美國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有序清算機(jī)制及對(duì)中國(guó)的啟示

張繼紅

(上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，上海 201620)

一、問(wèn)題的引入

2007年2月開(kāi)始,美國(guó)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始浮出水面,進(jìn)而演變?yōu)橐粓?chǎng)“次貸危機(jī)”,瞬間席卷美國(guó)、歐盟和日本等世界主要金融市場(chǎng)。針對(duì)次貸危機(jī)引發(fā)的金融海嘯,美國(guó)2008年《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》公布了7000億美元的金融救助計(jì)劃,其中為援助美國(guó)國(guó)際集團(tuán)一項(xiàng)就耗費(fèi)了698億美元;歐盟則發(fā)布了《全球金融危機(jī)背景下的國(guó)家救助指引》,各國(guó)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供的救援資金相當(dāng)于歐盟GDP的30%。然而,危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政所能負(fù)擔(dān)之重,進(jìn)而演變成一場(chǎng)主權(quán)債務(wù)危機(jī),導(dǎo)致了新一輪的經(jīng)濟(jì)衰退。這也進(jìn)一步映射出“太大而不倒”問(wèn)題產(chǎn)生的負(fù)面影響:政府部門(mén)耗費(fèi)大量的公共資金來(lái)救援此類(lèi)具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要金融機(jī)構(gòu),這種隱性資金擔(dān)保產(chǎn)生了錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo),刺激其冒險(xiǎn)過(guò)度吸收風(fēng)險(xiǎn),愈加威脅到整個(gè)金融體系的安全。

為應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī),美國(guó)出臺(tái)了歷史上最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管法案《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》),該法案于2010年7月正式生效,標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管體制的重大變革,其中核心內(nèi)容(TitleⅡ)就是建立以FDIC為接管人專(zhuān)門(mén)針對(duì)具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(Systemically Important Financial Institutions)(SIFIs)的有序清算機(jī)制,其目的是為了避免諸如雷曼兄弟、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(AIG)破產(chǎn)事件再次發(fā)生,旨在終結(jié)“太大而不能倒”問(wèn)題。

與此同時(shí),20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)開(kāi)始著手制定包含解決“太大而不倒”金融機(jī)構(gòu)處置規(guī)則,核心內(nèi)容就是在各自司法管轄區(qū)內(nèi)為金融機(jī)構(gòu)建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的處置機(jī)構(gòu)。其中,英國(guó)、德國(guó)立法機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面行動(dòng)較早[1]。英國(guó)于2009年修訂了銀行法,建立了針對(duì)破產(chǎn)銀行的特殊處置機(jī)制。該制度深受美國(guó)銀行破產(chǎn)特殊規(guī)則的影響,法律授權(quán)金融服務(wù)管理局(FSA),當(dāng)銀行符合法定條件時(shí)可以將其置于特殊處置機(jī)制之下。2011年1月1日,德國(guó)《銀行重組法》正式生效,賦予德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管當(dāng)局更大的處置權(quán)力,旨在不危及金融穩(wěn)定并且盡可能不消耗公共資金的情形下,處置經(jīng)營(yíng)不善的具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)。

次貸危機(jī)引發(fā)全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管體制變革,各國(guó)政府都在試圖尋求解決“太大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的最佳處置方案。美國(guó)此次金融改革法案雖然在法律層面上正式終結(jié)“太大而不倒”問(wèn)題,確立有序清算機(jī)制,但基于有序清算機(jī)制本身的討論和質(zhì)疑從未停止過(guò)。在金融體系全球化、一體化的今天,深入研究有序清算制度內(nèi)容及其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向等問(wèn)題具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

二、美國(guó)有序清算機(jī)制

《法案》§5384(a)規(guī)定,有序清算機(jī)制就是采取必要手段清算對(duì)美國(guó)金融體系穩(wěn)定可能產(chǎn)生影響的大型金融機(jī)構(gòu),其目的是維護(hù)美國(guó)金融安全并將道德風(fēng)險(xiǎn)最小化,而非保留這些金融機(jī)構(gòu)。

(一)機(jī)制框架

1.認(rèn)定是否構(gòu)成系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)(Covered Financial Company)

畢竟適用有序清算機(jī)制會(huì)對(duì)相關(guān)主體利益產(chǎn)生重大影響,改變了其原本適用的普通破產(chǎn)規(guī)則,因此在認(rèn)定是否構(gòu)成系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題上,《法案》設(shè)定了嚴(yán)格的程序及實(shí)體標(biāo)準(zhǔn):(1)該金融機(jī)構(gòu)必須是根據(jù)聯(lián)邦法或者州法組建的本國(guó)公司;(2)包括:由銀行控股法案定義的銀行控股公司(BHC);涵蓋了保險(xiǎn)公司和證券公司在內(nèi)的由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機(jī)構(gòu);本質(zhì)上或者主要業(yè)務(wù)為金融活動(dòng)的公司;美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為本質(zhì)上從事金融活動(dòng)的前款所列機(jī)構(gòu)之附屬機(jī)構(gòu)。同時(shí),法案明確排除了農(nóng)業(yè)信貸、家庭信貸銀行,房利美、房地美以及由FDIC監(jiān)管的投保銀行及存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。

