服務(wù)型政府視角下地方政府文化建設(shè)

李芳

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服務(wù)型政府視角下地方政府文化建設(shè)

李芳

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

目前，地方政府文化中存在一些問題，如形式主義與地方主義的文化現(xiàn)象，權(quán)威崇拜與地方崇拜的價值觀念，重人治輕法治的管理理念，“等靠要”思想嚴重等。要加快地方服務(wù)型政府的構(gòu)建，從而促進地方經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，應(yīng)堅持以人為本的服務(wù)理念，進行制度創(chuàng)新，塑造透明、廉潔的政府文化形態(tài)，并加強地方經(jīng)濟、政治．文化的建設(shè)，為政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

服務(wù)型政府；地方政府文化；以人為本；透明廉潔

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、政治民主發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型政府成為我國政府改革的最佳路徑。服務(wù)型政府的建設(shè)，包括文化價值體系的確立、權(quán)責體系的劃分、組織機構(gòu)體系的設(shè)置和規(guī)章制度體系的建立等，其中文化價值體系的確立是首要且核心的組成部分[1]43?50。眾所周知，政府文化是政府管理的軟環(huán)境，也是政府管理不可或缺的靈魂。一方面，政府文化受到政治、經(jīng)濟、科技及社會文化等因素的影響；另一方面，政府文化對社會的政治、經(jīng)濟及政府的管理行為產(chǎn)生反作用。與改革開放以來的歷次行政體制改革不同，服務(wù)型政府建設(shè)的實踐不完全是自上而下先由中央倡導(dǎo)開始的，而是來自地方的先行先試[2]115?122。地方政府文化是地方政府管理體制的思想文化根基，必須與服務(wù)型政府的內(nèi)涵、理念和價值目標相一致，這樣才有利于地方政府權(quán)責體系的劃分，規(guī)章制度的有效確立以及公共服務(wù)能力的提升，從而促進地方政府各項管理工作的順利進行及服務(wù)型政府的構(gòu)建。

一、服務(wù)型政府概述

黨的十六屆六中全會明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，加強社會管理創(chuàng)新與公共服務(wù)職能”，服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件中。十七大報告中，胡錦濤總書記再一次強調(diào)“要加快行政管理體制改革的進程，建設(shè)服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府成為我國政府改革的目標取向，尤其是在地方政府改革中。因此，了解其概念、文化理念對服務(wù)型政府的建設(shè)有著十分重要的作用。

(一) 服務(wù)型政府的概念

服務(wù)型政府就是全心全意為人民服務(wù)的政府，從政治學(xué)的角度來看就是為社會服務(wù)，從行政學(xué)的角度來看就是為公共服務(wù)。服務(wù)型政府是指在公民本位和社會本位思想的指導(dǎo)下，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應(yīng)責任的政府[3]126?129。這是“三個代表”思想在政府管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

(二) 服務(wù)型政府的文化理念

任何一種政府文化都是為適應(yīng)特定的社會經(jīng)濟、政治發(fā)展需要而形成的[4]。以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的理念是服務(wù)型政府文化的重要指導(dǎo)思想，在觀念與制度上影響著政府管理的行為取向。服務(wù)型政府文化理念包含以下四個方面：

1. 以“以人為本”為思想基礎(chǔ)

國家一切權(quán)力屬于人民，人民是國家公共權(quán)力的所有者，為社會公共服務(wù)是政府責任的體現(xiàn)。政府作為服務(wù)者，要有以人民利益為中心的服務(wù)觀，以提供公共服務(wù)為目標的政府觀，以“民本位”為核心的權(quán)力觀，一切工作以人民的切身利益為出發(fā)點和落腳點，全心全意為人民服務(wù)。

2. 以民主法治為建設(shè)前提

民主與法治是人類社會政治文明的重要成果，也是服務(wù)型政府文化建設(shè)的前提條件。民主是我國社會主義制度的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)今政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。而法治是現(xiàn)代行政手段，它的實質(zhì)是秩序，在有序發(fā)展的現(xiàn)代社會中，政府作為領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)遵紀守法，這樣不僅使政府在管理活動中減少人治的盲目及隨意行為，也能為服務(wù)型政府的建設(shè)提供有力保障。民主與法治是服務(wù)型政府文化建設(shè)的前提，應(yīng)使其融于政府文化、規(guī)章制度和一切事務(wù)中。

