轉(zhuǎn)制社區(qū)治理模式的比較與選擇

王楨楨

(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070)

轉(zhuǎn)制社區(qū),特指政府為推進(jìn)城市化發(fā)展,對(duì)城中村及城市周邊村鎮(zhèn)進(jìn)行改制,將原有城鄉(xiāng)二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼膯我惑w制,實(shí)行有別于城市社區(qū)管理的一種過渡性社區(qū)[1]。根據(jù)廣東省的地方文件規(guī)定,如果居民戶籍人口占本村總?cè)丝诘囊话胍陨?或者人均耕地面積低于所在縣(市)人均三分之一的村莊都可以考慮改為城市社區(qū),這也就意味著在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū),相當(dāng)多的村莊社區(qū)已經(jīng)符合了轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的基本條件。然而,對(duì)于這類社區(qū)究竟要不要轉(zhuǎn),如何轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)了以后怎么治理,并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的思路。由此,探索適宜此類社區(qū)的治理模式,以協(xié)調(diào)利益沖突、回應(yīng)多元需求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,成為擺在地方政府面前的重要議題。

一、問題的提出:轉(zhuǎn)制社區(qū)多種模式并存

社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)[2],治理模式則反映出政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)秩序、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制與互動(dòng)關(guān)系。目前轉(zhuǎn)制社區(qū)多在地方文件的指導(dǎo)下運(yùn)作,各個(gè)城市和地區(qū)在具體操作和實(shí)施層面都存在差別,廣州地區(qū)更是“一區(qū)一策”。不同的轉(zhuǎn)制社區(qū)在治理模式上究竟存在怎樣的差別,對(duì)于社區(qū)居民自治和公共服務(wù)的供給將產(chǎn)生怎么樣的影響,筆者針對(duì)這些問題,以廣東省轉(zhuǎn)制社區(qū)實(shí)踐為個(gè)案,通過對(duì)多個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)的實(shí)地觀察、深度訪談,關(guān)注轉(zhuǎn)制社區(qū)中的核心治理主體,包括基層政府、經(jīng)濟(jì)組織和居委會(huì)實(shí)際履行的職能以及他們之間的權(quán)力制衡關(guān)系。基于實(shí)踐觀察,不同的轉(zhuǎn)制社區(qū)治理模式的差異主要體現(xiàn)在基層政府(鎮(zhèn)政府或者街道辦事處)與集體經(jīng)濟(jì)組織(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或者企業(yè)集團(tuán))在社區(qū)公共服務(wù)供給中的角色以及資源依賴關(guān)系上。根據(jù)基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其戶籍居民提供的社會(huì)保障與福利的差異,以及在社區(qū)公共服務(wù)提供中的角色定位的不同,主要表現(xiàn)為三種模式:強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式、弱集體強(qiáng)政府模式、強(qiáng)集體弱政府模式。

二、不同治理模式的運(yùn)行特點(diǎn)