經(jīng)FDIC及美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)2/3以上投票通過(guò),FDIC和FRB共同向財(cái)政部提出建議案①該建議案具體內(nèi)容包括:該金融機(jī)構(gòu)是否處于困境;是否會(huì)對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)產(chǎn)生不利影響;該機(jī)構(gòu)不適用破產(chǎn)法典的正當(dāng)理由;對(duì)債權(quán)人、股東、相關(guān)利害方和其他市場(chǎng)主體產(chǎn)生的影響;私主體介入阻止其失敗的可能性;接管程序中所能夠采取的應(yīng)對(duì)措施等。。財(cái)政部接到上述建議案,并與美國(guó)總統(tǒng)商議之后,認(rèn)為完全符合下列條件,即可任命FDIC為接管人:(1)該金融機(jī)構(gòu)處于困境或者瀕臨破產(chǎn)②§5383(c)(4)規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)處于困境應(yīng)符合下列標(biāo)準(zhǔn):(1)已經(jīng)或者可能破產(chǎn);(2)可能或已經(jīng)產(chǎn)生損失,會(huì)導(dǎo)致全部資本耗盡并且沒(méi)有避免損失的合理前景;(3)資不抵債;(4)不能支付到期債務(wù)。;(2)適用破產(chǎn)法典會(huì)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)及金融穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響;(3)沒(méi)有其他私人機(jī)構(gòu)可以阻止該金融機(jī)構(gòu)的倒閉;(4)適用有序清償機(jī)制對(duì)于債權(quán)人、股東、其他市場(chǎng)參與方而言是適當(dāng)且必要的;(5)適用有序清算機(jī)制而非破產(chǎn)法典將避免或者減輕對(duì)美國(guó)金融安全與穩(wěn)定的負(fù)面影響;(6)該公司符合上述大型金融機(jī)構(gòu)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

2.FDIC的權(quán)力范圍

一旦FDIC被任命為大型金融機(jī)構(gòu)的接管人,將控制清算程序的全過(guò)程,來(lái)自法院的司法審查受到極大限制③一旦任命FDIC作為接管人,須通知金融機(jī)構(gòu)。為保護(hù)金融機(jī)構(gòu)管理層的合法權(quán)益,5382(a)(1)(A)(i)規(guī)定,若該金融機(jī)構(gòu)董事會(huì)不同意該項(xiàng)任命,則財(cái)政部向哥倫比亞地區(qū)法院提交申請(qǐng)以尋求任命授權(quán)令。金融機(jī)構(gòu)可以獲得在地區(qū)法院秘密聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。地區(qū)法院的司法審查權(quán)僅限于該金融機(jī)構(gòu)是否瀕臨破產(chǎn)以及是否屬于法案所涵蓋的金融機(jī)構(gòu)范圍。若地區(qū)法院認(rèn)為財(cái)政部決定合法,應(yīng)立即發(fā)布任命授權(quán)令。如果法院認(rèn)為該決定不合法,應(yīng)逐一說(shuō)明理由并給予財(cái)政部改正并重新提交申請(qǐng)的機(jī)會(huì)。倘若在24小時(shí)內(nèi)法院未作出任何決定,則視為自動(dòng)授予財(cái)政部相應(yīng)的任命權(quán)。。作為接管人,FDIC不僅承繼了該金融機(jī)構(gòu)的所有權(quán)利、資產(chǎn),包括股東及管理層的所有特權(quán)和權(quán)力,而且還可以任命自己作為該金融機(jī)構(gòu)附屬機(jī)構(gòu)的接管人(§5390(a)(1)(E)(i))④只要FDIC認(rèn)為該附屬機(jī)構(gòu)符合下列條件,就可以任命自己作為其接管人,無(wú)需征得附屬機(jī)構(gòu)董事會(huì)及地區(qū)法院的同意:(1)已經(jīng)瀕臨破產(chǎn);(2)該行為會(huì)減輕或免除對(duì)美國(guó)金融安全或經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響;(3)該行為將有利于有序清算程序。。只要FDIC認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?可以繼續(xù)該金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù),或出售資產(chǎn)給第三方或過(guò)渡金融公司(bridge financial company),或清算資產(chǎn)、關(guān)閉公司。

在接管程序中,法案賦予了FDIC廣泛的權(quán)力:

