的影響?
——一些理論和方法論的問題探討①

[瑞士]保羅·優(yōu)利歐(Paolo Urio)(著),蘇有(譯)

(1.日內(nèi)瓦大學(xué)，瑞士 日內(nèi)瓦 14456;2.中共重慶市委黨校，重慶 400041)

一、判斷公共管理體系優(yōu)劣的原則與路徑

(一)我們需要、也能夠找到判斷公共管理體系優(yōu)劣的因果關(guān)系

對于社會科學(xué)來說,在因果機制②科學(xué)哲學(xué)家邦格(Mario Bunge)在1997年《社會科學(xué)哲學(xué)》(Philosophy of the Social Sciences)雜志上發(fā)表了《機制與說明》一文,系統(tǒng)地提出了社會因果機制(socialmechanism)概念:“社會系統(tǒng)中的機制……至少包含兩個以上的行動者,機制過程從事于形成、保持、轉(zhuǎn)化或消解某個社會系統(tǒng)?！盵1]赫德斯特羅姆(P.Hedstrm)和斯維德伯格(R.Swedberg)進一步解釋說:社會因果機制是“這樣一些合理的假說,它們基于個人之間、個人與社會群體之間的相互作用,能夠說明某些社會現(xiàn)象”[2]。譯者注。中建立明確的邏輯聯(lián)系,都要比實驗科學(xué)難得多。這是因為,在實驗室里進行的研究,允許研究人員把相關(guān)和獨立的變量從其他變量的“外界干擾”中分離出來。然而,社會科學(xué)研究卻不能。所以,在社會科學(xué)研究過程中,直到實踐中的一些其他變量干擾和摧毀以前建立起的因果關(guān)系前,新建立起的因果機制都會被懷疑,會被認(rèn)為也許是無效的。這就是社會科學(xué)建模所面臨的艱巨挑戰(zhàn)和不可回避的命運。

在社會科學(xué)研究中,由于實驗室的實驗方法基本上不可能被采用,在大多數(shù)情況下,我們只能找出相關(guān)社會因素間的相互關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上推斷它們之間的因果關(guān)系。這就是為什么許多新公共管理的擁護者反對對于新公共管理的批評③對于本文來說,特別是當(dāng)涉及批評的爭論是基于新公共管理與收入分配,與貧困率等變量的相互關(guān)系時,新公共管理的擁護者就更不同意這些批評。的原因。這些擁護者們聲稱,不可能建立證明新公共管理擴大了收入不平均現(xiàn)象這樣一種因果聯(lián)系,并暗示有可能存在其他的變量,可以解釋收入不平均等社會現(xiàn)象。然而這種說法并不是那么令人信服的。首先,它與新公共管理擁護者們所宣揚的目標(biāo)相違背:提高由私有化、公共服務(wù)外包、分權(quán)化和經(jīng)濟自由化所引導(dǎo)的公共管理。但這些做法怎么能夠不帶來收入不均呢?其次,根據(jù)新公共管理倡導(dǎo)人的觀點,這種新的定義國家和市場作用的方式,是與傳統(tǒng)公共管理存在巨大差異的。它應(yīng)當(dāng)通過加強提供服務(wù)(根據(jù)效果、效率和質(zhì)量)、通過對家庭和企業(yè)兩方面進行減稅來激活經(jīng)濟資源,并且切實增強經(jīng)濟發(fā)展惠及每一個人的作用。所以,如果說新公共管理對經(jīng)濟變量(例如GDP)和譬如收入分配及貧困率這樣的社會-經(jīng)濟變量都沒有影響的話,是很令人驚訝的。再次,鑒于“強新公共管理國家”①指廣泛而徹底地執(zhí)行新公共管理政策的國家——譯者注。的福利體系不是太優(yōu)厚(這也許不能抵消由市場主導(dǎo)的初次收入分配帶來的不利后果),我們可以推斷出強新公共管理國家將呈現(xiàn)收入分配不平衡加劇和貧困率提高的局面。最后,我想說的是,在例如公共管理以及與之相關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展這樣非常復(fù)雜的領(lǐng)域里,我們確實不能對試圖建立因果鏈抱有太高的期望。這一觀點是被F.A.哈耶克(F.A.Von Hayek)——最具有影響力的新自由主義創(chuàng)始人之一(也許就是最有影響力的)鄭重地提出來的:“財富的創(chuàng)造不是一個簡單的物理過程,不能由單純的一系列因果關(guān)系來闡釋。”[3]但是,這不能成為不能建立相關(guān)因果鏈的理由。