(一)強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式

所謂強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,集體經(jīng)濟(jì)組織以及基層政府均處于強(qiáng)勢(shì)地位;或者說基層政府通過考核約束等特殊方式促使集體經(jīng)濟(jì)組織代其履行社會(huì)管理職能。如我們所調(diào)研的A村模式就屬于后者。A村原有面積大約0.6平方公里,目前僅保留了0.28平方公里的村民居住地和散在的自留發(fā)展用地,居住地建筑物約3000余座,建筑面積近100萬平方米。1997年A村組建了企業(yè)集團(tuán)與企業(yè)集團(tuán)有限公司,業(yè)務(wù)范圍包括物業(yè)租賃與自營(yíng)酒店。其中物業(yè)租賃涉及到5家四星級(jí)以上酒店,目前賬面總資產(chǎn)在23億元左右。新組建的企業(yè)集團(tuán)在組織架構(gòu)上由核心層、緊密層、半緊密層和松散層企業(yè)構(gòu)成[3],具體的運(yùn)作機(jī)構(gòu)包括“三室五部”:黨委辦公室、行政辦公室和法律顧問室、物業(yè)管理部、企業(yè)管理部、財(cái)務(wù)管理部、勞動(dòng)人事部及治保部。行政辦公室主要負(fù)責(zé)內(nèi)部的行政管理職能以及村委會(huì)撤銷后未能完全移交的社區(qū)行政事務(wù),根據(jù)轉(zhuǎn)職方案規(guī)定其后一職能具有明顯的過渡性質(zhì)。改制十六年,行政辦公室不僅沒能逐漸剝離社區(qū)行政事務(wù)的管理職能,其過渡職能反被不斷強(qiáng)化,不僅需要協(xié)調(diào)管理轄區(qū)內(nèi)5個(gè)社區(qū)居委的各項(xiàng)行政事務(wù),還要做好治安、安全生產(chǎn)、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生、信訪等工作,接受上級(jí)政府的工作考核。區(qū)政府通過發(fā)布《改制公司工作考核辦法》,從公司發(fā)展和治理(占14%)、轉(zhuǎn)制社區(qū)管理(占33%)、“三舊”改造(占30%)、專項(xiàng)工作(占13%)、街道黨工委辦事處評(píng)價(jià)(10%)等幾個(gè)方面對(duì)其管理層進(jìn)行考核,對(duì)于綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等項(xiàng)目實(shí)行“一票否決”,其他項(xiàng)目考核不達(dá)標(biāo)也會(huì)克扣公司管理層的績(jī)效工資。在嚴(yán)密的考核體制下,企業(yè)集團(tuán)每年投資到社區(qū)內(nèi)的社會(huì)管理費(fèi)用都在1000萬元以上,包括村鎮(zhèn)建設(shè)、醫(yī)療、福利、文化、教育、治安、衛(wèi)生等公共管理費(fèi)用,并呈逐年遞增之勢(shì)。2012年各種社區(qū)管理和公共福利費(fèi)用支出已經(jīng)達(dá)到2200萬元,僅治安一項(xiàng)開支就接近1000萬元,給其發(fā)展帶來了較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。集團(tuán)公司雖然擁有強(qiáng)大的集體資產(chǎn),但并沒有在轉(zhuǎn)型升級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)中異軍突起。“企業(yè)集團(tuán)最大的困難是一方面要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能,同時(shí)要承擔(dān)眾多的社會(huì)管理職能,接受街道的管理和考核。我們?cè)?jīng)多層面地反映,希望能夠?qū)⒈姸嗟纳鐣?huì)管理職能移交給社會(huì)(街道辦)?！雹儋Y料來源:2013年3月30日對(duì)A村企業(yè)集團(tuán)公司相關(guān)人員的訪談。

