農(nóng)民工工傷賠償法律規(guī)制及其反思

何小勇

（江蘇警官學(xué)院法律系，江蘇南京210012）

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農(nóng)民工工傷賠償法律規(guī)制及其反思

何小勇

（江蘇警官學(xué)院法律系，江蘇南京210012）

農(nóng)民工群體是我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，但在勞動(dòng)立法及司法實(shí)踐中仍難以被完全納入《勞動(dòng)法》所調(diào)整的“勞動(dòng)者”范圍。農(nóng)民工工傷索賠時(shí)除面臨“勞動(dòng)者”身份界定、勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定障礙外，法律法規(guī)、司法解釋規(guī)定的沖突與分歧也使其在索賠時(shí)面臨適用法律選擇的困境，而工傷賠償程序中勞動(dòng)仲裁、行政、民事訴訟交叉問(wèn)題更加劇了農(nóng)民工工傷索賠的難度。因此，立法應(yīng)明確把農(nóng)民工納入勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，擯棄非法用工單位概念，同時(shí)改革現(xiàn)行工傷索償模式，賦予法院直接認(rèn)定工傷的權(quán)力，以解決農(nóng)民工工傷索賠難題。

農(nóng)民工；非法用工單位；勞動(dòng)關(guān)系；工傷認(rèn)定；法律適用

北京大學(xué)、香港理工大學(xué)、中國(guó)社會(huì)工作研究中心和北京行在人間文化發(fā)展中心用5年時(shí)間，全程跟蹤統(tǒng)計(jì)了北京地區(qū)約50個(gè)工地的73起工傷案例后，發(fā)布了《建筑業(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全與職業(yè)保護(hù)調(diào)研報(bào)告》。報(bào)告指出，在遭遇職業(yè)災(zāi)害的建筑業(yè)農(nóng)民工群體中，沒(méi)有一例有正規(guī)的勞動(dòng)合同與工傷保險(xiǎn)，89.1%的建筑工人是既無(wú)勞動(dòng)合同，又無(wú)工傷保險(xiǎn)。由于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定難和賠付執(zhí)行難，在遭受職業(yè)災(zāi)害時(shí)，15.1%的農(nóng)民工選擇按照工傷維權(quán)程序維權(quán)，70%選擇以法定程序之外的方式維權(quán)，12.4%的農(nóng)民工則選擇放棄維權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建筑業(yè)總包施工單位中，47.9%為私人掛靠，勞務(wù)分包公司中94.5%為私人掛靠。在73起工傷案例中，農(nóng)民工沒(méi)有一例獲得總包公司的賠償，僅11%獲得了分包公司的賠償[1]。另?yè)?jù)北京行在人間文化發(fā)展中心與安全帽大學(xué)生志愿者流動(dòng)服務(wù)隊(duì)發(fā)布的《京、渝、滬、深四城市建筑工人生存狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，在建筑領(lǐng)域從業(yè)的勞動(dòng)者中，92.6%的人員是農(nóng)業(yè)戶口。

建筑業(yè)農(nóng)民工工傷賠償難不過(guò)是農(nóng)民工群體工傷索賠現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。參與《社會(huì)保險(xiǎn)法》起草的鄭功成教授曾對(duì)北京、深圳、蘇州、成都四地農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)四地平均70.9%的受訪農(nóng)民工沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)[2]，而學(xué)者周慧文的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果也顯示，約有69%的被調(diào)查農(nóng)民工沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)[3]。人社部工傷保險(xiǎn)司司長(zhǎng)陳剛指出：打到法院的工傷認(rèn)定官司中80%是用人單位沒(méi)有參保的，對(duì)工傷認(rèn)定發(fā)生爭(zhēng)議的案件中，有70%-80%是農(nóng)民工的案件[4]。因此，妥善解決農(nóng)民工工傷賠償問(wèn)題已迫在眉睫。

農(nóng)民工是我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中涌現(xiàn)出來(lái)的一類勞動(dòng)力群體，其稱謂與我國(guó)的戶籍管理制度相關(guān)，通常指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)人口。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2012年末，全國(guó)農(nóng)民工總量為26261萬(wàn)人；參加工傷保險(xiǎn)的18993萬(wàn)人中，農(nóng)民工人數(shù)為7173萬(wàn)。即農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保率為27.31%，約有73%的農(nóng)民工沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，與上述學(xué)者的調(diào)查數(shù)據(jù)大致相符。大批的農(nóng)民工游離在工傷保險(xiǎn)的保障之外，其原因是農(nóng)民工群體法律維權(quán)意識(shí)淡薄？還是因?yàn)楝F(xiàn)行的勞動(dòng)法與工傷保險(xiǎn)法律制度在頂層設(shè)計(jì)上存在著重大缺陷？

一、農(nóng)民工“勞動(dòng)者”身份認(rèn)定及工傷保險(xiǎn)權(quán)利享有歷程回顧

德國(guó)法學(xué)家羅伯特·霍恩認(rèn)為：“一個(gè)國(guó)家的勞動(dòng)法與其合同法或侵權(quán)行為法相比，總是更深刻地打著本民族歷史和社會(huì)的烙印”[5]。在我國(guó)的勞動(dòng)法理論研究及相關(guān)立法中，“勞動(dòng)者”和“用人單位”兩大基本概念的內(nèi)涵定位不僅決定了在勞動(dòng)過(guò)程中，勞資雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)適用勞動(dòng)法抑或是適用民法規(guī)范來(lái)調(diào)整，更決定了在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工能否享受勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等勞動(dòng)法律制度的保護(hù)與保障。

