新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理研究

周學(xué)馨,黃小梅

(重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所，重慶 400041)

社區(qū)是城市社會(huì)的基本單元,是人們社會(huì)生活的共同體和基本平臺(tái),社區(qū)和諧是城市社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)提出:創(chuàng)新社會(huì)治理必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益,最大限度增加和諧因素,增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力,提高社會(huì)治理水平,維護(hù)國家安全,確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。十八大報(bào)告也明確指出:推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),要積極推進(jìn)社區(qū)建設(shè),健全新型的社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)真正建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。新型城鎮(zhèn)化打破了原有的城市社會(huì)管理模式,如何在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變、社區(qū)人員構(gòu)成日漸多元化、居民精神物質(zhì)需求日益多樣化、各類社會(huì)矛盾聚焦在社區(qū)的情況下完善社區(qū)治理體制與社區(qū)服務(wù)功能,以充分發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)管理中的積極作用,是當(dāng)前關(guān)系城市基層社會(huì)和諧穩(wěn)定最集中、最突出的問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)治理不僅是重構(gòu)政府與社會(huì)關(guān)系的重要途徑,也是提升政府公共管理水平、提高社會(huì)治理能力、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)志。

一、社區(qū)治理的內(nèi)涵及特點(diǎn)

社區(qū)治理是一個(gè)逐步發(fā)展的過程,與“社區(qū)”和“治理”兩個(gè)概念的提出緊密相連。自騰尼斯于1887年提出社區(qū)概念后,其內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷而逐漸豐富。在滕尼斯看來,社區(qū)即“共同體”,是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然意志占支配地位的共同體,是有著相同價(jià)值取向、人際關(guān)系親密無間、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的共同體。1989年,世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)首次提出了“治理危機(jī)”(crisis in governance),此后,“治理”這一概念風(fēng)行于學(xué)術(shù)界。在西方學(xué)術(shù)界,特別是政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和國際關(guān)系學(xué)等領(lǐng)域,治理越來越成為學(xué)者們探討的焦點(diǎn)。如今,治理理論在國際學(xué)術(shù)界已獲得承認(rèn),并日漸成為一個(gè)頗具潛力的新興研究領(lǐng)域。就其研究的層次來分,主要包括全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理、社區(qū)治理以及組織治理。社區(qū)治理是近年來的新話題,是治理理論在社區(qū)公共管理領(lǐng)域的借鑒與運(yùn)用。社區(qū)治理不僅是社會(huì)治理的一個(gè)重要方面,更是社會(huì)治理的一個(gè)起點(diǎn)。在西方學(xué)術(shù)界,社區(qū)治理通常指的是在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。

在國內(nèi),近些年許多社會(huì)學(xué)家對(duì)“社區(qū)治理”進(jìn)行了大量的研究,并取得一定的研究成果。國內(nèi)對(duì)社區(qū)治理的研究主要包括:在社區(qū)治理的內(nèi)涵方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理就是在規(guī)定社區(qū)內(nèi),依托于政府組織、社會(huì)組織、民營組織和居民自治組織等各種網(wǎng)絡(luò)體系,共同應(yīng)對(duì)社區(qū)社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程[1]。劉鐸認(rèn)為社區(qū)治理包括封閉式社區(qū)治理和開放式社區(qū)治理。封閉式社區(qū)治理是脫胎于與傳統(tǒng)社會(huì)管理相對(duì)應(yīng)的社區(qū)自治,是在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上,融入“治理”理念,吸納社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的過程,有一定的地域范圍和主體邊界。而開放式社區(qū)治理是允許社區(qū)外部組織參與到社區(qū)治理中來,這些外部組織既包括政府組織,也包括商業(yè)組織,甚至包括民間組織。并且社區(qū)治理正在逐步走向一種新型的“開放式治理”[2]。趙守飛等學(xué)者認(rèn)為社區(qū)治理包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是通過管制帶來的統(tǒng)治秩序,二是沒有政府治理的自治秩序,三是合作的治理帶來的合作秩序。并且他認(rèn)為合作治理打破了管制治理的主體一元化、權(quán)力集中化、地位不平等、機(jī)制不合作、權(quán)責(zé)不清晰、治理方式單一的局面,是治理理論的創(chuàng)新發(fā)展[3]。夏建中認(rèn)為社區(qū)治理的主體是黨的組織、居民委員會(huì)、居民社團(tuán)或者興趣團(tuán)體組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司、自愿者組織以及居民個(gè)人等。在社區(qū)治理的方式方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理的方式是合作、自治、參與以及建立更多的橫向結(jié)構(gòu)居民組織[1]。錢海梅等學(xué)者認(rèn)為培育城市社區(qū)中的信任和互惠規(guī)范、建立公民參與網(wǎng)絡(luò)是我國城市社區(qū)治理的重要目標(biāo)和手段[4]。李冬泉等學(xué)者認(rèn)為城市化進(jìn)程中的社區(qū)治理重在社區(qū)組織的打造、社區(qū)文化的建設(shè)、社區(qū)能力的培養(yǎng),而這些是社區(qū)治理的核心中的核心問題[5]。在社區(qū)治理的價(jià)值方面,夏建中認(rèn)為社區(qū)治理可彌補(bǔ)政府和市場失靈,為社區(qū)居民提供物質(zhì)公共產(chǎn)品和培育社會(huì)資本,并建立人們行為規(guī)范中的激勵(lì)機(jī)制。鄧念國認(rèn)為通過發(fā)揮社區(qū)居民參與的主動(dòng)性與積極性,將進(jìn)一步豐富社會(huì)資本,促進(jìn)社區(qū)治理績效的提升[6]。