(二)弱集體強(qiáng)政府模式

所謂弱集體強(qiáng)政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,基層政府處于強(qiáng)勢(shì)地位,集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒有或者極少承擔(dān)社會(huì)管理職能。如我們所調(diào)研的B村模式。B村在1992年進(jìn)行了股份制改革,擁有1203個(gè)股民,面積約870畝,是一個(gè)面積較小的村莊。目前經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)的主體仍然為經(jīng)濟(jì)聯(lián)社,而沒有進(jìn)行企業(yè)改制的主要原因是經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的稅負(fù)比企業(yè)低,部分改制的企業(yè)集團(tuán)為了降低稅負(fù)也會(huì)轉(zhuǎn)回經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。轉(zhuǎn)制后經(jīng)濟(jì)聯(lián)社需要繳納營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅、租金所得稅、堤圍建設(shè)費(fèi)以及土地使用稅等多種稅費(fèi)[4],綜合稅賦達(dá)22%。其收入來源主要是租賃收入,包括廠房、倉庫、寫字樓、綜合樓和商鋪,年收入6900萬元,賬面總資產(chǎn)約4個(gè)億。經(jīng)濟(jì)聯(lián)社主要解決股民的就業(yè)問題,包括安排在其旗下的物業(yè)管理公司、停車場(chǎng)、菜場(chǎng)工作。其負(fù)責(zé)人指出②資料來源:2013年4月對(duì)B村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社相關(guān)人員的訪談。:“我們現(xiàn)在歸財(cái)政局、審計(jì)局、農(nóng)水局和街道四個(gè)部門管,實(shí)際上街道就是我們的上級(jí),有各種指標(biāo)考核我們,我們還需要簽訂治安綜治、安全生產(chǎn)、消防、交通、打假、計(jì)生、殯葬等10多份責(zé)任狀?！倍镜赝林用?、水上安置居民以及外來人口均由居委會(huì)負(fù)責(zé)管理,經(jīng)濟(jì)聯(lián)社提供場(chǎng)地居委會(huì)交納租金,居委會(huì)成員與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社成員沒有交叉任職。社區(qū)公共服務(wù)基本由政府投入,原村內(nèi)小學(xué)閑置,民辦老師交給教育部門,村民子弟則到附近的公辦學(xué)校劃分地段就近入學(xué),環(huán)衛(wèi)也交由街道負(fù)責(zé),因?yàn)椤氨嵱欣?一方面收商戶的錢,一方面區(qū)內(nèi)環(huán)保部門有資金補(bǔ)貼,誰做就補(bǔ)給誰,所以很多街道和村都會(huì)因?yàn)楸崰?zhēng)利益?，F(xiàn)在村給街道做,利益就分給街道”③資料來源:2013年3月25日對(duì)B村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社相關(guān)人員的訪談。。

(三)強(qiáng)集體弱政府模式

所謂強(qiáng)集體弱政府模式,特指在轉(zhuǎn)制社區(qū)各種公共服務(wù)的供給中,集體經(jīng)濟(jì)組織處于強(qiáng)勢(shì)地位,基層政府較少干預(yù)社區(qū)治理,轉(zhuǎn)制社區(qū)基本維持原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制后不僅承擔(dān)社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)、低保和就業(yè)等各種費(fèi)用支出,也承擔(dān)了改制后居委會(huì)的日常開支。我們選擇的代表性社區(qū)是C村。C村是一個(gè)典型的工業(yè)村,社區(qū)面積約7平方公里,工業(yè)生產(chǎn)總值2009年就達(dá)到40億元,物業(yè)收入超過1億元,集體企業(yè)年收入有7000多萬元。2004年轉(zhuǎn)制后居民的戶籍性質(zhì)和土地所有性質(zhì)都沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。村民認(rèn)為不過是村委會(huì)門前的牌子換了,其他沒有任何區(qū)別。社區(qū)干部則指出,轉(zhuǎn)制以后鎮(zhèn)政府接管了部分原來由村集體投資興建的公共設(shè)施,承擔(dān)了相應(yīng)費(fèi)用,減輕了社區(qū)負(fù)擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)為其“股民”提供的福利包括醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)保障(包括創(chuàng)業(yè)貸款)、住房保障、教育補(bǔ)貼和低收入補(bǔ)助等方面。如醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)都不需要村民掏一分錢,全部由集體經(jīng)濟(jì)收入統(tǒng)一支付。村民看病的醫(yī)療費(fèi)用90%以上都能報(bào)銷,老人每月退休金達(dá)到1300元。就業(yè)方面,社區(qū)內(nèi)的職位會(huì)優(yōu)先考慮本村農(nóng)民,還為本村戶籍的社區(qū)青年開辟“創(chuàng)業(yè)見習(xí)基地”,提供創(chuàng)業(yè)貸款。在住房保障方面村民除了可以獲得宅基地,還可以獲得低息的建房貸款和平房改造補(bǔ)貼(每戶5000元)。各種公共服務(wù)設(shè)施非常完備,社區(qū)公園、圖書館、敬老院、體育館、衛(wèi)生院等應(yīng)有盡有。然而,所有公共服務(wù)的供給都有明顯的邊界,僅限于本村擁有土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)戶籍人口享有。