雇用他人為其勞動(dòng)，國(guó)外一般稱之為雇主，《勞動(dòng)法》使用的稱謂為“用人單位”。學(xué)者認(rèn)為：“用人單位這一概念強(qiáng)調(diào)的是單位，而單位制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)體制的一個(gè)重要特征，用人單位的提法，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系在勞動(dòng)法學(xué)中的反映”[6]。但是，“用人單位”作為勞動(dòng)關(guān)系主體一方的重要概念，在解讀上容易產(chǎn)生歧義。曾任職于勞動(dòng)部政策法規(guī)司并參與起草制定《勞動(dòng)法》的黎建飛認(rèn)為：起草《勞動(dòng)法》之初，對(duì)使用“用人單位”的概念曾有過(guò)反復(fù)斟酌與推敲，因?yàn)檫@關(guān)系到勞動(dòng)法調(diào)整范圍的劃定、立法指導(dǎo)思想和立法原則的確立，同時(shí)也清楚地預(yù)知了使用“用人單位”一詞表述的缺陷，知道使用“雇主”與“雇員”比使用“用人單位”與“勞動(dòng)者”更為貼切。但是，在憲法規(guī)定的勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的國(guó)家立法中，要在勞動(dòng)者之上規(guī)定“雇主”是需要慎重考慮的[7]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，“用人單位”的范圍呈不斷擴(kuò)展之勢(shì)。2010年《工傷保險(xiǎn)條例》修訂時(shí)，“用人單位”已從《勞動(dòng)法》規(guī)定的境內(nèi)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織，擴(kuò)大至事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等主體。“非法用工單位”的提法，源自于2002年國(guó)務(wù)院《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第4條的相關(guān)規(guī)定。2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部制訂《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》時(shí)，參考了該法的界定標(biāo)準(zhǔn)，把無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的單位，以及被依法吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷(xiāo)登記、備案的單位，規(guī)定為“非法用工單位”，以區(qū)別于《勞動(dòng)法》中的“用人單位”。然而，能否將違反工商行政管理法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)組織直接嫁接成為勞動(dòng)法中的“非法用工單位”，但對(duì)其職工在勞動(dòng)過(guò)程中遭受事故傷害時(shí)，參照適用工傷賠償規(guī)定而不是參照適用民事侵權(quán)賠償規(guī)定來(lái)處理，其法理依據(jù)何在？成為在司法實(shí)踐中引發(fā)適用法律爭(zhēng)議的根源。

受雇主雇用從事工作以獲取工資，國(guó)外稱之為雇員或勞工，《勞動(dòng)法》使用“勞動(dòng)者”提法，但沒(méi)有明確其內(nèi)涵及范圍。司法實(shí)踐中，往往是以界定“用人單位”范圍的方法來(lái)明確或反證提供勞動(dòng)力者是否具備“勞動(dòng)者”的身份。農(nóng)民工是否符合《勞動(dòng)法》所規(guī)定的“勞動(dòng)者”身份，一直存在爭(zhēng)議。學(xué)者認(rèn)為，1994年《勞動(dòng)法》頒布時(shí)，正值國(guó)企改革攻堅(jiān)之際，因而在立法上選擇把國(guó)有企業(yè)的職工作為“勞動(dòng)者”的原型，并以此確立勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的法律機(jī)制。該機(jī)制建立在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，而農(nóng)民工由于戶籍問(wèn)題，無(wú)法進(jìn)入到這種體制化的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制中，因而不是《勞動(dòng)法》所規(guī)定的勞動(dòng)者范疇[8]。這種分析是比較客觀和中肯的，正如馬克思所言：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展。”但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)行至今，《勞動(dòng)法》如果仍然堅(jiān)持將調(diào)整范圍限定在含義模糊的“用人單位”及“勞動(dòng)者”上，罔顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變遷的實(shí)際情況，便顯得不合時(shí)宜了。

農(nóng)民工一詞歷經(jīng)“外來(lái)工”、“打工仔”等稱謂，其變化揭示了我國(guó)的社會(huì)變遷，使來(lái)自農(nóng)村的城鎮(zhèn)務(wù)工人員更加接近其本應(yīng)有的身份——?jiǎng)趧?dòng)者。2003年國(guó)務(wù)院首次發(fā)布《中國(guó)的就業(yè)狀況和政策》，其顯示1990年外出務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量為1500萬(wàn)人，2003年為9800萬(wàn)人。2012年末，農(nóng)民工總量已達(dá)26261萬(wàn)人。2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工外出務(wù)工的年數(shù)平均為7.01年，28.6%的農(nóng)民工達(dá)10年以上；另新生代的農(nóng)民工（指80后出生）人數(shù)已經(jīng)超過(guò)1億人，成為現(xiàn)行農(nóng)民工主體[9]。其表明了農(nóng)民工在人數(shù)不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，就業(yè)的穩(wěn)定性也得到顯著提升，就業(yè)趨于長(zhǎng)期化。隨著農(nóng)村土地改革的深入和我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，更多的農(nóng)民工開(kāi)始謀求市民身份，謀求平等享受城市提供的就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療等公共服務(wù)。農(nóng)民工的就業(yè)變化及權(quán)利訴求變遷，就勞動(dòng)法而言，就是在謀求“勞動(dòng)者”身份的確認(rèn)，謀求勞動(dòng)法所規(guī)定的各項(xiàng)勞動(dòng)者權(quán)利的平等享有。