(二)找到衡量社會“健康”與否的標(biāo)志性數(shù)據(jù)是判斷公共管理體系優(yōu)劣的關(guān)鍵

我建議通過以下數(shù)據(jù),來衡量一個社會的“健康”與否。

一是就業(yè)率與失業(yè)率。就業(yè)率與失業(yè)率是衡量一個社會為那些沒有資金或者土地,只有以勞動力進入勞動市場的人們提供保障能力的指標(biāo)。就業(yè)是這些人獲得收入的唯一途徑。

二是收入分配狀況。收入分配狀況是衡量一個社會對其所有成員提供足夠收入而過上體面生活的能力的指標(biāo)。

三是貧困率。衡量一個社會的“健康”與否的上述第二項指標(biāo)將引領(lǐng)我們來到第三項:來驗證一個社會是否能通過收入分配來避免貧困危機(這是由勞動市場所決定的);再進一步,假設(shè)由市場支配的收入分配(也就是初次分配)決定了一定程度的貧困,那就需要弄清社會是否有能力通過制定社會政策,來消除或至少減少貧困。

四是犯罪率。假如由于收入分配和社會政策的孱弱,以至于社會無法避免或消除貧困,我們就需要弄清這種局面是否會導(dǎo)致犯罪率增加,特別是對于輕微罪行——那些當(dāng)窮人處于經(jīng)濟和心理的困擾期容易犯下的罪行——而言。

五是國家公共健康數(shù)據(jù)。

(三)采集與運用相關(guān)數(shù)據(jù)的方法論問題

顯然,在做進一步研究之前,我們必須提到從這些數(shù)據(jù)的采集、闡述和分析中呈現(xiàn)出的一系列實踐上的和方法論上的問題。首先,不是所有的數(shù)據(jù)對所有國家都適用。其次,有些數(shù)據(jù)并不可靠,關(guān)于失業(yè)率的數(shù)據(jù)尤為明顯。最后,解讀的角度、傳統(tǒng)的思維定式和理論爭論,都會影響到對一些涉及到的現(xiàn)象的評判。下面,我就其中一些問題進行說明。

第一,我只會使用那些客觀的數(shù)據(jù),而不是站在某一個立場上。作為一名獨立研究人員,我收集和選擇使用數(shù)據(jù)都是自主的,也是由我個人出資進行的。數(shù)據(jù)的收集和選擇存在幾個難點。首先,由于不同的國家在收集、公布和闡述數(shù)據(jù)時不一定采用相同的方式,對研究者而言,如何使用標(biāo)準(zhǔn)化、可比較的數(shù)據(jù)就成了一個嚴(yán)峻的問題。萬幸的是,一些國際機構(gòu)已經(jīng)做過相應(yīng)的工作。此外,并不是所有令我感興趣的數(shù)據(jù)都被國際機構(gòu)分析過或者標(biāo)準(zhǔn)化了,這時我會采用來自LIS(圖書館和信息科學(xué)協(xié)會)的數(shù)據(jù)。LIS的研究人員完成了極具價值的工作,對我們所需要的大部分?jǐn)?shù)據(jù)進行了標(biāo)準(zhǔn)化處理,并且對我們感興趣的很多數(shù)據(jù)發(fā)表了相關(guān)研究報告。其次,由于不同的研究針對的國家不盡相同,使論證難度進一步加大。再次,現(xiàn)有的研究報告絕大多數(shù)只覆蓋了新公共管理興起的前20年(從1980到2000年),這段時間對貧困率和消除貧困政策的效果的評價是接近真實的。然而,由于新公共管理對率先推行這種管理方式的國家產(chǎn)生影響,是在20世紀(jì)80年代,對稍后推行這種管理方式的國家產(chǎn)生影響是在20世紀(jì)90年代,所以這一點不會對我們的研究造成太大的干擾。最后,我們不能簡單地把研究對象分為強、弱或非新公共管理國家,這就造成了一些“中間案例”無法準(zhǔn)確地被歸類。事實上,由于一些國家是從非新公共管理國家向弱新公共管理國家或強新公共管理國家發(fā)展的,所以我采用了歷時研究法。到20世紀(jì)90年代末,幾乎所有的經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)國家都多少采用了新公共管理的方式。而那些毫無爭議能被分為強新公共管理或者弱新公共管理的主要國家,一般都會被納入研究之中。因此,盡管對21世紀(jì)前10年基于標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)的對比研究并不總是特別可靠,我們對論證結(jié)果的可信度,還是相當(dāng)有信心。在這里,我們會提供從可靠來源得來的最新數(shù)據(jù)。