(1)單向的債權(quán)認(rèn)定權(quán)。所有的債權(quán)人,包括已經(jīng)起訴該金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人在內(nèi),必須在指定日期(發(fā)布公告或通知之后的90日內(nèi))將債權(quán)證明提交FDIC。如果債權(quán)人不在通知指定的期限內(nèi)(截止期之前)行使權(quán)利,則這些請(qǐng)求權(quán)將不予認(rèn)可,而且這種不予認(rèn)可是終局性的[2]。(2)拒絕履行合同或撤銷(xiāo)合同。如果FDIC認(rèn)為繼續(xù)履行合同過(guò)于繁重或者更加便利資產(chǎn)處置,只要在合理期限內(nèi)即可以單方面否認(rèn)該合同效力⑤與之相比,美國(guó)破產(chǎn)法典中的破產(chǎn)受托人雖然也能夠撤銷(xiāo)或者拒絕履行合同,但這項(xiàng)權(quán)利的行使必須在法院的監(jiān)督之下,受制于法院的批準(zhǔn);破產(chǎn)法典第7章§365(d)(1)規(guī)定,僅有待履行合同才可以被撤銷(xiāo)或者否定;而且對(duì)合同對(duì)方當(dāng)事人的損失除賠償實(shí)際損失外,還包括懲罰性損害賠償、可得利益或者機(jī)會(huì)損失賠償以及精神損失賠償。相比之下,《法案》顯然賦予了FDIC更大的權(quán)力以拒絕履行合同。;對(duì)于拒絕履行而給合同對(duì)方當(dāng)事人造成的損失,也僅限于實(shí)際直接損害賠償。(3)強(qiáng)制執(zhí)行合同。 §5390(c)(13)規(guī)定,盡管合同或者協(xié)議中有關(guān)于“在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或者委任財(cái)產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人時(shí),合同即終止或構(gòu)成違約”(ipso facto clause)的約定,FDIC仍有權(quán)繼續(xù)執(zhí)行合同,不受該條款的拘束①此項(xiàng)條款本意是授權(quán)合同相對(duì)方在出現(xiàn)接管或者破產(chǎn)時(shí)有權(quán)終止合同。與之相比,破產(chǎn)法典中該條款是有效的,合同相對(duì)方有權(quán)終止合同。。(4)宣告欺詐性轉(zhuǎn)移交易、不公正的抵消與優(yōu)先支付無(wú)效。

3.對(duì)股東、債權(quán)人、管理層的影響

對(duì)于清算過(guò)程中的費(fèi)用支出,法案明確規(guī)定:禁止用納稅人資金來(lái)避免金融機(jī)構(gòu)的清算;納稅人不承擔(dān)清算費(fèi)用;未擔(dān)保債權(quán)人和股東必須承擔(dān)清算過(guò)程中的所有損失;FDIC針對(duì)該金融公司不享有股權(quán)利益。在清算過(guò)程中的所有費(fèi)用均應(yīng)從金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置或者其他金融公司得到補(bǔ)償。

4.適格金融合同(Qualified Financial Contracts)

適合金融合同即金融衍生產(chǎn)品,主要包括證券、期貨、期權(quán)、掉期、遠(yuǎn)期、回購(gòu)、互換合同等,屬于特殊金融合同。無(wú)論是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法,還是破產(chǎn)法典都給予適格金融合同特殊的保護(hù)。《法案》同樣將適合金融合同列為特殊合約給予區(qū)別對(duì)待。基于接管或破產(chǎn)本身的終止條款(ipso facto clause)雖然適用于適合金融合同,但為了便利FDIC的清算,該類(lèi)合同有1個(gè)工作日的中止期。在這個(gè)中止期內(nèi),FDIC可以選擇將所有適格金融合同轉(zhuǎn)讓給第三方或者過(guò)渡金融公司,而此類(lèi)合約的相對(duì)方不能僅僅以接管或破產(chǎn)為由終止合同②破產(chǎn)法典并無(wú)類(lèi)似規(guī)定,并不限制交易相對(duì)方適用“終止條款”。在雷曼兄弟案件中越發(fā)暴露出普通破產(chǎn)規(guī)則適用的缺陷,正是基于此類(lèi)無(wú)限制的“終止條款”,直接導(dǎo)致其750億美元損失。(§5390(c)(9)(A))。

5.有序清算基金(Orderly Liquidation Fund)

有序清算基金由財(cái)政部出資、專(zhuān)為FDIC處置大型金融機(jī)構(gòu)而設(shè)立。一旦FDIC被任命為接管人,其可以發(fā)行債券的形式向財(cái)政部募集處置資金。每一大型金融機(jī)構(gòu)所獲得處置資金的最大限額為:(1)接管任命的30天內(nèi),該金融機(jī)構(gòu)賬面資產(chǎn)的10%;(2)接管任命的30天后,該金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)公允價(jià)值的90%。為盡可能減少公共資金的損耗,《法案》建立了有序清算基金的償付規(guī)則。FDIC須提供詳細(xì)而確定的償付計(jì)劃并在至少60個(gè)月內(nèi)償付清算基金。若在規(guī)定期限內(nèi)不能償付清算基金,§5390(o)(4)授權(quán)FDIC可向資產(chǎn)等于或者超過(guò)500億美元的銀行控股公司以及其他由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)監(jiān)管的非銀行金融公司征收費(fèi)用。此種收費(fèi)數(shù)額應(yīng)建立在漸進(jìn)基礎(chǔ)上,即金融公司的資產(chǎn)規(guī)模越大,費(fèi)率就越高,其所承擔(dān)的數(shù)額就越多。

(二)FDIC實(shí)施有序清償機(jī)制的最新進(jìn)展

《法案》賦予FDIC新的權(quán)力以處置具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型金融機(jī)構(gòu),而在此之前FDIC只能接管被保險(xiǎn)銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)。然而,銀行與系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)畢竟存在較大區(qū)別,系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)模式、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的混合交叉以及集團(tuán)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)暴露的傳播性使得破產(chǎn)處置變得更為艱難。因此,FDIC能否有效運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力來(lái)處置大型金融機(jī)構(gòu),這也就成為美國(guó)業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