盡管如此，農(nóng)民工被視為屬《勞動(dòng)法》規(guī)定的“勞動(dòng)者”并因此而享受各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)利保障，仍歷經(jīng)曲折。1994年勞動(dòng)部《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》對(duì)農(nóng)民工跨省及在本省范圍內(nèi)的大中城市內(nèi)流動(dòng)就業(yè)問(wèn)題首次作出規(guī)定。該法對(duì)農(nóng)民工就業(yè)在職業(yè)介紹、從事的行業(yè)、工種、勞動(dòng)合同訂立、續(xù)延等方面予以了種種限制，并規(guī)定農(nóng)民工須持有外出就業(yè)登記卡，并領(lǐng)取就業(yè)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門(mén)頒發(fā)的外來(lái)人員就業(yè)證，證、卡合一后才能有效就業(yè)，與用人單位簽訂勞動(dòng)合同。但是，對(duì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民工能否因此而獲得社會(huì)保險(xiǎn)保障，未作任何規(guī)定。與此相應(yīng)，1995年勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第4條明確規(guī)定：農(nóng)村勞動(dòng)者不適用勞動(dòng)法。因此，可認(rèn)為僅部分符合規(guī)定條件的農(nóng)民工才被視為屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的“勞動(dòng)者”。2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》使農(nóng)民工逐漸得以部分享受各級(jí)政府為勞動(dòng)者提供的公共就業(yè)服務(wù)權(quán)利；同年，全國(guó)總工會(huì)召開(kāi)第十四次代表大會(huì)，農(nóng)民工加入企業(yè)工會(huì)的問(wèn)題被首次寫(xiě)入大會(huì)報(bào)告中。但是，2003年《工傷保險(xiǎn)條例》頒布時(shí)，對(duì)農(nóng)民工是否享有工傷保險(xiǎn)保障問(wèn)題，規(guī)定含糊不清。2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》首次從制度層面上承認(rèn)農(nóng)民工可以依法參加工傷保險(xiǎn)，享受工傷保險(xiǎn)待遇，但其前提條件為雇主必須是《勞動(dòng)法》所規(guī)定的“用人單位”。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》重申要將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)保障范圍，但直到2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布，其第95條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”，才首次以法律的形式明確賦予農(nóng)民工享有社會(huì)保險(xiǎn)保障的權(quán)利。但是，不管是《勞動(dòng)法》還是配套的社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)，均缺乏將該權(quán)利具體落實(shí)的明確規(guī)定。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年末，全國(guó)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)的人數(shù)分別為4543萬(wàn)人、4996萬(wàn)人、2702萬(wàn)人、7173萬(wàn)人，可知，絕大多數(shù)的農(nóng)民工實(shí)際上并未真正享受到各種社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的保障。

二、農(nóng)民工工傷索賠時(shí)適用法律選擇及其原因探討

農(nóng)民工享受工傷保險(xiǎn)保障除受其身份屬性的困擾外，對(duì)用工單位性質(zhì)的認(rèn)定也影響了其權(quán)利的享有。實(shí)踐中，使用農(nóng)民工的單位既包括《勞動(dòng)法》所規(guī)定的用人單位，還包括了非法用工單位。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第66條規(guī)定，非法用工單位的職工受到事故傷害或者患職業(yè)病的，由該單位給予一次性賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)不得低于工傷保險(xiǎn)待遇，具體辦法由國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)規(guī)定。根據(jù)該法授權(quán)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定了《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》（以下簡(jiǎn)稱一次性賠償辦法）。但是，如將《一次性賠償辦法》與《工傷保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的各項(xiàng)賠償項(xiàng)目與賠償標(biāo)準(zhǔn)相比較，兩者仍存在一定的差別。并且，前者的賠償責(zé)任承擔(dān)主體是非法用工單位，而后者的賠償責(zé)任承擔(dān)主體則包括了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及用人單位，兩者在賠付能力上存在較大的差異。因此，農(nóng)民工在遭遇事故傷害時(shí)，不可避免會(huì)出現(xiàn)適用法律方面的選擇。

另非法用工單位的提法，不僅強(qiáng)調(diào)用工單位主體資格的非法性，而且還蘊(yùn)含著其與農(nóng)民工之間并不存在勞動(dòng)關(guān)系。如果兩者之間的法律關(guān)系不屬于勞動(dòng)關(guān)系，那么，能否認(rèn)為他們之間的法律關(guān)系屬于民法上的雇傭關(guān)系，按雇傭關(guān)系的相關(guān)規(guī)則來(lái)予以處理？2003年最高院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱人身?yè)p害賠償解釋）第11條規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身?yè)p害，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！睘閰^(qū)別于《工傷保險(xiǎn)條例》的適用，規(guī)定：“屬于《工傷保險(xiǎn)條例》調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系和工傷保險(xiǎn)范圍的，不適用本條規(guī)定?！蓖瑫r(shí)，為區(qū)別勞動(dòng)法所調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)“從事雇傭活動(dòng)”規(guī)定為：“是指從事雇主授權(quán)或者指示范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者其他勞務(wù)活動(dòng)。”根據(jù)該司法解釋，非法用工單位似乎應(yīng)當(dāng)理解為屬于民法上的“雇主”，而農(nóng)民工應(yīng)理解為屬于民法上的“雇員”，農(nóng)民工在生產(chǎn)活動(dòng)中遭受人身?yè)p害的，其性質(zhì)應(yīng)認(rèn)定為屬于一種民事侵權(quán)損害。《人身?yè)p害賠償解釋》在第17-32條條文中詳盡規(guī)定了人身?yè)p害賠償涉及的各項(xiàng)賠償項(xiàng)目和賠償標(biāo)準(zhǔn)，與《一次性賠償辦法》、《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定相比，三者在適用法律、索賠程序、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面也存在著諸多的差異。于是，農(nóng)民工的事故傷害賠償問(wèn)題便被置于工傷賠償、比照工傷賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)膴A縫之中，三者似乎都能給農(nóng)民工提供賠償法律依據(jù)，農(nóng)民工可根據(jù)有利原則進(jìn)行選擇，但又都存在著種種障礙和不確定性。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41條首次規(guī)定了先行支付制度，即用人單位未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，發(fā)生工傷事故時(shí)，勞動(dòng)者可要求從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付工傷保險(xiǎn)待遇。根據(jù)該規(guī)定，如果能夠認(rèn)定農(nóng)民工與具有合法用人資格的用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，那么，未參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工便可以適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從工傷保險(xiǎn)基金中向其先行支付工傷保險(xiǎn)待遇。顯然，這種法律適用的效果會(huì)遠(yuǎn)優(yōu)于選擇適用《人身?yè)p害賠償解釋》和《一次性賠償辦法》，尤其是在雇主或者非法用工單位不具備賠付能力時(shí)。于是，在提起工傷賠償勞動(dòng)仲裁或者訴訟時(shí)，請(qǐng)求裁判機(jī)關(guān)認(rèn)定與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，尋求適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)條例》的保護(hù)，成為大多農(nóng)民工的訴訟選擇。