三、不同治理模式的運(yùn)行結(jié)果

(一)強(qiáng)集體強(qiáng)政府模式:“雙重領(lǐng)導(dǎo)”導(dǎo)致資源沖突

在A村所采用的強(qiáng)集體強(qiáng)政府治理模式中,企業(yè)集團(tuán)公司和街道以絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)社區(qū)公共事務(wù)的管理權(quán)限,在社區(qū)治理中處于各占一極的強(qiáng)勢(shì)地位,居委會(huì)則在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”擠壓下左右逢源開展工作。轉(zhuǎn)制后居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)由街道撥付,缺乏使用自主權(quán),其成員職數(shù)、任職條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)等都由街道確定,這就使居委會(huì)相當(dāng)依賴政府和街道,圍繞上級(jí)政府部門和街道辦事處的各種考核、檢查和評(píng)比開展工作。而由于辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,居委會(huì)遇到經(jīng)費(fèi)使用缺口還需要依靠集體經(jīng)濟(jì)組織,獲得其財(cái)力、物力和人力支持。如居委會(huì)干部在訪談中所言:“目前我們的居委會(huì)和城市社區(qū)的區(qū)別是接受街道辦事處和企業(yè)集團(tuán)的雙重指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)?！痹谶@種雙重的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及扭曲的資源依賴關(guān)系下,居委會(huì)在開展實(shí)際工作時(shí)一方面需要服從街道指令,另一方面還需要兼顧企業(yè)集團(tuán)的利益,在工作中往往會(huì)陷于“兩個(gè)婆婆”的兩難境地。

(二)弱集體強(qiáng)政府模式:“行政優(yōu)先”導(dǎo)致自治疲弱

在弱集體強(qiáng)政府模式下,居委會(huì)的干部并沒有與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的干部交叉任職。居委會(huì)并沒有有效地承接原有村委會(huì)的職能,村民認(rèn)同度較低。轉(zhuǎn)制前村委會(huì)雖然也會(huì)協(xié)助基層政府開展工作,但自主權(quán)較強(qiáng),主要精力放在處理本村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。轉(zhuǎn)制后居委會(huì)的工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)管理和公共服務(wù),如社區(qū)的計(jì)劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)文化教育、精神文明創(chuàng)建、失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)服務(wù)、困難居民的低保與救助、外來人口服務(wù)和管理等[5]。由于經(jīng)費(fèi)投入不足、編制控制嚴(yán)格、人員素質(zhì)不高,使居委會(huì)在管理2萬余人的龐大社區(qū)時(shí)感覺力不從心。各種報(bào)告報(bào)表與檢查評(píng)比使居委會(huì)成員疲于奔命,“自治事務(wù)”反而變成了“參考工作”。另一方面,村民并不認(rèn)同居委會(huì)的自治組織身份,認(rèn)為居委會(huì)只是代表街道辦事處的利益,不能代表他們的利益;居委會(huì)的干部都是“外人”,不能充分信任,有情況他們還是會(huì)找經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的“自己人”,增加了居委會(huì)的管理難度。

(三)強(qiáng)集體弱政府模式:“身份優(yōu)先”導(dǎo)致差別服務(wù)

在C村模式下,為了維持穩(wěn)定,居委會(huì)的新一屆成員并不是通過選舉產(chǎn)生,而是由原來C村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者原村委會(huì)成員擔(dān)任。C村模式并非個(gè)例,許多轉(zhuǎn)制社區(qū)為了方便集體資產(chǎn)處置和集體經(jīng)濟(jì)組織改制,都是基本沿用原班人馬任職到“城中村”拆遷改造完成之日[6]。伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)與大量外來人口的涌入,原有的僅僅滿足村民需求、并由村集體出資供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),不僅要滿足原村民的需求,還要滿足在這個(gè)空間里生活的居民和流動(dòng)人口的需求。而集體經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的能力是有限的,當(dāng)居委會(huì)的成員主要為本村村民時(shí),公共服務(wù)的差異性供給不可避免。各種基本公共服務(wù)的供給不是以地域劃分為界限,而是以“股民”身份為條件,由此達(dá)到控制外來人口進(jìn)入和防止村莊利益外流的目的。

