完善保障性住房社區(qū)體育公共服務(wù)供給的思考
——關(guān)于國務(wù)院2013年40號文件的解析

雷建鐘，翁信輝

(集美大學(xué)體育學(xué)院，福建 廈門 361021)

保障性住房是專門針對中低收入家庭建設(shè)的具有社會保障性質(zhì)的特殊住房，目前包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房，這種類型的住房有別于完全由市場形成價格的商品房[1]。2013年9月23日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》中就提出了“把提升全民健康素質(zhì)和水平作為健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)人民群眾健康權(quán)益”，“健康服務(wù)業(yè)以維護(hù)和促進(jìn)人民群眾身心健康為目標(biāo)”。這對保障性住房的社區(qū)體育服務(wù)設(shè)施有哪些積極意義，而發(fā)展保障性住房的社區(qū)體育公共服務(wù)設(shè)施又能在《意見》中得到哪些機(jī)會？

1 目前保障性住房社區(qū)的體育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

保障性住房的建設(shè)是為改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設(shè)保障性安居工程，對于改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。但在保障性住房的服務(wù)設(shè)施問題上，除滿足居民基本的生活需要的服務(wù)設(shè)施供應(yīng)需求外(如銀行、郵局、電信、超市、快餐店、菜市場、社區(qū)服務(wù)等)，還要同時兼顧居民的精神生活需求，主要包括文化、體育、娛樂等設(shè)施。然而，受地價機(jī)制和中心城區(qū)疏散的影響，保障性社區(qū)多位于配套基礎(chǔ)差、設(shè)施不完善的城市郊區(qū)或邊緣區(qū)。保障性住房建設(shè)的配套設(shè)施供應(yīng)嚴(yán)重滯后，多地也頻頻曝出保障性住房入住率不高的現(xiàn)象，究其緣由，申請門檻偏高、選址偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施滯后等是主要原因。如果這些問題得不到解決，那么在不久的將來，政府為緩解社會底層居民住房問題的保障性住房或?qū)⒊蔀椤艾F(xiàn)代貧民窟”(黃奇帆，2010)。在這些保障性住房社區(qū)的配套設(shè)施中，最易被忽視的當(dāng)是體育公共服務(wù)。由于居民住進(jìn)這類中低檔社區(qū)主要是為了解決住房問題，社會背景及居住環(huán)境的不同導(dǎo)致這類社區(qū)居民的體育健身意識的薄弱與不足。所以居民很容易忽視并習(xí)慣于沒有體育公共服務(wù)的保障性住房社區(qū)。如果社區(qū)居民喪失了基本的體育場地、設(shè)施等公共物品消費(fèi)權(quán),也就意味著社區(qū)居民在一定程度上喪失了應(yīng)有的人權(quán)[2]。

要想對保障性住房的社區(qū)體育公共服務(wù)進(jìn)行研究，首先要體育公共服務(wù)有一定的認(rèn)識和了解。社區(qū)體育公共服務(wù)體系就是指在政府主導(dǎo)和社會參與下，在一定的社區(qū)體育公共服務(wù)供給模式與法規(guī)政策規(guī)范下，依據(jù)一定的社區(qū)體育公共服務(wù)供給方式，包括體育基礎(chǔ)設(shè)施類的服務(wù)、社區(qū)體育公共信息類的服務(wù)、社區(qū)體育鍛煉指導(dǎo)類的服務(wù)、社區(qū)體育公共安全檢測管理的服務(wù)，以滿足社區(qū)成員的體育需求而形成的社區(qū)體育服務(wù)的總和[3]。

目前，我國的體育場館多集中在學(xué)校和單位，且很少對公眾開放，社會上的場館多數(shù)追求豪華型，消費(fèi)價位過高，超出了保障性住房社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，大多數(shù)居民只能選擇一些非正規(guī)體育場所(主要包括公園、街頭巷尾、湖畔等)進(jìn)行體育健身活動。這些免費(fèi)的非正規(guī)體育場所無法滿足群眾多樣化的需求，也就直接影響了群眾對體育的參與，無法滿足或激發(fā)廣大居民進(jìn)行體育健身的迫切愿望。

2 《意見》中有利于保障性住房社區(qū)體育發(fā)展的政策前提

2.1 “?；尽?、“強(qiáng)基層”政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)政策的保障與引導(dǎo)