3. 以公開透明、高效廉潔為行為標準

公開透明是政府塑造良好形象的基礎(chǔ)，政府應(yīng)維護好公民的知情權(quán)，使他們能迅速了解與自身利益相關(guān)的政策信息，從而有效地促進他們參與公共決策的積極性。此外，政府應(yīng)做到高效廉潔。一方面，政府各部門要實現(xiàn)高效率的運轉(zhuǎn)，必須充分利用各種資源來實現(xiàn)其管理目標。另一方面，政府工作人員必須依法行政、清正廉潔，不以手中權(quán)力謀取個人利益，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。服務(wù)型政府文化以公開透明、高效廉潔作為行為方式準則，有助于更好地規(guī)范政府行為。

4. 以完善的服務(wù)為價值目標

政府的一切權(quán)力都是人民大眾授予的，來自公民與政府之間的契約或全能委托，因此服務(wù)于人民是現(xiàn)代政府的天職[5]17?21?，F(xiàn)代政府應(yīng)由權(quán)力管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換之后，政府人員與人民群眾的距離縮短了，傳統(tǒng)的等級之分也沒有了，有助于政府組織機構(gòu)有效地履行服務(wù)職能。服務(wù)型政府為維護最廣大人民的根本利益，要以提高政府的管理能力為基礎(chǔ)，以完善的服務(wù)為價值目標，最大限度滿足人民的需要。

二、地方政府文化存在的問題及原因分析

我國傳統(tǒng)文化對政府文化的影響頗深，其對地方政府文化建設(shè)的影響更為嚴重，因為地方政府文化不僅受傳統(tǒng)文化的影響，也受地方文化地域性與依賴性的影響，所以在社會文化發(fā)展中，地方政府文化問題突顯。

(一) 地方政府文化中形式主義與地方主義傾向較為普遍

地方政府文化中的形式主義與地方主義已成為一種普遍的文化現(xiàn)象，滲透于政府管理工作中的各個領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政府工作中的虛報浮夸，弄虛作假，做表面文章，熱衷于搞政績工程、形象工程等。此外，還有些地方政府人員利用手中權(quán)力操縱市場，破壞市場機制，限制非本地企業(yè)參與正當競爭，形成地方利益集團，打著保護地方經(jīng)濟的幌子，損害非本地企業(yè)的利益，進而影響地區(qū)市場經(jīng)濟的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

中國傳統(tǒng)文化中的“面子文化”是形成兩種“主義”的文化根源，講面子、講排場、搞攀比等傳統(tǒng)文化形態(tài)，對地方政府文化影響深遠。在地方政府管理中講面子、講排場、搞攀比，必然表現(xiàn)為形式主義與地方主義傾向。同時，我國政府管理的集權(quán)體制是產(chǎn)生兩種“主義”的重要原因。在集權(quán)管理體制的地方政府競爭中，要獲得有限資源與晉升機會，就必須有優(yōu)良的政績。因此，在政績評價體系存在缺陷的情況下，弄虛作假、做表面文章是最好最快的方法。

(二) 地方政府文化中權(quán)威崇拜和等級崇拜的價值觀普遍存在

地方政府文化中權(quán)威崇拜和等級崇拜的價值觀普遍存在，主要表現(xiàn)為追逐權(quán)力最大化，喜歡擴充下屬機構(gòu)和下屬人員，以彰顯與維護自身權(quán)力，造成許多地方政府部門機構(gòu)重疊、權(quán)力范圍與自身職能模糊不清等現(xiàn)象發(fā)生。

由于地方文化較為封閉與保守，加上受到中國傳統(tǒng)思想的深刻影響，不管是政府官員還是普通百姓，都存在著強烈的官本位意識和權(quán)力本位意識[6]256?277?！肮儋F民賤”“重官輕民”“重權(quán)力，輕權(quán)利”等思想根深蒂固，這是造成權(quán)威崇拜和等級崇拜的價值觀的主要原因。同時，在各級地方政府中，越是基層“宗法等級”觀念越嚴重，現(xiàn)代平等觀念越缺乏。這些等級與特權(quán)意識至今仍然或多或少地存在于地方政府的管理工作中，造成部分官員高高在上心態(tài)明顯，官僚主義現(xiàn)象嚴重。