總之,學(xué)者們普遍認(rèn)為,社區(qū)治理指政府或民間的公共組織依照某種規(guī)則(法律法規(guī)或者村規(guī)民約),運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)施管理,為社區(qū)成員提供服務(wù),以維護(hù)或增進(jìn)社區(qū)公共利益[7]。社區(qū)治理的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)主體多元、民主協(xié)調(diào)和以人為本;注重共治與自治結(jié)合、法治與德治結(jié)合,是一種既強(qiáng)調(diào)過程、又強(qiáng)調(diào)結(jié)果的社區(qū)新型管理模式,是21世紀(jì)公共治理理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新的基本單元。但同時(shí),學(xué)者們對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理制度、治理模式和治理方法與手段等問題還缺乏較深入的研究。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理存在的主要問題

國外社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明:有效的國家治理,不是通過國家權(quán)力的無限擴(kuò)張來完成的,而是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效開展以及這兩者的相互配合與合作來實(shí)現(xiàn)的。在新型城鎮(zhèn)化過程中,城市社區(qū)結(jié)構(gòu)和功能在發(fā)生轉(zhuǎn)變,房地產(chǎn)物業(yè)管理型社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、城市邊緣非正規(guī)社區(qū)等會(huì)大量出現(xiàn),并逐步形成結(jié)合不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的不同治理模式。深入分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)治理存在的主要問題,對(duì)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)、提升國家治理能力具有重要的實(shí)踐意義。當(dāng)前城市社區(qū)治理還存在以下問題。

(一)社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制不順

目前在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,與社會(huì)管理體制改革相適應(yīng)、以增進(jìn)社區(qū)社會(huì)資本為目標(biāo)、以構(gòu)建多元治理主體合作和互補(bǔ)機(jī)制為重點(diǎn)的城市社區(qū)管理體制機(jī)制還遠(yuǎn)未建立。在社區(qū)管理體制方面,存在社區(qū)管理體制內(nèi)部職責(zé)關(guān)系不順、社區(qū)管理體制創(chuàng)新缺乏動(dòng)力、社區(qū)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能不清、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)差距大等問題。在社區(qū)管理機(jī)制方面,社區(qū)利益調(diào)節(jié)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制、利益保障機(jī)制以及危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制處于相對(duì)匱乏狀態(tài),使得社區(qū)難以充分發(fā)揮其在社會(huì)治理中的“基元”作用。

(二)社區(qū)多元治理主體發(fā)育不足

現(xiàn)代社會(huì)治理是一種多元、有機(jī)、和諧的整體治理結(jié)構(gòu),政府不再是唯一的治理者,其他治理主體在滿足社區(qū)居民需要、致力社區(qū)服務(wù)和管理方面,具有政府和市場不可替代的作用。但總體來看,在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,由于保障多元治理主體參與治理的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后、支持其發(fā)展成長的資源調(diào)控策略不足、促進(jìn)政府與其良性互動(dòng)機(jī)制欠缺、健全的監(jiān)督制約體系缺乏以及社區(qū)組織自身建設(shè)滯后,導(dǎo)致多元治理主體的成長空間和成長潛力嚴(yán)重不足。