所謂政府職能，就是政府依法應(yīng)當(dāng)行使的職責(zé)和所具有的功能[4]。溫家寶總理指出：政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面?！?政府公共服務(wù)職能，主要是政府直接或間接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以滿足社會和公眾需求的職責(zé)和功能[5]。在十七大報(bào)告中，明確指出要加快行政管理體制改革, 建設(shè)服務(wù)型政府，這是政府在職能上的重要轉(zhuǎn)變。政府作為國家公共權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，就是要依法管理國家事務(wù)、社會事務(wù)及經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)；政府是為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)生活和文化生活的需要而存在的，因此，政府在社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)中負(fù)有主體責(zé)任，政府一定要為居民提供必要的活動場所[6]。

社區(qū)是強(qiáng)化公共體育服務(wù)職能、建立完善全民健身公共服務(wù)體系、促進(jìn)城市大眾體育發(fā)展的基礎(chǔ)平臺。由于我國的貧富差距較大，處于社會底層人士占據(jù)著較大的人口比例，因此，《意見》中明確的指出：“按照?；?、強(qiáng)基層……的基本原則，廣泛動員社會力量，多措并舉發(fā)展健康服務(wù)業(yè)?！辈煌A層社區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了他們對體育價值理解的不同。保障性住房社區(qū)內(nèi)的居民由于收入不高，自然對體育消費(fèi)、體育健身等方面的意識不強(qiáng)，社區(qū)體育設(shè)施尚不能滿足居民健身需求，部分社區(qū)體育管理難以落到實(shí)處，健身的指導(dǎo)與管理遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)居民的需求等。

《全民健身?xiàng)l例》開宗明義,開展體育活動是人的一項(xiàng)基本權(quán)利(國務(wù)院560號令,2009),提供必要的體育場地設(shè)施是保障這項(xiàng)基本權(quán)利的首要條件[7]。在這些保障性住房社區(qū)里，由于市場經(jīng)濟(jì)的影響，很難在建設(shè)的同時兼顧到體育公共服務(wù)實(shí)施方面的投入，因此也就無法滿足人們對健康的需求，尤為體現(xiàn)在健身設(shè)施用地上。為此，《意見》中特別指出：“加強(qiáng)規(guī)劃布局和用地保障?！?guī)劃中統(tǒng)籌考慮健康服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，擴(kuò)大健康服務(wù)業(yè)用地供給，優(yōu)先保障非營利性機(jī)構(gòu)用地……文化體育、社區(qū)服務(wù)等健康服務(wù)業(yè)相關(guān)設(shè)施的配套?！背浞值目紤]到用地問題，并為解決用地問題做出了政策性保障。

在政策引導(dǎo)方面，政府推出一系列的有利于全民健康服務(wù)發(fā)展的新政策，國家層面法律頒布的主要是《體育法》；國家行政機(jī)構(gòu)層面法規(guī)有國務(wù)院《公共文化體育設(shè)施條例》、四部委《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)體育工作的意見》和體育總局《全民健身計(jì)劃綱要》等。由于這些政策都是從國家層面上進(jìn)行的宏觀考慮，因此，缺乏具體的可操作性，所以各地方政府也積極主動的出臺了一系列法令條例，以彌補(bǔ)國家政策法規(guī)的不足，如《〈北京市全民健身實(shí)施計(jì)劃(2011-2015年)〉任務(wù)分解方案》、《上海市人們健身?xiàng)l例》、《天津市全民健身實(shí)施計(jì)劃》、《武漢市全民健身?xiàng)l例》及《福建省全民健身實(shí)施計(jì)劃》等。都可以看出政府在全民健身所作出的政策引導(dǎo)，旨在提高基層民眾的身體素質(zhì)。

2.2 “堅(jiān)持以人為本”，“發(fā)展全民健身”