第二,在沒有討論過多細節(jié)的情況下,主要的、無異議的新公共管理國家包括美國、英國、新西蘭(它們被認(rèn)為是強新公共管理國家),加拿大和澳大利亞則相對稍微弱一些;幾乎所有的北歐國家和法國、比利時及德國,都一直被認(rèn)為是弱新公共管理國家。強、弱新公共管理國家的主要區(qū)別在于:強新公共管理國家在很大程度上運用私有化、公共服務(wù)外包、解除管制和權(quán)力下放的措施,來減少福利政策的覆蓋率,并由此限制國家的作用;而弱新公共管理國家并不情愿這么做,它們更希望保持國家的主導(dǎo)地位和有效的福利政策。這些區(qū)別在2008～2011年的國際金融危機期間更為凸顯。對于正向新公共管理轉(zhuǎn)變的國家而言,我把愛爾蘭和意大利看作新進的強新公共管理國家,而把瑞士和西班牙看作謹(jǐn)慎的新公共管理新丁。除了那些明顯地可被歸為強或弱新公共管理的國家外,隨著時局的發(fā)展,對其他國家的分類都需要小心翼翼,因為它們沒有什么已經(jīng)是板上釘釘、不可改變的。我必須再次重申的是,幾乎所有的經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家都多少采用了新公共管理的方式,但是又存在顯著不同。

第三,一些專家認(rèn)為,新公共管理是20世紀(jì)80年代初被引入西方國家的第一代改革方案,而20世紀(jì)90年代中期之后提出的改革方案與新公共管理是有著本質(zhì)區(qū)別的,是在“善治”的光環(huán)下進行的。然而,它們二者之間雖確有差別,但沒有他們說的那么夸張。事實上,對以上兩種改革稍有了解的人都會看出,它們之間不僅存在相當(dāng)多相一致的地方,也擁有共同的理念(甚至是相同的意識形態(tài))。上述專家對西方這類改革如此劃分的結(jié)果(很可能是他們所期望的),是賦予了“善治”一個“好人”的角色。但在我看來,這一形象仍有待證明。大多數(shù)時候,很多人認(rèn)為,善治融入了一些新公共管理原理,包含了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供等方面的公私合作,新公共管理包括了公共服務(wù)外包及上述公私合作,善治是一個寬泛的、與新公共管理不同的概念……而我會說:善治實質(zhì)上和新公共管理是一樣的。其實,2008～2011年國際金融危機的出現(xiàn),就是對20世紀(jì)80年代以來西方和其它地區(qū)政府改革理念延續(xù)性的有力證明。而且,公私合作本身就是一種公共服務(wù)外包的形式(法國和英國恰好在18世紀(jì)和19世紀(jì)已經(jīng)出現(xiàn)過),它被一份出自最推崇新自由主義的區(qū)域一體化組織之一——歐盟——的最近聲明所特別提及。這份聲明證明了這種提供公共服務(wù)方式的優(yōu)勢和不足,其目的在于促進公私合作的進一步發(fā)展。

二、對衡量公共管理體系優(yōu)劣的五方面數(shù)據(jù)的進一步說明

(一)就業(yè)方面

在審視(西方國家)官方的失業(yè)率數(shù)據(jù)時,必須十分謹(jǐn)慎,有時甚至需要帶著十分懷疑的態(tài)度。官方數(shù)據(jù)往往會算低失業(yè)率,這是被普遍承認(rèn)的。首先,在某些情況下,即使人們在社會形勢嚴(yán)峻的條件下只有從事工作時間比例很低的零星工作,也會被認(rèn)為已就業(yè)。其次,官方在建立失業(yè)數(shù)據(jù)時,不錄入沒有登記為失業(yè),而實際上沒有工作的人群,已成為慣例。再次,因身體或者精神永久或暫時殘疾,而享受殘疾人保險的受益人群,不會被認(rèn)為是失業(yè)人群[4]。但是,我們可以推斷出,由于放開管制的勞工市場使他們在巨大的壓力下喪失了競爭力,這些殘疾人(或至少他們中的絕大多數(shù))是不會被雇傭的,也就是沒有工作的。此外,這些數(shù)據(jù)沒有反映出就業(yè)和失業(yè)情況對收入分配帶來的影響。