(三) 地方政府文化中“重人治、輕法治”的管理觀念影響廣泛存在

人治文化是我國傳統(tǒng)政府文化的重要特征，如“上行下效”、只對人不對事等。近年來，我國一直在努力推動依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進程，但由于歷史包袱和地方歷史文化的慣性作用，地方政府管理工作中的人治現(xiàn)象仍然普遍存在。地方政府活動中，一些政府人員強調(diào)人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，不重視民主法治的建設(shè)，習(xí)慣用人治來管理事務(wù)，忽視法制手段的運用。

長期以來，中國社會存在“官從政法、民從私約”的傳統(tǒng)習(xí)慣。我國傳統(tǒng)文化中“合法”的概念包含三部分的內(nèi)容：“合情”“合理”“合法”，這是一個整體，缺一不可，其中“情”是第一位的，這是“重人治、輕法治”思想存在的歷史根源[7]。此外，在一些地方政府工作中，國家法律至高無上的地位沒有確立起來，地方習(xí)慣法對政府活動仍有很大影響，并且法律對權(quán)力的監(jiān)督和約束機制也沒有建立起來，這是造成“重人治、輕法治”現(xiàn)象的重要原因。

(四) 地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創(chuàng)新意識

地方政府在促進本地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化及社會發(fā)展方面，在政策制定與執(zhí)行過程中“等靠要”現(xiàn)象相當普遍。政府在管理本地區(qū)社會各項事業(yè)發(fā)展中往往“等”上級政府的政策，沒有上級政府的政策指令不敢輕易展開行動；“靠”國家的幫助，在開發(fā)重大項目或開展大型活動時靠國家財力、物力的支持，開拓進取能力不強；向上級政府“要”專項經(jīng)費支持，缺乏自力更生、主動創(chuàng)業(yè)的精神。另外，一些地方政府部門把“不求有功，但求無過”奉為金科玉律，使政府缺乏自主創(chuàng)新意識，不善于進行積極的政策創(chuàng)新，造成經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)政策供給缺乏連續(xù)性，政策實施力度不足等問題。

由于地方政府是典型的科層制組織，其森嚴的等級服從關(guān)系、按部就班的工作方式、嚴格的規(guī)制約束，加上我國地方傳統(tǒng)文化具有較重的地域性和依賴性的特征，導(dǎo)致地方政府長期以來形成了與服務(wù)型政府文化相對立的僵化而保守的“官僚文化”，這就造成地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創(chuàng)新意識。

三、服務(wù)型政府視角下地方政府文化建設(shè)的建議

建設(shè)地方服務(wù)型政府，積極推進地方政府文化建設(shè)是非常關(guān)鍵的一環(huán)，其實質(zhì)就是建設(shè)服務(wù)型的地方政府文化。

(一) 堅持“以人為本”的理念，以此作為地方政府文化建設(shè)的思想基礎(chǔ)

政府作為權(quán)力的主體，行使公共權(quán)力，承擔著維護國家利益、社會利益與人民利益的重大責任。地方政府管理工作的基本任務(wù)是促進本地區(qū)經(jīng)濟政治的快速發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、增進人民的福祉。地方政府文化建設(shè)必須在指導(dǎo)思想、工作部署及方式方法上認真貫徹“以人為本”的理念，以指導(dǎo)政府各項管理工作。各項政策制定要以人民切身利益為前提，政策執(zhí)行過程必須受人民監(jiān)督，充分發(fā)動群眾，依靠群眾，讓群眾積極參與到本地區(qū)事務(wù)管理中，使地方政府人員真正做到從群眾來到群眾中去，使政府全心全意為人民做實事，做好事，為地方服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