三、農(nóng)民工工傷索賠時(shí)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的解讀與適用

農(nóng)民工工作時(shí)遭受事故傷害，獲得由工傷保險(xiǎn)基金支付工傷保險(xiǎn)待遇的前提是農(nóng)民工與用人單位之間須存在勞動(dòng)關(guān)系。根據(jù)《勞動(dòng)法》規(guī)定，建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同。因此，判斷勞動(dòng)關(guān)系是否存在的主要依據(jù)為雙方是否簽訂了書(shū)面的勞動(dòng)合同。實(shí)踐中，普遍存在用人單位無(wú)書(shū)面勞動(dòng)合同使用農(nóng)民工的做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工人數(shù)僅占農(nóng)民工總數(shù)的28.7%[10]。即使在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后，調(diào)查結(jié)果仍顯示，大量的中小企業(yè)、微型企業(yè)的勞動(dòng)合同簽約率仍然偏低。如浙江省總工會(huì)督查組2010年上半年在對(duì)溫州1299家用人單位、共計(jì)3.8萬(wàn)勞動(dòng)者的專項(xiàng)督查中，責(zé)令用人單位補(bǔ)簽書(shū)面勞動(dòng)合同達(dá)2.1萬(wàn)份，占勞動(dòng)者總數(shù)55.2%[11]。無(wú)書(shū)面勞動(dòng)合同情形下如何認(rèn)定用工雙方存在勞動(dòng)關(guān)系？2005年勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定的用人單位招用勞動(dòng)者未訂立書(shū)面勞動(dòng)合同時(shí)，如果具備：用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)；勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分條件的，可認(rèn)定雙方勞動(dòng)關(guān)系成立。但是，該規(guī)定最大不足之處在于，僅能用于判定農(nóng)民工在符合法律、法規(guī)規(guī)定的用人單位用工而未訂立書(shū)面勞動(dòng)合同時(shí)，雙方是否存在勞動(dòng)關(guān)系。實(shí)踐中，企業(yè)的用工形式呈多元化態(tài)勢(shì)，如勞務(wù)外包，或建筑行業(yè)對(duì)工程建設(shè)實(shí)行層層分包，轉(zhuǎn)包，農(nóng)民工在包工頭的帶領(lǐng)下提供勞務(wù)活動(dòng)，以至于有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工在非法用工單位的指揮監(jiān)督下提供勞務(wù)活動(dòng)。但這類農(nóng)民工的工作場(chǎng)所在用人單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所區(qū)域內(nèi)，其從事的勞動(dòng)也屬于用人單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的組成部分，并間接受用人單位的監(jiān)督指揮。勞動(dòng)過(guò)程中發(fā)生事故傷害時(shí)，由于與用人單位無(wú)書(shū)面勞動(dòng)合同，雙方不存在“勞動(dòng)關(guān)系”，因此只能依據(jù)《人身?yè)p害賠償解釋》或《一次性賠償辦法》規(guī)定，由雇主或非法用工單位予以賠償，與用人單位無(wú)關(guān)。

為糾正此類規(guī)避勞動(dòng)法法定義務(wù)的用工行為，《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第4條規(guī)定：“建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對(duì)該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任?！钡坝霉ぶ黧w責(zé)任”為何種性質(zhì)的責(zé)任？其責(zé)任承擔(dān)是否包含工傷賠償內(nèi)容？能否據(jù)此認(rèn)定農(nóng)民工與發(fā)包人之間存在勞動(dòng)關(guān)系？如果承包人具備用工主體資格，但其將工程分包、轉(zhuǎn)包，承接業(yè)務(wù)的是不具備用工主體資格的主體時(shí)，如何處理？規(guī)定不詳。2013年4月人力資源與社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行＜工傷保險(xiǎn)條例＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第7條規(guī)定：“具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動(dòng)者從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任?！奔粗灰邮苻D(zhuǎn)包、分包的主體不具備用工主體資格，承包人就應(yīng)承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。該規(guī)定對(duì)承包人工傷責(zé)任的承擔(dān)清晰明確，但是卻并未涉及發(fā)包人的工傷責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。兩規(guī)定的性質(zhì)為行政部門(mén)頒布的規(guī)范性文件，法律層次較低，根據(jù)最高院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋，不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義的約束力。因此，其對(duì)幫助農(nóng)民工向用人單位工傷索償?shù)淖饔脴O其有限?！督ㄖI(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全與職業(yè)保護(hù)調(diào)研報(bào)告》中反映的農(nóng)民工工傷賠償中，沒(méi)有一例獲得總（承）包公司的賠償，僅11%獲得勞務(wù)分包公司賠償?shù)氖聦?shí)，也印證了這種分析。

與上述兩文件的規(guī)定相似，《人身?yè)p害賠償解釋》第11條第2款規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身?yè)p害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！备鶕?jù)該規(guī)定，發(fā)包人、分包人應(yīng)否對(duì)遭受安全生產(chǎn)事故損害的雇員承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，取決于其是否知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主有沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件。那么，發(fā)包人、分包人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何把握？上述調(diào)研報(bào)告中反映我國(guó)建筑業(yè)廣泛實(shí)行資質(zhì)掛靠、層層分包，但農(nóng)民工在發(fā)生事故傷害索賠時(shí)鮮有獲得總包公司或者分包公司賠償?shù)氖聦?shí)，表明該司法解釋規(guī)定在實(shí)踐中也未能成為農(nóng)民工工傷維權(quán)可依賴的法律武器。