四、原因探究:制度分析的視角

上述三種模式都是在城市變遷中自然演進(jìn)的,其結(jié)果都存在著不少缺陷,本質(zhì)卻又有相似之處。改革僅僅偏重在組織架構(gòu)的變革而沒有配套制度和規(guī)則的調(diào)整,依然保留了集體土地所有制和傳統(tǒng)社區(qū)治理機(jī)制,制度的有效供給不足制約了轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)的接軌,羈絆了股份公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的腳步,也在相當(dāng)程度上掣肘了社區(qū)自治的推進(jìn)和發(fā)展。

(一)權(quán)力邊界模糊引起政府與社會(huì)關(guān)系緊張

轉(zhuǎn)制以前,鄉(xiāng)村社區(qū)治理和公共服務(wù)供給的主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織,這種單一的治理結(jié)構(gòu)有利于明晰村民財(cái)產(chǎn)關(guān)系、維系生活秩序。轉(zhuǎn)制以后,集體經(jīng)濟(jì)組織依然承擔(dān)社會(huì)管理任務(wù)。雖然相當(dāng)一部分的土地收歸國(guó)有,但大部分轉(zhuǎn)制社區(qū)仍然保留了部分土地作為集體所有,集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地所有權(quán)和開發(fā)使用權(quán)等具備行政色彩的經(jīng)濟(jì)職能。集體經(jīng)濟(jì)組織雖然在形式上失去了村委會(huì)所擁有的社區(qū)事務(wù)管理權(quán),但集體土地的開發(fā)使用權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益以及村民福利保障的功能又使其成為事實(shí)上的威權(quán)主體。另一方面,政府“缺位”所提供的公共服務(wù)不能滿足社區(qū)基本需求。街道辦事處的財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)單一,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與其行政職能的履行相匹配,更不足以支持社區(qū)改制需要的巨大經(jīng)濟(jì)投入,不能完整承擔(dān)起社區(qū)公共服務(wù)的供給者和社區(qū)治理的規(guī)制者等角色,許多行政性事務(wù)不得不與企業(yè)集團(tuán)協(xié)商解決,對(duì)于依附在集體所有土地上開展的規(guī)劃實(shí)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都顯得無力。由于基層政府的公共服務(wù)供給能力嚴(yán)重不足,與集體經(jīng)濟(jì)組織職能邊界模糊,導(dǎo)致轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)的供給缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性,無法真正納入城市建設(shè)與管理體系中,引起社區(qū)居民不滿。

(二)公共資源配置不合理削弱社區(qū)自治能力

社區(qū)公共服務(wù)的供給需要有特定的組織和機(jī)構(gòu)收集和整合社區(qū)內(nèi)居民的多元需求,“做出與消費(fèi)、融資、安排物品和服務(wù)的生產(chǎn)與監(jiān)督的有關(guān)決策,以滿足公眾的需求”[7]。轉(zhuǎn)制前這一職能主要由村委會(huì)履行。轉(zhuǎn)制后居委會(huì)并沒有在實(shí)質(zhì)上承接居民自治的組織平臺(tái)功能,導(dǎo)致村民和新增人口缺乏新的聯(lián)系紐帶,出現(xiàn)疏離化傾向。社區(qū)公共資源主要掌握在基層政府與集體經(jīng)濟(jì)組織手中,居委會(huì)缺乏社會(huì)資本的有力支持,自治空間和范圍不斷壓縮,“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象普遍存在。居委會(huì)開展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以及日常工作所需的各種資源或者依賴集體經(jīng)濟(jì)組織、或者依賴基層政府、或者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府雙重依賴,這就導(dǎo)致了居委會(huì)工作本末倒置,優(yōu)先執(zhí)行依賴關(guān)系強(qiáng)的基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的各種要求,選擇性地執(zhí)行社區(qū)自治職能,作為居民代表的地位和作用無法得到真正的體現(xiàn),對(duì)于涉及居民利益的社區(qū)公共問題缺乏有序的討論與解決。