(二)收入分配和貧富差距方面

首先,我們對“強新公共管理”國家和“弱新公共管理”國家間的比較很感興趣。其次,我們應(yīng)當(dāng)考慮到時間變化對這些國家的影響,以及與它們所在的新公共管理國家等級序列(非、弱、強新公共管理國家)中其他國家的比較。其中,我們尤其要注意相關(guān)國家在上述序列中的等級是否有所變化,從非新公共管理到新公共管理國家的變化,更特別需要注意。再次,我們對收入分配中貧富差距的水平感興趣,并假設(shè)收入不均與貧困率兩者是正相關(guān)的。

誠然,我們并不奢望財富的分配能夠絕對公平——只要是有理智的人都不會贊成那一謬論。盡管如此,如果能夠證實現(xiàn)有模式下財富的增長(哪怕是經(jīng)濟危機也無法徹底阻止它)不僅在分配上不平衡,甚至還會進一步加劇收入不平均的話,會使任何有理智的人感到震驚。然而,這一情況也許已經(jīng)在美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·克魯格曼(Paul Krugman)于1992年發(fā)表的研究中得以證實[5]。

(三)貧困率方面

1.貧困與收入不均的關(guān)系

許多人會說:由于在一個社會里,公民以不同的方式承擔(dān)社會責(zé)任是很正常的,所以,收入分配不均也就理所當(dāng)然;政府沒有理由非要不惜一切來消除收入不均,并由此抑制人們創(chuàng)業(yè),那會使每個人都付出代價。如果那些收入最少的人都有足夠的錢過得尊嚴(yán)而體面的話,我倒會接受這一觀點。但無論如何,這種條件是滿足不了的。實際上,不僅國民財富增量的分配非常不公平,而且這種不公平還導(dǎo)致收入處于貧困線以下人口的數(shù)量保持不變,甚至增長。

2.界定貧困的困難

因為必須要對貧困給定一個標(biāo)準(zhǔn),所以,對貧困——不論是絕對貧困還是相對貧困的評估,相比對收入不均的評估而言,要困難和有爭議得多。貧困統(tǒng)計上,通常是以特定區(qū)域的人均收入為標(biāo)準(zhǔn),低于這一水平線的家庭,即被認(rèn)為是貧困。它的武斷之處在于,對于“貧困線”的設(shè)定,往往帶有主觀色彩。這個缺陷引來了很多批評,并由此產(chǎn)生了一些替代性的方法,以評估貧困。其中一些方法已經(jīng)取得了實踐成果,而其他的則處于探索階段。

3.評估貧困的新方法

最近,兩個在收人不均和貧困領(lǐng)域最富盛名的專家在評估貧困現(xiàn)象方面提出了一項新的思路:不單考慮收入和支出,同時也把家庭金融資產(chǎn)納入考察范圍,也就是將財產(chǎn)融入貧困分析中。此外,牛津大學(xué)貧困與人類發(fā)展研究所給出了一種能在104個發(fā)展中國家進行評估和比較貧困狀況的新方法:多維貧困指數(shù)(MPI)。從2009年起,它已作為人類發(fā)展指數(shù)(HDI)的補充,被整合到聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)的報告中。由于這一指數(shù)只適用于發(fā)展中國家,我在對中國進行研究的時候就將以它為依據(jù)。

(四)犯罪率方面

在我的研究中,犯罪率數(shù)據(jù)摘自國際刑警組織網(wǎng)站,時間到1999年為止,因為該數(shù)據(jù)就不再公開了。之后的官方數(shù)據(jù)目前我無法查證,但這已經(jīng)能夠有力地證明:在西方新公共管理開展的頭15年中,其標(biāo)桿國家(美國、英國和新西蘭)的犯罪率顯著上升,而從20世紀(jì)90年代中期才起步推行新公共管理,當(dāng)時被認(rèn)為是非新公共管理國家的瑞士,其犯罪率卻沒有變化。