《勞動(dòng)合同法》第94條規(guī)定：“個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)違反本法規(guī)定招用勞動(dòng)者，給勞動(dòng)者造成損害的，發(fā)包的組織與個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。”該規(guī)定曾被學(xué)者寄予厚望。例如曾參與起草《勞動(dòng)合同法》的學(xué)者王全興認(rèn)為：由發(fā)包人作為用人單位對(duì)承包人所雇勞動(dòng)者承擔(dān)勞動(dòng)法責(zé)任，比由發(fā)包人負(fù)連帶賠償責(zé)任對(duì)勞動(dòng)者更為有利[12]。但是，“個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)”的立法本意是指“企業(yè)與個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者通過(guò)訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，將企業(yè)的全部或部分經(jīng)營(yíng)管理權(quán)在一定期限內(nèi)交給個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者，由個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理”[13]。其實(shí)質(zhì)是一種企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)有償和有期限的讓渡經(jīng)營(yíng)，目的是為了防止在企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)期間，承包人與發(fā)包人相互推諉對(duì)勞動(dòng)者的責(zé)任。這與在建筑業(yè)中發(fā)包人將建設(shè)工程違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的主體完成大相徑庭。并且，個(gè)人對(duì)企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，其因取得合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就當(dāng)然享有用工權(quán)，故不存在違法招用勞動(dòng)者的情形。因此，對(duì)在非法用工單位中提供勞務(wù)遭受事故損害的農(nóng)民工，顯然難以適用該規(guī)定追究發(fā)包組織的賠償責(zé)任。

對(duì)上述涉及承包用工時(shí)勞工事故傷害賠償責(zé)任主體的確定，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》第62、63條規(guī)定：“事業(yè)單位以其事業(yè)招人承攬，如有再承攬時(shí)，承攬人或中間承攬人，就各該承攬部份所使用之勞工，均應(yīng)與最后承攬人，連帶負(fù)本章所定雇主應(yīng)負(fù)職業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償之責(zé)任?！薄俺袛埲嘶蛟俪袛埲斯ぷ鲌?chǎng)所，在原事業(yè)單位工作場(chǎng)所范圍內(nèi)，或?yàn)樵聵I(yè)單位提供者，原事業(yè)單位應(yīng)督促承攬人或再承攬人，對(duì)其所雇用勞工之勞動(dòng)條件應(yīng)符合有關(guān)法令之規(guī)定。事業(yè)單位違背勞工安全衛(wèi)生法有關(guān)對(duì)于承攬人、再承攬人應(yīng)負(fù)責(zé)任之規(guī)定，致承攬人或再承攬人所雇用之勞工發(fā)生職業(yè)災(zāi)害時(shí)，應(yīng)與該承攬人、再承攬人負(fù)連帶補(bǔ)償責(zé)任。”因此，我們認(rèn)為，應(yīng)采用“共同雇主”理論，即兩個(gè)或兩個(gè)以上企業(yè)雖然實(shí)際上是各自獨(dú)立的，但是他們?cè)诠陀脝?wèn)題上共同參與決定，如果存在用工企業(yè)與勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)者的雙重管理，則應(yīng)認(rèn)為兩者存在對(duì)勞動(dòng)者的共同責(zé)任，用工企業(yè)要么接受法定的責(zé)任，要么對(duì)勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)的賠償能力作出擔(dān)保[14]。因此，對(duì)共同雇傭情形下的勞動(dòng)者在完成發(fā)包事務(wù)過(guò)程中遭受事故傷害的，發(fā)包人、承包人或分包人與勞動(dòng)者的直接雇主，應(yīng)共同承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，而不以相關(guān)主體是否具備用工主體資格，或者是發(fā)包人是否存在過(guò)錯(cuò)為考量。

四、地方法院、勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)工傷賠償適用法律的司法能動(dòng)

農(nóng)民工與非法用工單位之間能否建立勞動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而適用工傷賠償規(guī)定，各地法院與最高院的認(rèn)識(shí)視乎并不完全一致。2010年最高院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（三）》第4條規(guī)定：“勞動(dòng)者與未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷(xiāo)或者營(yíng)業(yè)期限屆滿仍繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的用人單位發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)將用人單位或者其出資人列為當(dāng)事人?！弊罡咴航忉尀椋悍欠ㄓ霉ぶ黧w由于違反工商登記規(guī)定，理應(yīng)受到行政處罰，但行政違法行為不應(yīng)影響到其民事行為的效力，即便存在非法用工，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其勞動(dòng)關(guān)系的存在，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，由用人單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，當(dāng)用人單位不存在或者無(wú)力承擔(dān)責(zé)任時(shí),出資人應(yīng)當(dāng)依法予以承擔(dān)責(zé)任[15]。把部分非法用工單位與勞動(dòng)者建立的關(guān)系認(rèn)定屬于勞動(dòng)關(guān)系，無(wú)疑是在勞動(dòng)法的基礎(chǔ)理論研究中邁出了極為重要的一步。但是，對(duì)此類勞動(dòng)者發(fā)生職業(yè)災(zāi)害時(shí)，能否直接適用《工傷保險(xiǎn)條例》，該司法解釋規(guī)定不明。

2011年江蘇省高院、省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)《關(guān)于審理勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議案件的指導(dǎo)意見(jiàn)（二）》第10條規(guī)定，建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的其他組織或自然人，勞動(dòng)者起訴請(qǐng)求確認(rèn)與發(fā)包方存在勞動(dòng)關(guān)系的，不予支持；但勞動(dòng)者依據(jù)勞動(dòng)部門(mén)作出的工傷結(jié)論和勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論請(qǐng)求賠償工傷保險(xiǎn)待遇，并要求發(fā)包方與承包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的，予以支持。這是對(duì)《人身?yè)p害賠償解釋》第11條第2款規(guī)定具體應(yīng)用的地方操作性規(guī)定，即發(fā)包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任不以其是否知道或應(yīng)當(dāng)知道雇主有無(wú)相應(yīng)的資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件為判斷依據(jù)，而以勞動(dòng)部門(mén)是否已作出工傷認(rèn)定結(jié)論和勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論為依據(jù)。對(duì)于不存在承包用工形態(tài)的非法用工單位的勞動(dòng)者受到事故傷害索賠時(shí)，該指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定，由勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)和法院依據(jù)勞動(dòng)部門(mén)作出的工傷結(jié)論和勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論，按照《一次性賠償辦法》的規(guī)定確定賠償數(shù)額。