(三)社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供滯后

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,過去由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)功能逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移,社區(qū)的社會(huì)服務(wù)功能得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。社區(qū)除了保持原有的基層社會(huì)服務(wù)功能外,還承擔(dān)著對(duì)弱勢群體救助、流動(dòng)人口管理和服務(wù)、特殊群體的照顧和服務(wù)等職能。社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要場所,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供需要建立多元互動(dòng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即建立在政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心模式才能有效克服單一主體供給不足的困境。目前,由于城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)缺乏,導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)管理供給主體不清、主體供給方式單一、供需脫節(jié)和供需矛盾突出,社區(qū)公共產(chǎn)品的供給仍然是“政府供給主導(dǎo)”型,市場難以充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用,導(dǎo)致公共產(chǎn)品在供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上很難真正滿足城市社區(qū)居民日益增長和變化的實(shí)際需求。

(四)社區(qū)管理手段單一陳舊

社區(qū)信息化是在政府主導(dǎo)和社會(huì)廣泛參與下,以居民需求為導(dǎo)向,綜合利用信息技術(shù)手段,整合社區(qū)資源,為社區(qū)居民提供全方位信息服務(wù)。隨著信息化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,在城市社區(qū)治理中運(yùn)用信息化思路和方法更能優(yōu)化組織運(yùn)行、提高政府績效。目前城市社區(qū)管理信息化程度普遍較低、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,信息化資源難以有效統(tǒng)籌。同時(shí),社區(qū)管理方式單一,社區(qū)發(fā)展模式呈現(xiàn)單一化傾向。沒有將城市社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)、政府主導(dǎo)型社區(qū)、自治型社區(qū)等不同類型的社區(qū)進(jìn)行分類管理,行政一刀切現(xiàn)象突出,難以體現(xiàn)不同類別的社區(qū)特色。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理需實(shí)現(xiàn)五大轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的重要特征在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。作為新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)載體之一的社區(qū),必然要有清晰的社區(qū)治理理念、發(fā)展方向和社區(qū)治理路徑。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,隨著社區(qū)類型的多元化、社區(qū)利益和社區(qū)成員的分化,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市社區(qū)治理需要實(shí)現(xiàn)以下五大轉(zhuǎn)變。

(一)管理體制從行政化到自治化轉(zhuǎn)變

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動(dòng)人口大量增加、公民民主意識(shí)、參與意識(shí)及法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)、公民需求結(jié)構(gòu)的不斷變化,當(dāng)前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理狀況已不同于過去,新的治理環(huán)境要求作為公共利益代表的政府,必須在城市社區(qū)治理中的角色進(jìn)行重新定位,并轉(zhuǎn)變政府職能,變“統(tǒng)治型”政府角色為“治理型”政府角色,從而為城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造新的治理體系。即改善政社不分的體制,理順政社關(guān)系。按照“政社分開、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、財(cái)隨事走”的原則,科學(xué)合理地界定政府職能部門、街道辦事處和社區(qū)居民自治組織在社區(qū)治理中的職能和責(zé)任,理順相互之間的關(guān)系,努力實(shí)現(xiàn)政府依法行政、社區(qū)依法自治,使社區(qū)居委會(huì)成為名副其實(shí)的自治組織。當(dāng)然,從我國社區(qū)發(fā)展的歷程來看,從社區(qū)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展到社區(qū)治理的步步推進(jìn)過程中,社區(qū)自治并非是主流的城市社區(qū)治理模式[8],從社區(qū)管理走向社區(qū)治理還需要一個(gè)長期漸進(jìn)的過程。

(二)治理主體從一元化到多元化轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然帶來城市利益群體的多元化。在社會(huì)利益日益多元的時(shí)代,我國城市社區(qū)治理是一種自上而下的政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新,這種創(chuàng)新不僅是靜態(tài)的宏觀制度安排,更是國家-市場-社會(huì)不斷分化與持續(xù)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。盡管政府、單位依然是城市社區(qū)資源配置的主體,但其他社會(huì)組織、社區(qū)居民逐步和政府一起參與社區(qū)公共事務(wù)管理,成為社區(qū)治理的多元主體。圍繞公共事務(wù)的分權(quán)和參與成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的主要途徑,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重心將不斷向政府以外的其他主體偏移。社區(qū)治理的主體既包括黨團(tuán)組織、政府組織,也包括非營利組織、市場組織,還有居民個(gè)人;既包括政治性組織,更包括經(jīng)濟(jì)性、文化性和社會(huì)性組織。為此,一是建立多元治理主體有效參與社區(qū)治理的政策和途徑,解決其發(fā)展的瓶頸問題;二是完善和構(gòu)建多元治理主體合作對(duì)話機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織間的有效合作和交流;三是完善資金籌集機(jī)制,建立多元治理主體的運(yùn)作渠道?？山梃b國外社區(qū)基金會(huì)的運(yùn)作機(jī)制,即建立帶有基金會(huì)性質(zhì)的非政府公共組織,使社區(qū)基金來源于社會(huì)并有效使用于社區(qū)。