(五)公共衛(wèi)生方面

評價一個國家在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的表現(xiàn),是一項非常艱巨的任務(wù),甚至比評估收入不均和貧困率更加困難。雖然有大量的文獻和幾本世界知名專業(yè)學(xué)術(shù)期刊涉及到這一復(fù)雜領(lǐng)域,但是,要徹底理清新公共管理與公共健康之間的相互聯(lián)系是不現(xiàn)實的。好在有世界衛(wèi)生組織的幫助,強、弱新公共管理國家主要衛(wèi)生指標(biāo)的對比,可以實現(xiàn)。

三、從五方面的具體數(shù)據(jù)來衡量新公共管理帶來的影響

在作了上述說明之后,讀者應(yīng)該對我依據(jù)的數(shù)據(jù)放心了吧。下面,我根據(jù)我得到的數(shù)據(jù)①保羅·優(yōu)利歐(Paolo Urio)教授在他的書中列舉了大量數(shù)據(jù)。限于篇幅,更主要的是由于本文主要是介紹他的方法論,而只是附帶地說一下結(jié)論,故在以下五部分中,都只選擇了一、兩項有代表性的數(shù)據(jù)來說明問題——譯者注。,從五個方面,對新公共管理對西方社會帶來的影響,作一個基本的判斷。

(一)就業(yè)方面

從1990年到2011年,作為強公共管理國家的標(biāo)桿,美國的失業(yè)率一直在增加,英國和新西蘭的失業(yè)率在國際金融危機期間也有顯著增加;而弱新公共管理國家的失業(yè)率,卻沒有太大變化,有的甚至還有下降;然而,作為非新公共管理國家,南歐的西班牙、希臘和葡萄牙,在國際金融危機期間,失業(yè)率也有顯著上升,幅度甚至比強新公共管理國家的還要大。

(二)收入分配和貧富差距方面

從20世紀(jì)80年代中期到90年代中期,作為強公共管理國家的美國和英國收入不均衡的增長率在7% ～15%之間,新西蘭則在15%以上;2005年,美國的基尼系數(shù)達0.408,英國的為0.360,新西蘭為0.362。而弱新公共管理國家的基尼系數(shù)都比較低,芬蘭、德國、丹麥等都在0.29以下。作為非新公共管理國家,南歐諸國則都在0.34左右。

(三)貧困率方面

在西方國家貧困率的排名中,1990年美國、英國、澳大利亞名列前茅,2000年,剛開始推行新公共管理不久的愛爾蘭和意大利急升至第二、三位。2006年的數(shù)據(jù)顯示,初次分配后的貧困率,經(jīng)過政府二次分配干預(yù)后,作為強公共管理國家的美國降低了26%,加拿大降低了44%,而作為弱公共管理國家的瑞典、比利時則下降了75%以上。

(四)犯罪率方面

從1977年到1991年,美國和新西蘭的案件增長了1.5倍,而瑞士只增長了10%。

(五)公共衛(wèi)生方面

2008年,人均健康預(yù)期壽命①與反映當(dāng)前死亡水平的“預(yù)期壽命”不同,“健康預(yù)期壽命”則是將預(yù)期壽命和健康狀況相結(jié)合,反映某一年齡的人在未來可能處在健康狀態(tài)上的時間的概念。,美國為70歲,英國為72歲,瑞士為75歲,瑞典為74歲。

綜上所述,我的結(jié)論是:各個國家采取的新公共管理的力度不同,對社會的影響也就不一樣;在文化、經(jīng)濟、法律和政治環(huán)境不同的情況下,相似的新公共管理政策造成的結(jié)果卻是相似的,盡管不完全相同;想要同時使經(jīng)濟效率最大化和做到社會公平是不可能的,這和西方社會的現(xiàn)實是相吻合的。

參考文獻:

[1]M.Bunge.Mechanism and Explanation[J].Philosophy of the Social Sciences,27,No.4,1997:447.

[2]P.Hedstr m and R.Swedberg eds.Social Mechanisms:An Analytical Approach to Social Theory[M].Cambridge University Press,1998:32-33.

[3]F.A.von Hayek.The Fatal Conceit:The Errors of Socialism[M].University of Chicago Press,1988:99.

[4]Joseph E.Stiglitz,Freefall,note 18 of chapter 1,p.305.

[5]Paul Krugman. The rich, right and the facts:deconstructing the income distribution debate[J].American Prospect,Fall 1992:19-31.