(三)區(qū)別性利益協(xié)調(diào)機(jī)制引發(fā)居民內(nèi)部矛盾

在社區(qū)轉(zhuǎn)制的過程中,不僅涉及到對(duì)原村民的權(quán)益保障與利益分配,也涉及到原村民與外來人口的資源爭(zhēng)奪與利益協(xié)調(diào)。由于轉(zhuǎn)制社區(qū)對(duì)原有村莊治理秩序存在“路徑依賴”,依然保有以“村民”身份作為識(shí)別條件的利益分配系統(tǒng),在公共服務(wù)的供給中分別“村民”待遇與“居民”待遇。這種區(qū)別性的制度安排會(huì)誘使村民謀求雙重身份,如在涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等公共服務(wù)時(shí)要求“居民身份”,與城市居民同等待遇;而涉及到土地利益分配與相關(guān)糾紛時(shí)又強(qiáng)調(diào)其“村民身份”,不愿配合政府行為和居委會(huì)的工作。與此同時(shí),這種以身份為邊界的集體社區(qū)性社會(huì)保障制度阻礙了社區(qū)融合以及利益整合,在基礎(chǔ)設(shè)施與公共福利方面的差別性待遇會(huì)造成新舊居民間新的不公平和不必要的沖突。一方面,村民對(duì)于“股份”的紛爭(zhēng)不斷,因?yàn)橹挥袚碛羞@種特殊的社區(qū)身份,才能擁有參與社區(qū)地方性利益分配的資格;另一方面,外來人口則有強(qiáng)烈的被排斥感,他們認(rèn)為自身也參與了城市發(fā)展,應(yīng)當(dāng)享受各種公共服務(wù),而協(xié)調(diào)規(guī)則僅代表原村民的利益而非社區(qū)全體成員的共同利益,對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生了信任危機(jī)。轉(zhuǎn)制社區(qū)正處于城市人口的地域性社會(huì)生活單元形成期,成員構(gòu)成復(fù)雜,利益訴求多元,如果沒有建立起公平、包容、開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,居民內(nèi)部矛盾難以協(xié)調(diào),社區(qū)公共利益的生成與整合就缺乏動(dòng)力。

五、改革方向:走向強(qiáng)政府強(qiáng)社區(qū)模式

從實(shí)踐觀察看在轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)供給中,延續(xù)“強(qiáng)集體”模式會(huì)掣肘集體經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型;而過分強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)政府”的力量又會(huì)壓縮居委會(huì)的自治空間,無法樹立其社區(qū)權(quán)威的位置。因此,轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展方向應(yīng)從鄉(xiāng)村社區(qū)的封閉性治理走向城市社區(qū)的開放性治理,采用“強(qiáng)政府強(qiáng)社區(qū)”模式,明晰基層政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和居民委員會(huì)在社區(qū)治理中的功能和作用,理順行政、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)自治之間的關(guān)系,形成良性互動(dòng)的善治格局?；竟卜?wù)應(yīng)由政府均等化提供,不應(yīng)從制度安排上割裂城市社區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū);社區(qū)公共服務(wù)可以通過構(gòu)建政府、居委會(huì)、工青婦組織與其他社會(huì)組織的治理網(wǎng)絡(luò)合作供給;社區(qū)共同利益的維護(hù)和共同意志的表達(dá)、社區(qū)內(nèi)部多元利益的協(xié)調(diào),則應(yīng)通過居委會(huì)來實(shí)現(xiàn)。