(二) 加強制度創(chuàng)新，為地方政府文化建設(shè)提供制度保障

孟德斯鳩曾說過：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善，若要使大國免于因內(nèi)部不完善而被摧毀，就應(yīng)建立適當?shù)闹贫葋泶龠M政府文化的培育與權(quán)力的合理配置，以此引導(dǎo)和規(guī)范政府的行為。”[8]130在文化建設(shè)中的制度創(chuàng)新，需對文化需求及動態(tài)變化進行分析，尊重文化和社會發(fā)展的普遍規(guī)律，努力在制度層面上形成科學(xué)有效、系統(tǒng)規(guī)范的文化建設(shè)和管理的體制機制。同時也要把民主與法治精神融于地方政府文化建設(shè)中去，以先進的法治制度呈現(xiàn)出來，使其減少或消除地方政府中的官僚主義和文牘主義，為地方政府文化建設(shè)與服務(wù)型政府的構(gòu)建提供制度保障。

(三) 提高政府工作的透明度，建設(shè)透明、廉潔的政府文化形態(tài)

政務(wù)公開、聽證制度是塑造透明、廉潔政府文化形態(tài)的重要舉措，也是公民參政議政的必然要求和必然前提。政務(wù)公開要求地方政府機關(guān)把工作內(nèi)容公開化，如政府應(yīng)主動把工作目標、方案、辦事程序和結(jié)果向公眾公開，讓公共權(quán)力在陽光下行使。聽證制度是指政府行政機關(guān)在直接涉及公眾利益的公共決策時廣泛聽取相關(guān)人士的意見，以便做出公正合理的決定。聽證制度不僅是行政程序?qū)崿F(xiàn)公開、公正的有效保障，也是保護人民知情權(quán)的重要方式。把政務(wù)公開和聽政制度納入地方政府文化中，不僅有利于塑造透明、廉潔政府文化形態(tài)以指導(dǎo)地方政府的工作，也有利于在地方政府與公眾之間建立起良好的溝通平臺，形成良好的互動機制，這樣地方政府就可以根據(jù)人民群眾及本地區(qū)的發(fā)展需要制定相應(yīng)政策并付諸行動，提升自身的創(chuàng)新能力，避免“等靠要”的現(xiàn)象出現(xiàn)，為地方服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(四) 加強地方經(jīng)濟、政治、文化建設(shè)，為政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

政府文化對政府的實踐有著重要的能動作用，但政府文化又是在社會實踐中形成的，為社會存在所決定。良好的地方經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境等都是政府文化發(fā)展進步的前提條件，而卓越的地方政府文化也取決于地方經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展程度。所以地方政府必須加快社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，為政府文化建設(shè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；必須加快社會主義民主政治的進程，為政府文化建設(shè)提供強大的制度保障；必須加快科學(xué)社會主義文化的建設(shè)，為政府文化建設(shè)提供豐厚的思想基礎(chǔ)；有效整頓和改善社會風氣，提升社會道德，為地方政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會的環(huán)境。

地方政府文化既有對政府行為活動產(chǎn)生積極影響的內(nèi)容，也有對政府行為活動產(chǎn)生消極影響的內(nèi)容。增強地方政府活力，提升其管理能力，必須有目的、有計劃、有步驟地培育和建設(shè)既體現(xiàn)本地區(qū)人民群眾利益要求，又具有先進性、科學(xué)性、服務(wù)性特點的服務(wù)型地方政府文化，以便更好地指導(dǎo)地方政府的管理工作及服務(wù)型政府的構(gòu)建。

[1] 董克用．構(gòu)建公共服務(wù)型政府[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2007．

[2] 武磊．縣區(qū)級地方服務(wù)型政府建設(shè)研究[M]．北京：中國社會出版社，2011．

[3] 俞可平．政府創(chuàng)新的理論與實踐[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[4] 顧戛良．論公共服務(wù)型政府文化創(chuàng)新[J]．行政論壇，2005(1)：68―71．

[5] 許歡科．公共服務(wù)型政府[M]．南寧：接力出版社，2008．

[6] 周平．當代中國地方政府[M]．北京：高等教育出版社，2010．

[7] 馬志敏．服務(wù)型政府構(gòu)建中的行政文化建設(shè)探析[J]．山西高等學(xué)校社會科學(xué)報，2011(8)：52―54．

[8] [法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．上海：上海三聯(lián)書店，2009．

〔責任編輯 趙賀〕

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2014-01-08

李芳（1988―），女，廣西桂林人，碩士研究生。