《意見》中提到：“堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌推進(jìn)。把提升全民健康素質(zhì)和水平作為健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)人民群眾健康權(quán)益?！苯】凳遣豢蓜儕Z的基本人權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步,今天的體育事關(guān)人的健康、發(fā)展與幸福以及人的基本權(quán)利,發(fā)展大眾體育已成為國家意志和政府職責(zé)。實(shí)踐“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，首先就是要確保人的健康權(quán)利得以尊重和維護(hù)。因此，均以實(shí)現(xiàn)人的健康為目標(biāo)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與社區(qū)體育服務(wù)相結(jié)合，以健康管理的理論和方法來指導(dǎo)社區(qū)體育的組織、實(shí)施，將更利于實(shí)現(xiàn)人人享有健康的目標(biāo)。健康管理強(qiáng)調(diào)對疾病進(jìn)行預(yù)防與干預(yù)“防未病之病”，追求的是以最少的健康資源投入獲得最大的健康收益[8]。

2003年5月3日，美國《新聞與觀察報(bào)》披露了一個令人震驚的統(tǒng)計(jì)數(shù)字：“每年全球約80% 的醫(yī)療支出用在了治療那些可以預(yù)防的疾病上。”我國衛(wèi)生部新聞發(fā)言人、衛(wèi)生部辦公廳副主任毛群安指出：“我國一個人一生中在健康方面的投入，大約80%花在了臨死前一個月的治療上！”通過這一反常現(xiàn)象反映出，我國民眾對健康管理的意識薄弱，單純的依賴于臨床醫(yī)療?！兑庖姟分校骸按龠M(jìn)以治療為主轉(zhuǎn)向預(yù)防為主的健康服務(wù)，進(jìn)一步開展全民健身運(yùn)動，宣傳、普及科學(xué)健身知識，提高人民群眾體育健身意識，引導(dǎo)體育健身消費(fèi)，加強(qiáng)基層多功能群眾健身設(shè)施建設(shè)?！本褪菫榱吮苊饷癖娨蚪】倒芾硪庾R的不足而導(dǎo)致的健康問題，引導(dǎo)人們從過去的重臨床醫(yī)療輕健康預(yù)防轉(zhuǎn)向重預(yù)防的科學(xué)健康管理模式。

2.3 統(tǒng)籌區(qū)域健康服務(wù)資源配置，促進(jìn)均衡發(fā)展

體育利益均衡并不意味著各群體享受等同份額的體育利益，而是人們對既定體育利益格局或體育制度安排的一種滿足狀態(tài)[9]。在不同的居住環(huán)境背景下，依據(jù)非均衡發(fā)展理論，合理設(shè)計(jì)社區(qū)體育的層次化發(fā)展模式，上層社區(qū)實(shí)施自治型發(fā)展，中層社區(qū)采取內(nèi)外共生型發(fā)展，而低收入與貧困階層社區(qū)需要沿用政府扶持型發(fā)展模式[10]。目前，在一些高檔的社區(qū)里都有較為充足的體育健康服務(wù)設(shè)施，甚至一些是以“私人會所”的形式在運(yùn)營。在這類社區(qū)居住的居民都屬于社會的精英階層，他們擁有較多的財(cái)富，他們對健康服務(wù)的需求可以通過市場的運(yùn)作來得到滿足。而對于居住在一系列保障性住房的的社區(qū)居民來說，他們大多為中、低收入群體，屬于社會的弱勢群體，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)來支持他們在市場得到足夠的健康服務(wù)，他們只能依靠政府，以尋求政府的扶持。

政府統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，適度的減少對高檔社區(qū)的體育公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，轉(zhuǎn)而加大對一些保障性住房的投入。政府可根據(jù)保障性住房居民的收入水平，建設(shè)中等消費(fèi)水平的體育公共服務(wù)配套設(shè)施，以滿足居民對健康的需求。采取措施推動體育場館、學(xué)校體育設(shè)施等向社會開放。支持和引導(dǎo)社會力量參與到中、低檔社區(qū)的體育公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營中。并“鼓勵發(fā)展多種形式的體育健身俱樂部和體育健身組織，以及運(yùn)動健身培訓(xùn)、健身指導(dǎo)咨詢等服務(wù)。大力支持青少年、兒童體育健身，鼓勵發(fā)展適合其成長特點(diǎn)的體育健身服務(wù)”。這些項(xiàng)目在得到國家政策的支持下進(jìn)入一些保障性住房、中低檔社區(qū)，為社區(qū)居民服務(wù)，豐富了社區(qū)居民的健身項(xiàng)目，為居民提供了更多的選擇性，激發(fā)了居民的興趣，從而達(dá)到健身娛樂的目的。