2012年廣東省高院、省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)《關(guān)于審理勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》第13條規(guī)定，發(fā)包單位將建設(shè)工程非法發(fā)包或者承包單位將承包的建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包、分包給不具有用工主體資格的實(shí)際施工人，實(shí)際施工人招用的勞動(dòng)者請(qǐng)求確認(rèn)其與發(fā)包單位或者承包單位存在勞動(dòng)關(guān)系的，不予支持，但社保部門(mén)已認(rèn)定工傷的除外；勞動(dòng)者依照《勞動(dòng)合同法》第94條與《一次性賠償辦法》直接主張由發(fā)包單位或者承包單位與實(shí)際施工人連帶承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，予以支持。其從寬解讀《勞動(dòng)合同法》第94條的規(guī)定，也是對(duì)《人身?yè)p害賠償解釋》第11條第2款關(guān)于如何確定發(fā)包人、承包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的具體尺度把握規(guī)定。但勞動(dòng)部門(mén)的工傷認(rèn)定結(jié)論是否能作為反證非法用工單位的勞動(dòng)者與發(fā)包單位或承包單位存在勞動(dòng)關(guān)系的依據(jù)，有待商榷。在賠償適用法律上，與江蘇類似，不適用《人身?yè)p害賠償解釋》或《工傷保險(xiǎn)條例》。

2006年上海高院《關(guān)于通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理途徑解決非法用工單位發(fā)生事故傷害賠償糾紛的意見(jiàn)》規(guī)定，非法用工單位傷亡人員賠償不納入工傷認(rèn)定范圍，以非法用工單位的出資人作為賠償責(zé)任主體，依據(jù)《一次性賠償辦法》及勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論予以判決。

從上述規(guī)定可知，《人身?yè)p害賠償解釋》所規(guī)定的雇主承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的處理方式已被地方法院、勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)所拋棄。

五、農(nóng)民工工傷維權(quán)面臨的程序障礙分析

農(nóng)民工工傷維權(quán)難的另一原因是工傷賠償程序繁瑣，耗時(shí)長(zhǎng)。大多農(nóng)民工因經(jīng)濟(jì)壓力和時(shí)間成本等原因，要么妥協(xié)于用工單位提出的賠償數(shù)額，要么是無(wú)奈放棄追償。

農(nóng)民工發(fā)生事故傷害將面臨何種索賠程序？根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第66條規(guī)定，如勞動(dòng)者就賠償數(shù)額與非法用工單位發(fā)生爭(zhēng)議的，按照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的有關(guān)規(guī)定處理。如何理解該規(guī)定？是否為：在訴訟程序上應(yīng)遵循普通勞動(dòng)爭(zhēng)議處理“一裁二審”的程序性規(guī)定？還是在事故傷害性質(zhì)的認(rèn)定上，應(yīng)遵循《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于工傷認(rèn)定的程序性規(guī)定？或者兩程序均為農(nóng)民工工傷索賠的必經(jīng)程序？

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第23條規(guī)定：“勞動(dòng)能力鑒定由用人單位、工傷職工或者近親屬向設(shè)區(qū)的市級(jí)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)提出申請(qǐng)，并提供工傷認(rèn)定決定和職工工傷醫(yī)療的有關(guān)資料。”《一次性賠償辦法》第3條規(guī)定勞動(dòng)能力鑒定按照屬地原則辦理。因此，工傷索償?shù)那疤釛l件是須經(jīng)過(guò)勞動(dòng)能力鑒定程序，而勞動(dòng)能力鑒定的前提條件則是農(nóng)民工已獲得了勞動(dòng)部門(mén)出具的工傷認(rèn)定決定書(shū)。于是，不論是在用人單位還是非法用工單位，農(nóng)民工工傷索賠首先必經(jīng)的程序是申請(qǐng)工傷認(rèn)定。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于非法用工單位傷亡人員的一次性賠償，工傷認(rèn)定程序不是進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定程序的前置程序和必要條件，傷殘人員由勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)鑒定后，根據(jù)鑒定結(jié)果即可向非法用工單位索賠[16]。但實(shí)踐中，包括江蘇在內(nèi)的大多地方法院、勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)均規(guī)定，勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷賠償?shù)谋仨毘钟袆趧?dòng)部門(mén)作出的工傷認(rèn)定結(jié)論，僅上海高院規(guī)定非法用工單位傷亡人員賠償不納入工傷認(rèn)定范圍，由法院對(duì)勞動(dòng)者傷害性質(zhì)是否屬于工傷予以確認(rèn)。并且，如果是在用人單位內(nèi)發(fā)生工傷事故的，工傷認(rèn)定及勞動(dòng)能力鑒定兩道程序便成為農(nóng)民工工傷索賠必經(jīng)的法定程序。

根據(jù)《工傷認(rèn)定辦法》第6條規(guī)定，工傷認(rèn)定，申請(qǐng)人應(yīng)提交勞動(dòng)、聘用合同文本復(fù)印件或者與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系、人事關(guān)系的證明材料。農(nóng)民工無(wú)法提交書(shū)面勞動(dòng)合同時(shí)，用人單位往往矢口否認(rèn)雙方之間存在勞動(dòng)關(guān)系。雖然《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第2條明確把“因確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議”納入勞動(dòng)仲裁的范圍，但同時(shí)也使得農(nóng)民工在啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序前，不得不首先進(jìn)行“勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)”的“一裁兩審”程序。有學(xué)者認(rèn)為，工傷認(rèn)定程序中對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，只是該程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，不應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立程序[17]。但是，由于勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)涉及傷害賠償?shù)男再|(zhì)及適用法律的選擇，且其確認(rèn)權(quán)歸屬勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)和法院，因此，難以被工傷認(rèn)定程序所覆蓋。

