創(chuàng)新社會治理背景下的工會改革

彭紅艷 胡昌平

(湖北省工會干部學(xué)校 武漢市 430060)

當(dāng)前，中國社會正處于全面建設(shè)小康社會、奮力實現(xiàn)“中國夢”的過程中，中國經(jīng)濟社會正經(jīng)歷波蘭尼意義上的“大轉(zhuǎn)型”，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)、社會意識都發(fā)生著前所未有的變化。在此背景下，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)，提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，因此中國工會的自身變革與發(fā)展便成了迫在眉睫之事。

一、 “社會治理”釋義

“社會治理”概念在我國的明確提出，經(jīng)歷一個歷史演進過程。黨的十六屆三中全會提出應(yīng)完善政府社會管理和公共服務(wù)職能；十六屆四中全會提出要加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新和建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局；十六屆六中全會提出要創(chuàng)新社會管理體制，激發(fā)社會活力；十七大提出完要善社會管理，健全基層社會管理體制；十八大提出要加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；十八屆三中全會才明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”，用以改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力有效預(yù)防和化解社會矛盾體。

“治理”之概念興起于二十世紀(jì)末，按照全球治理委員會的界定，它是指各種公共或私人機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式之總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。一般而言，社會管理是指政府與國家單向的行政手段為主的管理，所強調(diào)的是強制性；而社會治理，則承認(rèn)多元主體的共同參與，除政府與國家外，還有社會力量，所強調(diào)的是多邊互動的合作網(wǎng)絡(luò)。十八屆三中全會的《決定》，把“社會管理”提升為“社會治理”，雖一字之差，卻體現(xiàn)了由自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?、國家與社會相結(jié)合的治理，它反映出當(dāng)前中國治理模式正在發(fā)生著深刻的變化。

目前，中國處于社會轉(zhuǎn)型期，衍生的社會問題日益增多，公共問題日趨復(fù)雜化，因此有學(xué)者提出了“牽出現(xiàn)象”的概念，意謂一個地方或是一個領(lǐng)域問題沒暴露時，好像一切都很好，“但是只要有一個問題暴露出來，馬上就會牽出一系列的問題，原來看起來一切都很好的事情，好像各個環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了問題”。在這種情況下，只有實施社會治理，才能使國家與社會的縱向承接關(guān)系出現(xiàn)新的局面。

十八屆三中全會《決定》所提出的“社會治理”，既符合“治理”的一般要求，也具有鮮明的中國特色，它是一種黨委和政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的協(xié)作治理模式，其治理主體，已不再局限于政府，政府、社會和民眾共同治理社會已成為社會發(fā)展的必然。正像馬西恒所說：“社會領(lǐng)域中的多元利益主體將能夠共同參與公共管理的過程，從而有機會為自身的利益要求說話，同時為公共事務(wù)承擔(dān)輸送資源的義務(wù)；國家也能夠做到既還權(quán)于民，又保持自身的權(quán)威和主導(dǎo)能力，從而有機會獲取更多的‘合法性’支持”。

二、工會參與創(chuàng)新社會治理的角色分析

(一)工會是社會治理的重要主體。我國工會的性質(zhì)，決定了工會是創(chuàng)新社會治理的重要主體。按照《工會法》，工會是職工利益的代表者和維護者，維護職工的合法權(quán)益乃是工會的基本職責(zé)。而社會管理和公共服務(wù)，則關(guān)系到職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益。《憲法》第二條提出：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。黨的十八大報告指出：加強和創(chuàng)新社會管理，必須充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。社會治理中的民眾參與，既是一種民眾的權(quán)利，也是 “以人為本”的具體體現(xiàn)。社會治理和公共服務(wù)的內(nèi)在要求，是必須發(fā)揮社會組織的作用。但我國長期以來民眾參與的制度性供給不足，渠道不暢，表現(xiàn)出“強政府、弱社會”的明顯特點。正如亨廷頓所說，“社會動員和政治參與的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結(jié)果只能是政治不穩(wěn)定和無秩序”。