為更好地履行其職責(zé),FDIC采取了一系列舉措[3]:(1)成立了復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)辦公室。該辦公室主要履行三項(xiàng)職能:監(jiān)測(cè)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn);具體實(shí)施處置方案以預(yù)防潛在的危機(jī);與其他國(guó)家的監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行合作,以協(xié)調(diào)跨境處置問(wèn)題。(2)制定具體的實(shí)施細(xì)則。2011年7月,FDIC理事會(huì)通過(guò)了實(shí)施有序清算機(jī)制的最終規(guī)則,該規(guī)則涉及請(qǐng)求權(quán)的求償順位及債權(quán)人的相關(guān)利益。同年9月,理事會(huì)采納了有關(guān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置計(jì)劃(又稱(chēng)為“生前遺囑”)的兩項(xiàng)細(xì)則。第一,與美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合發(fā)布處置方案規(guī)則,要求總資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司以及其他金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu),制定并定期提交處置計(jì)劃。第二,要求資產(chǎn)超過(guò)500億美元的投保存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)制定并定期提交處置計(jì)劃。這兩項(xiàng)細(xì)則相互補(bǔ)充,涵蓋了大型金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、資本結(jié)構(gòu)以及法律實(shí)體等問(wèn)題。其中,系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置計(jì)劃包括核心業(yè)務(wù)和資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急方案等,并假設(shè)一旦危機(jī)發(fā)生時(shí)如何應(yīng)對(duì),以確保其能維持核心業(yè)務(wù)功能,而不影響整個(gè)金融體系。這也為FDIC制定處置方案提供第一手信息,便利其快速應(yīng)對(duì)陷入困境的大型金融機(jī)構(gòu)。

目前FDIC已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施這一規(guī)則,要求資產(chǎn)超過(guò)2500億美元的金融機(jī)構(gòu)必須在2012年7月份之前提交處置計(jì)劃①首批被要求提交文件的9家銀行包括美國(guó)銀行、摩根大通、巴克萊銀行、花旗集團(tuán)、瑞士信貸集團(tuán)、德意志銀行、高盛集團(tuán)、摩根士丹利和瑞士銀行集團(tuán)。具體內(nèi)容可參見(jiàn)FDIC官方網(wǎng)站。。FDIC旨在通過(guò)制定 “生前遺囑”,使具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)并實(shí)施快速、設(shè)計(jì)周密的措施。如果FDIC認(rèn)為該金融機(jī)構(gòu)的解決方案不可行,他們有權(quán)要求其出售業(yè)務(wù)或者簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),以縮減經(jīng)營(yíng)規(guī)模,以此來(lái)提升大型金融機(jī)構(gòu)的處置效率,做到未雨綢繆。

(三)美國(guó)有序清算機(jī)制的特征

美國(guó)有序清算機(jī)制有別于破產(chǎn)法典的破產(chǎn)重整與清算制度,具有以下幾個(gè)顯著特征。

一是有序清算機(jī)制創(chuàng)設(shè)的目的在于維護(hù)金融穩(wěn)定,即確保大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉不會(huì)對(duì)金融體系產(chǎn)生毀滅性影響,維護(hù)公眾對(duì)金融業(yè)的信心。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳途徑就是確保大型金融機(jī)構(gòu)的有序退出。

二是有序清算機(jī)制賦予FDIC處置大型金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)有性權(quán)力,其權(quán)力范圍超越破產(chǎn)法典中破產(chǎn)受托人,但與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法中FDIC的超級(jí)權(quán)力相比較,又被明顯“弱化”,這也是法案協(xié)調(diào)并折中破產(chǎn)法典中債權(quán)人保護(hù)規(guī)則的必然結(jié)果。其中最明顯莫過(guò)于最低賠償規(guī)則,即債權(quán)人②這里的“債權(quán)人”不僅包括普通債權(quán)人,還包括或然債權(quán)人。在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中,或然債權(quán)是不被承認(rèn)的,FDIC有權(quán)以該債權(quán)“過(guò)于繁瑣”來(lái)否認(rèn)其效力并且不予賠償。相比之下,在破產(chǎn)法典中,或然債權(quán)不僅可以被證明有效,而且還可以按照賬面價(jià)值來(lái)預(yù)估賠償數(shù)額?！斗ò浮穭t最終采用破產(chǎn)法典規(guī)則,認(rèn)可了或然債權(quán)的有效性。在有序清算機(jī)制中所獲得的賠償額不能低于破產(chǎn)法典。但總體而言,有序清算機(jī)制基本延續(xù)了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法的大部分版本。

三是多種處置方式的綜合運(yùn)用。與普通破產(chǎn)程序相比較,FDIC可以采取多種處置方式接管大型金融機(jī)構(gòu),包括將資產(chǎn)出售給私人購(gòu)買(mǎi)者;進(jìn)行有選擇性的打包出售;建立“過(guò)渡金融公司”;注銷(xiāo)次級(jí)債;將失敗金融機(jī)構(gòu)的無(wú)擔(dān)保債務(wù)轉(zhuǎn)換為過(guò)渡金融公司的股本等等。在這里,為了便利FDIC的資產(chǎn)處置過(guò)程,上述交易無(wú)需事先通知債權(quán)人、股東或者合同對(duì)方當(dāng)事人,也不需要得到法院的準(zhǔn)許。