經(jīng)過(guò)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)程序后，將開(kāi)始正式的工傷認(rèn)定程序。根據(jù)《工傷認(rèn)定辦法》規(guī)定，此階段將面臨：社保部門(mén)15日的資料審核期和15日的受理決定期間；60日的工傷認(rèn)定期間；20日的工傷認(rèn)定結(jié)論文書(shū)送達(dá)期間。如果對(duì)社保部門(mén)的認(rèn)定工傷結(jié)論不服的，當(dāng)事人可提請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。雖然工傷認(rèn)定行政復(fù)議已不再作為行政訴訟的前置程序，但是，提起工傷認(rèn)定行政訴訟的，申請(qǐng)人將面臨行政訴訟一審、二審兩道程序及由訴訟引發(fā)的相應(yīng)法定期間。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，法院對(duì)社保部門(mén)作出的認(rèn)定工傷結(jié)論，可以判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可判決重新作出工傷認(rèn)定。而根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第17條、第20條規(guī)定，工傷認(rèn)定的職權(quán)屬于社保機(jī)關(guān)享有，因此，法院無(wú)權(quán)通過(guò)行使審判權(quán)作出有關(guān)工傷認(rèn)定最終結(jié)論的判決。由于《工傷保險(xiǎn)條例》第14條、第15條、第16條對(duì)“認(rèn)定工傷”、“視同工傷”、“不屬于工傷”的情形已作出了明確的規(guī)定，法院對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論存異議時(shí)，判決撤銷(xiāo)或者重新作出工傷認(rèn)定的依據(jù)只能為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”。這時(shí)，對(duì)工傷認(rèn)定相關(guān)法律的正確解讀和對(duì)法院司法審查權(quán)界限的考量，便成為在工傷認(rèn)定行政訴訟案件中法院與社保部門(mén)互持己見(jiàn)，難以妥協(xié)的癥結(jié)所在，并由此引發(fā)行政權(quán)與司法權(quán)的博弈[18]。

工傷認(rèn)定問(wèn)題解決后，將進(jìn)入勞動(dòng)能力鑒定程序。該程序包括初次鑒定、再次鑒定和復(fù)查鑒定等程序。鑒定結(jié)果的性質(zhì)屬專家鑒定，根據(jù)《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（二）》第7條規(guī)定，勞動(dòng)者對(duì)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)所作出的傷殘等級(jí)鑒定結(jié)論有異議的，不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議的范圍，即不可訴。該程序終結(jié)后，勞動(dòng)者依據(jù)傷殘等級(jí)鑒定結(jié)論向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或用人單位主張主張相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇。如發(fā)生拒付，勞動(dòng)者只能通過(guò)訴訟或者是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)解決。

盡管對(duì)勞動(dòng)能力鑒定是否必須以存在勞動(dòng)關(guān)系為前提條件，特別是對(duì)非法用工單位傷亡人員的勞動(dòng)能力鑒定是否必須啟動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的仲裁、訴訟程序，或啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序，存在較大爭(zhēng)議。但是，面對(duì)無(wú)賠付能力的雇主時(shí)，大多農(nóng)民工往往還是選擇將具有用工主體資格的用人單位作為被告提出索賠，于是，勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)與工傷認(rèn)定兩程序便成為了農(nóng)民工工傷索賠的必經(jīng)程序。如需走完工傷索賠全部的程序，耗時(shí)將可能會(huì)超過(guò)1000天，甚至出現(xiàn)了勞動(dòng)者歷經(jīng)10年維權(quán)仍然無(wú)法獲得工傷賠償?shù)睦?。這種現(xiàn)象，與其說(shuō)是企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任，惡意利用繁瑣的程序來(lái)消磨勞動(dòng)者的維權(quán)意志，以逃避工傷賠償責(zé)任，不如說(shuō)是現(xiàn)行的工傷賠償制度頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)了問(wèn)題，其不僅使勞動(dòng)者無(wú)法及時(shí)獲得工傷賠償，同時(shí)還消耗了大量的司法資源。

六、農(nóng)民工工傷賠償法律規(guī)制完善之探討

綜上所述，農(nóng)民工工傷索賠難主要基于兩大問(wèn)題，一是因“勞動(dòng)者”身份認(rèn)定引發(fā)的法律選擇問(wèn)題，二是工傷索賠程序中涉及的勞動(dòng)仲裁、行政、民事訴訟程序交叉問(wèn)題。為此，提出以下完善建議：

一、勞動(dòng)法應(yīng)打破身份、戶籍限制，明確將農(nóng)民工納入“勞動(dòng)者”范疇，擯棄以“用人單位”或者以戶籍為考量來(lái)界定的“勞動(dòng)者”身份的做法，使農(nóng)民工群體真正獲得工傷保險(xiǎn)保障。擯棄“非法用工單位”的提法，以“雇主”來(lái)替代現(xiàn)行勞動(dòng)法使用的用人單位概念，以求最大限度地把各類勞動(dòng)者納入工傷保險(xiǎn)保障的范圍之內(nèi)。例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)勞動(dòng)法所保護(hù)的勞動(dòng)者，是以受雇主雇用從事工作獲取工資為界定標(biāo)準(zhǔn)，而不以與單位是否存在勞動(dòng)關(guān)系作為依據(jù)。其《勞工保險(xiǎn)條例》圍繞勞動(dòng)者為核心進(jìn)行立法，依據(jù)勞動(dòng)者所從事的單位、行業(yè)以及勞動(dòng)者的特殊情形進(jìn)行立法，即使對(duì)于無(wú)一定雇主或自營(yíng)作業(yè)的勞動(dòng)者，也通過(guò)規(guī)定由職業(yè)工會(huì)代為參保的方式，最大限度覆蓋應(yīng)參與工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者。