“社會治理”強調(diào)社會協(xié)同和公民參與，而工會正可代表職工參與其中。與西方工會相較，“中國工會的獨特性恰在于，她努力地勾連國家與社會之間的緊密聯(lián)系，避免出現(xiàn)二者之間的分立與對張，因此中國工會的角色與職能是圍繞國家治理來展開的”(吳建平語)。截止到2013年年底，全國工會會員已達到2.9億人，也即工會代表2.9億職工群體參與社會治理，它可根據(jù)自身經(jīng)濟資源和社會資源，形成自身公共服務(wù)的品牌與特點，如困難職工幫扶救助、職工素質(zhì)工程，等等。另外，它還參與社會政策的制定，使自己的政策主張成為社會公共政策的組成部分，用以實現(xiàn)職工經(jīng)濟社會利益的最大化。

(二)參與創(chuàng)新社會治理能提升工會的社會資本。普特南認(rèn)為：“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率。” 十八屆三中全會的《《決定》提出要“激發(fā)社會組織活力”，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，并且提出，凡適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，皆可交由社會組織承擔(dān)?？梢?，在創(chuàng)新社會治理模式下，國家壟斷和分配大部分資源的治理模式將走向終結(jié)，各類社會組織和公民將廣泛參與到社會事業(yè)發(fā)展和社會公共服務(wù)中，而多元主體的多邊互動和交往合作，將形成更好的社會資本，社會治理將成為社會資本壯大的基地。在這方面，工會組織已具備較好基礎(chǔ)，其依法參與社會公共事務(wù)、與黨和政府的信任合作等都屬于社會資本，該職能如得到更好的發(fā)揮，將能更好地提升工會的社會資本。

(三)工會參與創(chuàng)新社會治理亦有其不足之處。目前，工會自身建設(shè)的狀況，與參與創(chuàng)新社會治理格局的要求還存在一定差距，其問題主要為：1.組織基礎(chǔ)薄弱。很多基層工會雖建起來，但不能正常轉(zhuǎn)起來、活起來；2.制度建設(shè)薄弱。一些基層工會缺乏相應(yīng)的工作制度，有關(guān)工會工作的法律、法規(guī)和政策不能得到落實；3.基層工會組織缺乏活力。一些工會組織脫離職工群眾，凝聚力不夠強；4.工會工作形式化，脫離組織實際；5.工會工作行政化，民主化進程緩慢；6.工會組織發(fā)揮作用難，難以滿足職工需求；7.協(xié)商談判難，收入差距大；8.工會干部兼職化，工作疲于應(yīng)付。等等。所以說，工會目前的狀況，離市場經(jīng)濟條件下勞動關(guān)系調(diào)整的需要還有較大的差距，工會承擔(dān)社會治理功能的能力尚需加強。

三、工會改革的目標(biāo)取向

?？略凇吨卫硇g(shù)》一書中，曾提出“治理藝術(shù)”，他認(rèn)為，“想把國家治理好的人，首先要學(xué)會如何治理自己……，然后他才能成功地治理國家……。對君主的調(diào)教保證著治理形式向上的連續(xù)性，而治安(Police)則保證著治理形式向下的連續(xù)性” 。即“治理”意味著同時在向上和向下兩個方向建立連續(xù)性。工會自身的建設(shè)和改革，其實亦屬于“自我治理”范疇。正像郎曉波所說：“‘工青婦’這樣的組織爭取自身地位主要方式無非兩種：擴大自身群眾基礎(chǔ)；更好地為成員代言?！币虼耍挥型ㄟ^“自我治理”使自己更好地為職工群眾代言，才能達到“治理”的目的，也就是達到?？乱饬x上的“向上的連續(xù)性”和“向下的連續(xù)性”。

而在由計劃體制向市場體制改革的進程中，我國工會的改革轉(zhuǎn)型步伐一直沒有停止，其改革應(yīng)在充分尊重我國工會現(xiàn)存體制和社會背景的基礎(chǔ)上，探討工會的社會價值，以尋求其發(fā)揮更大作用的空間。而首當(dāng)其沖的，便應(yīng)是在創(chuàng)新社會治理的背景下探索工會改革的目標(biāo)，即工會通過自身改革和建設(shè)，使自己的組織體制和運行機制適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件下勞動關(guān)系調(diào)整的需要，逐步轉(zhuǎn)為能承擔(dān)“治理”功能的重要社會組織。