四是建構(gòu)“投資者買(mǎi)單”的損失負(fù)擔(dān)機(jī)制?！斗ò浮芬?guī)定的法定清償順序及有序清算基金的償付規(guī)則均反映這一特點(diǎn)。董事、高管及股東債權(quán)均屬于劣后債權(quán);金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)主體包括管理層、董事、股東、無(wú)擔(dān)保債權(quán)人及其他第三方均需承擔(dān)失敗損失。其目的十分明確,即避免動(dòng)用公共資金,大型金融機(jī)構(gòu)的失敗損失必須由投資者負(fù)擔(dān),禁止使用納稅人財(cái)產(chǎn)救助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)。

三、美國(guó)有序清算機(jī)制之理論基礎(chǔ)分析

從上述規(guī)定看,《法案》事實(shí)上基本仿效了針對(duì)失敗銀行的接管制度,將銀行接管處置程序進(jìn)一步延伸到其他大型的非銀行金融機(jī)構(gòu),而相應(yīng)地放棄了普通破產(chǎn)法典的適用。FDIC主席Sheila Bair在2009年5月6日參議院聽(tīng)證會(huì)上就指出,此次金融監(jiān)管改革的關(guān)鍵就是建立一個(gè)獨(dú)立的處置機(jī)制來(lái)解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的失敗問(wèn)題,即設(shè)立一個(gè)類(lèi)似于FDIC的獨(dú)立主體以最快捷最低成本的方式處置此類(lèi)機(jī)構(gòu)。她進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),只有徹底終止了“太大而不能倒”政策,市場(chǎng)機(jī)制才能發(fā)揮作用。市場(chǎng)參與者應(yīng)當(dāng)明確大型金融機(jī)構(gòu)也能夠被淘汰,一個(gè)有效的處置機(jī)制將無(wú)一例外地公平、透明和持續(xù)的適用于所有機(jī)構(gòu)[4]。將失敗銀行特殊接管體制,延展至具有系統(tǒng)性重要影響的大型金融機(jī)構(gòu),其目的就是為了快速處置大型金融機(jī)構(gòu),盡可能減少此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)因?yàn)槠飘a(chǎn)倒閉對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生的負(fù)面影響,從而結(jié)束“太大而不能倒”的神話。而在此之前,正是由于缺乏這樣的處置策略,金融危機(jī)不僅重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì),也迅速蔓延至其他金融市場(chǎng)。之所以會(huì)產(chǎn)生針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊清算機(jī)制,這背后蘊(yùn)含著一系列歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及制度等因素。

(一)“太大而不倒”產(chǎn)生巨大負(fù)面效應(yīng)

從世界范圍內(nèi)看,具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)當(dāng)其喪失清償能力,更容易獲得來(lái)自政府的公共資金救助,這也就是我們所說(shuō)的“太大而不倒”原則。這方面的案例數(shù)不勝數(shù),如1984年美國(guó)大陸伊利諾斯銀行、1990年挪威的法庫(kù)斯銀行、1993年西班牙阪內(nèi)斯銀行、1995年法國(guó)里昂信貸銀行到2008年的美國(guó)“兩房”等等。2008年金融危機(jī)中,美國(guó)聯(lián)邦政府動(dòng)用巨額公共資金對(duì)華爾街大型金融機(jī)構(gòu)的救助引發(fā)了整個(gè)社會(huì)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。金融行業(yè)的壟斷集中造就了“太大而不能倒”的機(jī)構(gòu),犧牲的不僅僅是金融市場(chǎng)配置資源的效率,而且蘊(yùn)含著更大的不安定因素。政府救助雖然幫助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)渡過(guò)難關(guān),使其能夠繼續(xù)經(jīng)營(yíng),暫時(shí)緩解了危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面效果。但這種救助同時(shí)也保護(hù)了大型金融機(jī)構(gòu)的股東和一般債權(quán)人,誘使其進(jìn)一步擴(kuò)張經(jīng)營(yíng)規(guī)模,從事更高風(fēng)險(xiǎn)的交易。而正因?yàn)榇嬖趤?lái)自政府的隱性擔(dān)保,投資者更愿意向其提供資金,由此削弱了對(duì)此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束力量。而援助了那些本來(lái)就經(jīng)營(yíng)不善、無(wú)可救藥的大型金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)作,只會(huì)助長(zhǎng)其放松風(fēng)險(xiǎn)管理,忽視穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的重要性。同時(shí),以犧牲中小金融機(jī)構(gòu)的利益為代價(jià)僅給予大型金融機(jī)構(gòu)特殊待遇,直接導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的嚴(yán)重扭曲,無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步減弱整個(gè)金融業(yè)的創(chuàng)新能力。

(二)普通破產(chǎn)法在規(guī)則適用上存在諸多不足

普通破產(chǎn)法典在處置具有系統(tǒng)重要影響的金融機(jī)構(gòu)方面存在諸多不足,這也成為美國(guó)構(gòu)建有序清算機(jī)制的理論依據(jù)之一。