(三)社區(qū)資本提供方式從行政化向市場化轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理需要采用市場化理念,使用新的開發(fā)模式,尤其是包括資金、信息技術(shù)、教育及醫(yī)療資源等優(yōu)質(zhì)資源的注入?？砂凑铡罢龑?dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)運(yùn)作、百姓受益”的模式運(yùn)行,改變傳統(tǒng)單純依靠政府推動(dòng)的被動(dòng)局面,充分調(diào)動(dòng)多元投資主體的積極性。尤其是在加大政府投入的同時(shí),創(chuàng)新社區(qū)資本供給方式。一是政府可制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)參與社會(huì)治理。二是制定政府購買服務(wù)制度,將社區(qū)醫(yī)療、教育、文化等公益性的服務(wù)由各類社會(huì)組織提供,通過引入服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)等市場競爭機(jī)制提高資源使用效率、激發(fā)社會(huì)參與活力。三是鼓勵(lì)社區(qū)居民創(chuàng)辦微型企業(yè)和公益性崗位,為社區(qū)提供個(gè)性化及差異化服務(wù)。

(四)管理方式從無差別化到差異化轉(zhuǎn)變

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展,需要在充分尊重不同類別社區(qū)特色的基礎(chǔ)上,通過差異化管理,形成各類社區(qū)協(xié)調(diào)互動(dòng)的發(fā)展格局。一是對(duì)于城市社區(qū),要通過制度創(chuàng)新、政策優(yōu)化,努力形成以政府、社區(qū)組織、社會(huì)居民、NGO合作共治的局面。二是對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū),要重點(diǎn)破除城鄉(xiāng)結(jié)合部的二元管理體制,加大政府投入資源力度,培育社區(qū)理念及居民參與能力,并解決好土地、拆遷等城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要民生問題。同時(shí)通過健全城鄉(xiāng)社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制、城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接機(jī)制和城鄉(xiāng)黨建工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理的協(xié)調(diào)互動(dòng),建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系。三是對(duì)于不同類型的社區(qū)治理模式進(jìn)行分類管理,不可做到整齊劃一,尤其是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部非正規(guī)社區(qū)的種種復(fù)雜具體問題,應(yīng)進(jìn)行社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。

(五)管理手段從機(jī)械化到信息化轉(zhuǎn)變

社區(qū)信息化是政府充分掌握信息、維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定、提升基層工作水平、提高服務(wù)效能的重要方式,也是社區(qū)居民反映訴求、參與社區(qū)治理的重要渠道。一是建設(shè)覆蓋社區(qū)常住人口和流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)信息庫。促使勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、治安管理、房屋租購等社區(qū)民生信息的聯(lián)網(wǎng)共享;二是統(tǒng)籌推進(jìn)城市社區(qū)信息化建設(shè)進(jìn)程。建議制定社區(qū)信息化工程建設(shè)實(shí)施綱要,分目標(biāo)、分步驟推進(jìn)社區(qū)云端服務(wù)器建設(shè)、社區(qū)職能服務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)以及社區(qū)云端物聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)建設(shè),逐步提高社區(qū)自治的信息化水平和科學(xué)化水平;三是在條件成熟的社區(qū)優(yōu)先試點(diǎn)“智慧社區(qū)”建設(shè),積極探索社區(qū)信息化管理的優(yōu)化路徑,并以建立信息化輿論監(jiān)測平臺(tái)、輿論分級(jí)預(yù)警和處理機(jī)制為載體,推動(dòng)安定和諧的社區(qū)建設(shè)。

總之,新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)治理是一個(gè)需要從多維度去理解和實(shí)踐的發(fā)展中問題,由于政府追求社會(huì)治理的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)體制與制度的張力存在沖突,使得城市社區(qū)治理存在諸多難點(diǎn)。因此,當(dāng)下城市社區(qū)治理不僅存在驅(qū)動(dòng)力不足的困境,而且更重要的是缺乏變革的路徑。為此,在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城市社區(qū)治理必須突出“治理”理念,進(jìn)行制度配套、體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制創(chuàng)新、資源整合以及角色和功能的重新定位,以完善城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn),以提高公益性福利為目標(biāo),以社會(huì)服務(wù)和政府購買服務(wù)為主要內(nèi)容,以提升社區(qū)安全感、歸宿感、幸福感和凝聚力為關(guān)鍵,努力建成管理有序、服務(wù)完善、職能明確、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利的新型現(xiàn)代化城市社區(qū)。

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