(一)基層政府的公共服務(wù)職能

在轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)的初始階段,應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)安排者與制度供給者的角色。一方面,在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制為城市社區(qū)時(shí),借助產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn),地方政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。在體制上保證社區(qū)的行政機(jī)構(gòu)與集體經(jīng)濟(jì)組織脫鉤,由地方政府承擔(dān)起轉(zhuǎn)制社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支持以及各類社區(qū)服務(wù)的供給。逐步加大財(cái)政投入,為社區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源,保證社區(qū)日常管理和維護(hù)的需要,在征地收益分配中考慮失地農(nóng)民集中居住以后的管理費(fèi)用[8]。在政府補(bǔ)位的情況下引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織逐步淡出社會(huì)管理職能,正確履行政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督的職責(zé),使其集中精力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。另一方面,應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織等參與社區(qū)建設(shè)。逐步建立以政府投入為主、社區(qū)企業(yè)和社會(huì)組織等資助為輔的多元資金投入機(jī)制[9]。采用補(bǔ)助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、收費(fèi)減免、購買服務(wù)等激勵(lì)措施,鼓勵(lì)社區(qū)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等資助社區(qū)建設(shè),調(diào)動(dòng)工青婦等群團(tuán)組織的力量,建立多元化的社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制。

(二)居民委員會(huì)的社區(qū)自治職能

社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織,其自治能力一方面源于相對(duì)獨(dú)立的自治空間,另一方面源于社區(qū)居民的認(rèn)同支持。而自治空間的塑造需要推動(dòng)“兩個(gè)剝離”。一是與基層政府的剝離,擺脫行政職能。通過新設(shè)社區(qū)服務(wù)站承接處理各種行政性事務(wù),包括城市低保、優(yōu)撫安置、老齡服務(wù)等,將協(xié)助政府處理的各項(xiàng)行政事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)站完成;二是與集體經(jīng)濟(jì)組織的剝離,擺脫經(jīng)濟(jì)職能,與集體經(jīng)濟(jì)組織在人員、辦公場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、帳目等方面各自獨(dú)立。最終,使居委會(huì)的主要工作職能轉(zhuǎn)為組織居民開展自我管理和自我服務(wù),維護(hù)社區(qū)共同利益、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的利益沖突。另一方面,通過多種渠道培育社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。一是促進(jìn)村民從鄉(xiāng)土認(rèn)知轉(zhuǎn)向城市認(rèn)知,強(qiáng)化現(xiàn)代城市的包容開放精神的教育;引導(dǎo)外來人口參與社區(qū)公共事務(wù)管理,通過各種聯(lián)誼活動(dòng)、合作項(xiàng)目促進(jìn)原著居民與外來人口的溝通融合。二是建立完善參與機(jī)制。通過制度規(guī)范參與的程序、范圍和方式,通過公共空間的建設(shè)營(yíng)造場(chǎng)域氛圍,激發(fā)居民的空間歸屬感;通過各種虛擬平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)社區(qū)融合。只有通過各種賦權(quán)措施促進(jìn)社區(qū)居民平等有序地參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理,才能促進(jìn)多元利益的和諧共存,實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的公平配置。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能

集體經(jīng)濟(jì)組織成長(zhǎng)為現(xiàn)代企業(yè)的先決條件就是作為獨(dú)立自主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由此,改革的一個(gè)重要方向就是要將經(jīng)濟(jì)組織原來承擔(dān)的社區(qū)建設(shè)和管理等社會(huì)職能分離出去,由居委會(huì)或其他政府部門承擔(dān)。而經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)專一的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)起管理經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的職能。在土地成為集體經(jīng)濟(jì)資本的條件下,使村民能夠共享“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益和資本化收益[10]。這就需要引入現(xiàn)代企業(yè)制度,建立高效的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制,完善企業(yè)集團(tuán)公司的治理結(jié)構(gòu)[11]。與此同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)為這類特殊企業(yè)的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。通過建立完整開放的產(chǎn)權(quán)體系和集體股權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制,打破集體股權(quán)的流通限制,通過股權(quán)交易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素的市場(chǎng)化;并在過渡期內(nèi)給予相關(guān)優(yōu)惠政策以降低此類企業(yè)的稅負(fù)。

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