首先,普通破產(chǎn)法旨在平衡債權(quán)人和債務(wù)人的利益關(guān)系,以保護(hù)債權(quán)人利益為核心。而有序清算機(jī)制除了上述利益外,還涉及金融體系穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的社會(huì)公共利益。也就是說(shuō),有序清算機(jī)制與普通破產(chǎn)法的目標(biāo)并不完全相同。普通破產(chǎn)法既保護(hù)債權(quán)人的利益,也保護(hù)債務(wù)人的利益。一方面,通過(guò)集體程序依照法定程序按比例清償債權(quán),避免債權(quán)人競(jìng)相到法院爭(zhēng)訴。破產(chǎn)清算人主要目標(biāo)是保護(hù)債權(quán)人的利益,使破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)最大化,以防備惡意的債務(wù)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。另一方面,通過(guò)和解、重整等程序挽救債務(wù)人,使其恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng),緩解就業(yè)壓力,或者通過(guò)破產(chǎn)清算程序,使誠(chéng)實(shí)的債務(wù)人擺脫沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān),獲得重新開(kāi)始的機(jī)會(huì)。相比之下,大型金融機(jī)構(gòu)的有序清算機(jī)制服務(wù)于維護(hù)金融體系穩(wěn)定、防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。規(guī)模較大金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)事件使得人們認(rèn)識(shí)到保護(hù)公共利益、維護(hù)整個(gè)金融體系安全的重要性。正是基于這種社會(huì)公共利益的考慮,才使得有序清算機(jī)制在某種情況下可以合理背離“平等對(duì)待債權(quán)人”這一普通破產(chǎn)法的核心原則,采取區(qū)別對(duì)待的不同措施。而且,在清算程序中管理人的目標(biāo)也不盡一致。普通破產(chǎn)法清算程序中的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理人或清算人其主要目標(biāo)就是使破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化,而大型金融機(jī)構(gòu)的接管人目標(biāo)則是使經(jīng)營(yíng)失敗的金融機(jī)構(gòu)所造成的負(fù)面影響最小化。

其次,根據(jù)普通破產(chǎn)法,大型金融機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)破產(chǎn)之后無(wú)法建立過(guò)渡金融公司,在清算期間債務(wù)人公司不得不中斷營(yíng)業(yè),由此進(jìn)一步削弱并損害了大型金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)存資產(chǎn)價(jià)值,尤其是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不能得以保留。而適用有序清算機(jī)制,可以通過(guò)建立過(guò)渡金融公司,在接管母公司業(yè)務(wù)的同時(shí),其附屬機(jī)構(gòu)和子公司的營(yíng)業(yè)能夠得以繼續(xù)存續(xù),以此實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)最大化、負(fù)面影響最小化。

最后,為避免其倒閉引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)營(yíng)失敗的大型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇焖儆行虻奶幹?。而適用普通破產(chǎn)規(guī)則導(dǎo)致顯著的拖延,在金融危機(jī)中不能夠像FDIC那樣迅速的處置破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)。實(shí)際上,大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置程序中的任何拖延都可能造成對(duì)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不利影響。而失敗金融機(jī)構(gòu)的快速處置有助于保存其資產(chǎn)價(jià)值和維護(hù)監(jiān)管者的可信度,并由此降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)表明,迅速處置瀕臨破產(chǎn)或已經(jīng)破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)與維系整個(gè)金融體系穩(wěn)定之間存在緊密聯(lián)系:迅速處置表明了監(jiān)管者的決心,大大降低法律的不確定性,能夠有效維護(hù)公眾對(duì)整個(gè)金融體系的信心;而在實(shí)踐中的監(jiān)管自制以及遲延拖沓只會(huì)讓公眾對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)的健康狀況產(chǎn)生懷疑,并助長(zhǎng)了經(jīng)營(yíng)者的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)際損失的估計(jì)往往幾倍于管理層的估計(jì)額,處置金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題越不及時(shí),損失就越大。而且,快速的處置大型金融機(jī)構(gòu)可使倒閉帶來(lái)的負(fù)面影響諸如金融服務(wù)的中斷、支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等降至最低。

(三)構(gòu)建大型金融機(jī)構(gòu)損失合理負(fù)擔(dān)機(jī)制的必要手段之一

與普通企業(yè)相比,具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)會(huì)引發(fā)較大的風(fēng)險(xiǎn)和損失。特別在已經(jīng)出現(xiàn)地區(qū)性金融危機(jī)的情形下,政府更傾向于采用公共資金救助的方式幫助其渡過(guò)難關(guān)。這樣,大型金融機(jī)構(gòu)中所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和各種損失也就通過(guò)各種顯形或隱形形式最終轉(zhuǎn)嫁到國(guó)家財(cái)政,事實(shí)上也就是每個(gè)納稅人身上,由此極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此,建立合理的損失和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是優(yōu)化大型金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度、穩(wěn)定金融秩序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立有序清算機(jī)制,其核心要素就是將失敗金融機(jī)構(gòu)的損失首先由股東、債權(quán)人承擔(dān),其余通過(guò)私人主體參與、清算資產(chǎn)等形式分?jǐn)偟酵顿Y者、金融機(jī)構(gòu)本身、債權(quán)人、高管及董事等機(jī)構(gòu)。即便在接管過(guò)程中使用了有序清算基金,《法案》也嚴(yán)格限定了使用該基金的條件、標(biāo)準(zhǔn)及用途,并且附加了相應(yīng)的資金償還計(jì)劃。其目標(biāo)十分明確,金融機(jī)構(gòu)的處置成本絕不能由納稅人承擔(dān),必須由投資者負(fù)擔(dān)相應(yīng)失敗損失。