2.4 提升健康服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化，健全人力資源保障機(jī)制

《意見》中“加大人才培養(yǎng)和職業(yè)培訓(xùn)力度。支持高等院校和中等職業(yè)學(xué)校開設(shè)健康服務(wù)業(yè)相關(guān)學(xué)科專業(yè)，引導(dǎo)有關(guān)高校合理確定相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)模。鼓勵社會資本舉辦職業(yè)院校，規(guī)范并加快培養(yǎng)……健身教練、社會體育指導(dǎo)員等從業(yè)人員?！边@使社區(qū)體育服務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化得到技術(shù)上的有力保障，在技術(shù)的科學(xué)化基礎(chǔ)上使基層社區(qū)居民更愿意參加體育鍛煉，并產(chǎn)生迫切愿望。《意見》中“對參加相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的人員，符合條件的按規(guī)定給予補(bǔ)貼。建立健全健康服務(wù)業(yè)從業(yè)人員繼續(xù)教育制度。各地要把發(fā)展健康服務(wù)業(yè)與落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策緊密結(jié)合起來，充分發(fā)揮健康服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的作用?！?/p>

社會體育指導(dǎo)員是指在群眾性體育活動中從事技能傳授、鍛煉指導(dǎo)和組織管理工作的人員,是在群眾體育回歸社區(qū)這種社會結(jié)構(gòu)的變遷過程中,為適應(yīng)社會發(fā)展的需要而產(chǎn)生的,是發(fā)展我國社會體育事業(yè),增進(jìn)國民身心健康,提高生活質(zhì)量,建設(shè)社會主義精神文明的一支重要力量[11]。目前絕大多數(shù)的社會體育指導(dǎo)員都是以自愿的方式在進(jìn)行著社區(qū)公益活動，然而，一項(xiàng)對社會體育指導(dǎo)員調(diào)查顯示，32.9%的指導(dǎo)員從未參與過社區(qū)體育指導(dǎo)工作[12]，部分社會體育指導(dǎo)員持證在手，但無崗可上或有崗不上，導(dǎo)致了部分社區(qū)居民健身沒人組織和指導(dǎo)。社區(qū)體育指導(dǎo)員只有通過對社區(qū)體育人口的健康管理，才能使社區(qū)體育人口實(shí)現(xiàn)真正意義上的健康，起到一個社區(qū)體育指導(dǎo)員應(yīng)有的作用[13]。對此，《意見》中有提到將對社區(qū)體育指導(dǎo)員按規(guī)定“給予補(bǔ)貼”，這將意味著社區(qū)體育指導(dǎo)員將不再作為一種公益，或?qū)⒊蔀橐环N職業(yè)，使社區(qū)體育指導(dǎo)員們免去后顧之憂，更加盡責(zé)的去進(jìn)行社區(qū)體育指導(dǎo)工作。健全了社會體育指導(dǎo)員的保障制度，為社區(qū)體育的穩(wěn)步發(fā)展提供了人才基礎(chǔ)。

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

根據(jù)上述研究得出以下結(jié)論：

1)政府主導(dǎo)的職能轉(zhuǎn)變、政策引導(dǎo)為保障性住房社區(qū)體育公共服務(wù)提供了政策保障。

2)提出“堅(jiān)持以人為本”，“發(fā)展全民健身”的人文關(guān)懷主體思想。

3)對統(tǒng)籌區(qū)域健康服務(wù)資源的配置，促進(jìn)資源均衡發(fā)展。

4)提升健康服務(wù)規(guī)范化、使專業(yè)化并健全人力資源保障機(jī)制。

3.2 建議

1)政府職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)加強(qiáng)對其職責(zé)履行的監(jiān)督機(jī)制。

2)加強(qiáng)對居民理應(yīng)享受政府提供體育公共服務(wù)設(shè)施基本人權(quán)的意識宣傳教育。

3)拓寬公共健康服務(wù)資源的源頭，積極動員社會組織及個人對健康服務(wù)資源的參與或饋贈。

4)通過系統(tǒng)的培訓(xùn)使每個相關(guān)人員具有上崗資格，并建立相應(yīng)的人力資源保障體系。

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