二是改革工傷索賠程序中行政訴訟、民事訴訟、勞動(dòng)仲裁、勞動(dòng)能力鑒定等諸程序繁瑣和交叉問(wèn)題。例如，可考慮賦予法院享有工傷認(rèn)定權(quán)力。美國(guó)《聯(lián)邦雇員賠償法》規(guī)定，勞工部雇用標(biāo)準(zhǔn)署工傷賠償項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)工傷賠償處理。其對(duì)于工傷認(rèn)定問(wèn)題作出的決定，性質(zhì)屬于行政行為，當(dāng)事人不服的，有權(quán)上訴至雇員賠償委員會(huì)；對(duì)雇員賠償委員會(huì)的決定仍然不服的，有權(quán)向法院提起訴訟，法院具有重新審查并針對(duì)案情直接作出認(rèn)定判決的權(quán)力。美國(guó)法律曾賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)工傷認(rèn)定具有最終裁決權(quán)，但是法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)立法不能用行政機(jī)關(guān)代替法院對(duì)涉及公民基本權(quán)利的事實(shí)問(wèn)題作出最終決定，司法權(quán)屬于憲法規(guī)定的法院，法院必須能夠?qū)彶樗蟹膳c事實(shí)問(wèn)題。工傷認(rèn)定由于涉及公民基本權(quán)益的保護(hù)，因此法院在進(jìn)行司法審查時(shí)可以用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)對(duì)基本事實(shí)的認(rèn)定[19]。與此類似，香港《雇員補(bǔ)償條例》規(guī)定，負(fù)責(zé)工傷補(bǔ)償事務(wù)的行政機(jī)關(guān)是勞工處，其作出的工傷認(rèn)定意見(jiàn)是工傷補(bǔ)償?shù)那爸眯猿绦?，但并不形成行政決定，主要從醫(yī)學(xué)角度就案件屬于工傷的可能性向雇用雙方提供意見(jiàn)，并不具有法律約束力，有異議的，雇用雙方可通過(guò)法院司法裁判最終解決。

我國(guó)理論研究中普遍認(rèn)為，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)僅享有有限司法權(quán)，因此，一般不能在判決中代替行政機(jī)關(guān)作出對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利具有法律效力的判決認(rèn)定[20]。基于此認(rèn)識(shí)，上海、廣東、浙江等地的法院在地方性的審判指導(dǎo)意見(jiàn)中均規(guī)定工傷認(rèn)定屬勞動(dòng)行政部門(mén)的職權(quán)范圍，法院在審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)不能直接作出工傷認(rèn)定，未經(jīng)工傷認(rèn)定而要求享受工傷待遇的，不予受理。但是，三地法院卻選擇了把非法用工單位傷亡人員賠償案件，及用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)但對(duì)勞動(dòng)者構(gòu)成工傷無(wú)異議案件，規(guī)定不納入工傷認(rèn)定范圍，由法院對(duì)事故傷害性質(zhì)是否屬工傷予以確認(rèn)。由此可見(jiàn)，地方法院對(duì)其能否享有工傷最終認(rèn)定的司法職權(quán)，正在進(jìn)行小心翼翼的探索。但是，如果勞動(dòng)者要求確認(rèn)其與具備用工主體資格的用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系并適用《工傷保險(xiǎn)條例》保護(hù)的話，上述法院的探索對(duì)此無(wú)能為力。

因此，我們認(rèn)為，勞動(dòng)法除應(yīng)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)保障覆蓋的“勞動(dòng)者”范圍外，還應(yīng)實(shí)行工傷賠償案件的司法裁判與工傷待遇的行政給付職能合理分工。即在工傷索賠中，改革勞動(dòng)爭(zhēng)議處理“一裁兩審”程序制度，賦予法院享有直接的工傷認(rèn)定司法裁判權(quán)，并規(guī)定勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)根據(jù)法院的工傷認(rèn)定判決進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，社保部門(mén)根據(jù)勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論向勞動(dòng)者支付工傷保險(xiǎn)待遇。唯有從實(shí)體權(quán)利賦予與索賠程序精簡(jiǎn)雙管齊下，才能從根本上解決包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大勞動(dòng)者工傷賠償難的問(wèn)題。

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Legal Regulation and the Reflection on Migrant Workers'Work-related Injury Compensation

HE Xiao-yong
(Law school,Jiangsu Police Institute,Nanjing Jiangsu,210012，China)

Themigrant worker group is an important part of modern industrial workers in China,but in labor legislationandjudicial practicethisgroupisstill difficulttobefully includedinthescopeof"laborers"inLabor Law.Except for the obstacles of identity definition and labor relations,conflicts and differences of laws regulations and judicial interpretations alsoblock migrant workers'work-related injury claims.Labor arbitration,administrative,andcivil litigationofthecompensationprogramexacerbatetheoverlappingproblemof the difficulty of migrant workers'work-related injury claims.Therefore,legislation should clarify the migrant workersintotheregulationrangeof Labor Law,abandonillegal employment unit concept andreformthemode of work-relatedinjury claimfor payment method,givethepower withthecourt tocognizework-related injury directlyandsolvetheproblemsofmigrantworkers'work-relatedinjuryclaims.

migrantworkers;illegal employmentunit;laborrelations;work-relatedinjury;applicationof law

D922.5

A

1674-828X（2014）01-0039-08

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2013-07-14

何小勇，男，江蘇警官學(xué)院法律系副教授，主要從事勞動(dòng)法與社會(huì)保障法、民商法、經(jīng)濟(jì)法研究。