四、有序清算機(jī)制引發(fā)的法律思考及對(duì)中國(guó)的啟示

有序清算機(jī)制本身是對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的一種特殊處置措施,監(jiān)管當(dāng)局之所以運(yùn)用公權(quán)力介入金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理,其目的就是為了最大限度的保存其現(xiàn)存價(jià)值從而便于出售或者清算,使其能夠順暢地退出市場(chǎng),減少公共資金的支出,從而維系整個(gè)金融秩序的穩(wěn)定。美國(guó)針對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)引入了有序清算機(jī)制,也是應(yīng)對(duì)危機(jī)而實(shí)施的重大金融改革和調(diào)整舉措,其意義深遠(yuǎn)。而圍繞著新的監(jiān)管體制是否能有效應(yīng)對(duì)危機(jī),美國(guó)業(yè)界也存在著爭(zhēng)議與質(zhì)疑。有學(xué)者就指出,以有序清算機(jī)制取代破產(chǎn)法典,實(shí)際上就是對(duì)債權(quán)人權(quán)益的巨大損害,而有序清算機(jī)制本身也存在著諸如規(guī)則不明確、政策性強(qiáng)等問(wèn)題[5],以犧牲債權(quán)人等投資者利益來(lái)?yè)Q取金融穩(wěn)定與安全值得立法者進(jìn)一步考量。盡管爭(zhēng)議仍在繼續(xù),面對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“破產(chǎn)”還是“救助”問(wèn)題上的兩難抉擇,立法者試圖探尋一條折中路徑,并已達(dá)成共識(shí),即針對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)不能再單純適用“太大而不倒”原則,必須在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與公共利益及投資者保護(hù)中找到平衡點(diǎn),適用特殊處置機(jī)制就成為必然選擇。

然而,創(chuàng)建一個(gè)國(guó)內(nèi)處置機(jī)制顯然不足以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的倒閉問(wèn)題。大型金融機(jī)構(gòu)往往是全球性經(jīng)營(yíng),通常在境外設(shè)有分支機(jī)構(gòu),擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)或者投資。一旦出現(xiàn)危機(jī),往往涉及跨境處置問(wèn)題。這也要求構(gòu)建針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置策略和方案必須各國(guó)政府共同參與,其本質(zhì)上具有國(guó)際性。這就是為什么包括美國(guó)、歐盟在內(nèi)的其他國(guó)家和地區(qū)不約而同地采用類(lèi)似的措施和機(jī)制,發(fā)展和實(shí)施針對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的特殊解決機(jī)制,這也是解決此類(lèi)全球性金融機(jī)構(gòu)倒閉問(wèn)題邁出的第一步。國(guó)際層面上已經(jīng)開(kāi)始了相關(guān)法律框架的起草和制定。2011年11月金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)制定了新的處置機(jī)制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),即《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的核心要素》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《核心要素》),這也是首次在國(guó)際層面上規(guī)定金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容及特點(diǎn),涉及處置框架目標(biāo)、處置當(dāng)局、處置權(quán)力、恢復(fù)和處置計(jì)劃、處置過(guò)程中的機(jī)構(gòu)融資以及跨境合作法律框架等內(nèi)容。該《核心要素》已經(jīng)為20國(guó)集團(tuán)所采用,下一步就是如何將其內(nèi)化為本國(guó)法律,推進(jìn)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的合作與協(xié)調(diào)。

目前在我國(guó),具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要金融機(jī)構(gòu)都是國(guó)有大比例控股,最典型的就是四大國(guó)有商業(yè)銀行。一旦發(fā)生金融危機(jī),如何應(yīng)對(duì)、如何處置,甚至連危機(jī)是否會(huì)以其他國(guó)家的爆發(fā)模式出現(xiàn),都非常難以預(yù)測(cè)。這也并非意味著我們對(duì)于未來(lái)可能發(fā)生的危機(jī)毫無(wú)作為,事實(shí)上預(yù)防與監(jiān)管一直都是監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的焦點(diǎn)。銀監(jiān)會(huì)2011年4月27日發(fā)布了《關(guān)于我國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中規(guī)定了監(jiān)管部門(mén)將從市場(chǎng)準(zhǔn)入、審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作幾個(gè)方面,加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。2012年6月發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》,其中包含針對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管措施,要求系統(tǒng)重要性銀行除了最低資本要求、儲(chǔ)備資本和逆周期資本要求外,還應(yīng)當(dāng)計(jì)提附加資本。但無(wú)論是《指導(dǎo)意見(jiàn)》還是《辦法》仍然停留在理論認(rèn)知層面,其實(shí)際效果怎樣還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。其措施內(nèi)容也僅僅涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入和持續(xù)性監(jiān)管,并未觸及市場(chǎng)退出制度。2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條就金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題作了總括性規(guī)定,由國(guó)務(wù)院規(guī)定實(shí)施辦法。而時(shí)至今日,《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》還處于起草、醞釀過(guò)程中。針對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法案尚未成型,更不要說(shuō)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)了。是否需要借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),建立一個(gè)針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊處置機(jī)制,仍處于探索之中。但了解最新的處置規(guī)則,積極參與并能夠在其間有作所為應(yīng)成為當(dāng)下我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局責(zé)無(wú)旁貸之舉。

以美國(guó)為代表的此次針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制改革的最新動(dòng)向,凸顯了全球金融監(jiān)管體制更新和發(fā)展中的共同規(guī)律,即針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)必須適用不同于其他普通金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)的特殊處置機(jī)制。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)若任其倒閉,則引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生破壞性影響,甚至拖垮全球經(jīng)濟(jì);若政府大力救助,則成本高昂,增加道德風(fēng)險(xiǎn),扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,其消極面也不容小覷。美國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有序清算機(jī)制恰好平衡了這一兩難困境,通過(guò)包括賦予FDIC廣泛的處置權(quán)力、多種處置方案以及合理的損失負(fù)擔(dān)機(jī)制等一系列的制度安排和創(chuàng)新,有效化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾。換言之,系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)亦具備倒閉的可能性,普通破產(chǎn)程序已然不能滿(mǎn)足當(dāng)下所需,其市場(chǎng)退出的復(fù)雜性及所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)更需要制度層面上的精心設(shè)計(jì)。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看,系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制理應(yīng)納入我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度框架體系之內(nèi),在《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》草案中亦作相應(yīng)的前瞻性設(shè)計(jì)。今后,大型金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制構(gòu)建的價(jià)值取向應(yīng)為:既要積極預(yù)防此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng),又要控制并降低道德風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)金融業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng),即在穩(wěn)定與效率二者之間尋求適度平衡。更為重要的是,我們必須認(rèn)清金融穩(wěn)定并非絕對(duì),關(guān)鍵在于危機(jī)的防范、化解與有序的釋放。金融市場(chǎng)發(fā)展的根本意義在于提高金融資源的配置效率,預(yù)防并積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是為了更好地發(fā)揮金融市場(chǎng)的配置功能,而不是相反。

同時(shí),針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置當(dāng)局及處置權(quán)限問(wèn)題,筆者認(rèn)為賦予人民銀行相應(yīng)的處置權(quán)力更具現(xiàn)實(shí)意義。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不僅僅涉及商業(yè)銀行,還包括保險(xiǎn)、證券、信托投資公司等。我國(guó)目前監(jiān)管模式為一行三會(huì)、分業(yè)監(jiān)管,其中人民銀行職責(zé)定位為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定,且人民銀行作為央行,在長(zhǎng)期監(jiān)管過(guò)程已經(jīng)成為監(jiān)管核心和權(quán)威,實(shí)際參與并處理過(guò)多起金融機(jī)構(gòu)的倒閉問(wèn)題,積累了一定的處置經(jīng)驗(yàn),由其負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管更為適宜。即由人民銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、認(rèn)定及處置決策,其他金融監(jiān)管當(dāng)局繼續(xù)履行日常監(jiān)督、執(zhí)行職責(zé),建立信息共享機(jī)制,統(tǒng)一監(jiān)管政策,填補(bǔ)相應(yīng)的監(jiān)管真空。此種監(jiān)管方案不僅延續(xù)目前的監(jiān)管格局,而且各有側(cè)重,互為補(bǔ)充,能夠?qū)崿F(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管之間的有機(jī)銜接。其處置權(quán)限的設(shè)定應(yīng)以快速處置、及時(shí)應(yīng)對(duì)為準(zhǔn)則,包括:接管金融機(jī)構(gòu);撤換相應(yīng)的管理層,有權(quán)向其追回資金;撤銷(xiāo)合同、繼續(xù)或轉(zhuǎn)讓合同、變賣(mài)資產(chǎn)及采取必要措施重組或處置機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù);終止股東權(quán)利;決定兼并、收購(gòu)、出售重大業(yè)務(wù)、再注資或重組機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)或資產(chǎn)負(fù)債表的其他措施等。

此外,構(gòu)建合理的損失負(fù)擔(dān)機(jī)制是完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置框架的重要內(nèi)容。美國(guó)有序清算機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是通過(guò)法定清償順序,將處置成本分?jǐn)偟焦蓶|、董事、無(wú)擔(dān)保債權(quán)人及其他相關(guān)利益方,從而確保金融功能得以延續(xù),避免使用納稅人財(cái)產(chǎn)救助大型金融機(jī)構(gòu)。而我國(guó)目前金融體制內(nèi)不僅存在“太大不能倒”,還有“小也不能關(guān)”的問(wèn)題,金融機(jī)構(gòu)牌照屬于稀缺資源,倘若處置不當(dāng),還會(huì)影響地方政績(jī),其政治敏銳性也不容忽視。一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題,政府更傾向于救助,直接導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加劇與集中,更不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。在此可借鑒美國(guó)立法例,引入事前的預(yù)防性監(jiān)管措施,要求金融機(jī)構(gòu)定期提供處置計(jì)劃,從而動(dòng)態(tài)追蹤其經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀,隨時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,建立專(zhuān)項(xiàng)處置基金,按照風(fēng)險(xiǎn)程度向金融機(jī)構(gòu)征收不同等級(jí)數(shù)額的費(fèi)用,確保監(jiān)管者能夠根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際狀況作出客觀分析并選擇最適當(dāng)?shù)奶幹梅桨?。同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范政府救助行為,嚴(yán)格限定救助的條件以防止其濫用;積極倡導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)自救行為,包括股東注入新資本,債權(quán)人債務(wù)減免、債轉(zhuǎn)股等措施,或其他同業(yè)機(jī)構(gòu)提供的資金支持等。

總之,如何有序釋放危機(jī),如何化解金融風(fēng)險(xiǎn),建構(gòu)更有效率的大型金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制,獲得金融市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展,這對(duì)金融監(jiān)管當(dāng)局提出了更高的要求,需要我們進(jìn)一步的深入研討。

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