工會自身改革和建設(shè)的具體目標(biāo)取向，應(yīng)包括以下幾個方面。

(一)工會特點由行政化轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娀?。在我國，工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。但在計劃經(jīng)濟時代，工會組織被誤視為“人民團體”而非“社會團體”。群團組織在中國的特殊意義，是由黨政直接支持建立起來，如工會、共青團、婦聯(lián)等，它與國際社會所認(rèn)為的非政府組織有所不同，并與在我國民政部門登記的民間組織也不一樣，也就是它的行政化，主要表現(xiàn)為角色定位國家取向化，運作方式行政化。

這種工會行政化傾向的色彩，并沒有隨著市場經(jīng)濟體制的建立而自動消除，如有些單位的工會主席由領(lǐng)導(dǎo)安排決定，選舉不過是走走過場；會員代表大會缺乏制度規(guī)范，集中多數(shù)會員意志的機制尚未建立和健全起來，工會主要按上級布置黨政指示而不是遵多數(shù)會員意愿開展工作；工會往往對上負(fù)責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)人并未以會員職工為中心；工會內(nèi)部的民主化程度還不高，職工主體地位和參與監(jiān)督機制遠(yuǎn)未確立和發(fā)揮作用。負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)決定、工作由上級安排、各級對上負(fù)責(zé)、強調(diào)首長負(fù)責(zé)和上級監(jiān)督等，恰是行政管理的特征，這些問題，使得工會脫離群眾的現(xiàn)象表現(xiàn)得非常突出。

黨的十七大指出，工會過去更多著眼于政治功能，而現(xiàn)在要從社會功能角度來考慮工人社會權(quán)利。常凱2005年便曾提出：中國工會轉(zhuǎn)型的一個基本內(nèi)涵，便在于工會身份的回歸。明晰工會的職能不僅涉及恢復(fù)工會的社團地位，更可拓展其政治參與渠道。

因此，工會應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下勞動關(guān)系調(diào)整的需要，努力成為勞動者的真正代言人和代表者。只有工會組織回歸職工群眾組織之本位，職工在工會關(guān)系中的主體地位才能體現(xiàn)，工會才能從機制上保障以大多數(shù)職工的意愿開展工作，其在參與調(diào)整勞動關(guān)系中才有強大的動力機制和監(jiān)督機制，也才能切實體現(xiàn)出自身的社會價值和社會意義。

(二)工會地位由部門結(jié)構(gòu)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)結(jié)構(gòu)型。在我國轉(zhuǎn)型過程中，勞資糾紛的增加，使工會的功能顯得更加突出，但工會維權(quán)績效似并不顯著，其原因如陳峰所說，工會作為“國家的工具”和“工人組織”，存在著“雙重身份”的沖突。

從理論上講，中國工會是獨立的，該獨立性表現(xiàn)于，它依《工會法》而產(chǎn)生，有獨立的組織系統(tǒng)、獨立的經(jīng)費財產(chǎn)、獨立的社會團體法人資格、獨立的社會功能。因此，工會與企業(yè)的法律地位應(yīng)是平等的，其基礎(chǔ)便是勞動者與用人單位的法律地位是平等的，工會作為勞動者的代表，據(jù)此奠定了平等之基礎(chǔ)。工會只有堅持與企業(yè)的平等，才能充分表達勞動者的訴求，也才能建立勞資矛盾正常的調(diào)整機制。

這種獨立性和平等性，決定了工會不應(yīng)是企業(yè)的一個部門，因為如是企業(yè)的一個部門，就要把自己納入企業(yè)的統(tǒng)一體之中，按照企業(yè)的統(tǒng)一要求說話辦事，不能有自己的思想意志，勞動者的利益訴求就不能充分表達和維護，勞動關(guān)系就會失衡，工會自身也就失去了存在意義。因此，工會地位應(yīng)由企業(yè)部門型轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⑵降刃?，如此才能更大限度發(fā)揮工會的職能，承擔(dān)社會治理的功能。

(三)工會職能從形式維權(quán)型轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)維權(quán)型。工會是社會經(jīng)濟矛盾和勞動關(guān)系矛盾的產(chǎn)物，而體制因素導(dǎo)致了工會存在著突出和強調(diào)政治性而忽視了經(jīng)濟性的傾向，如重視按照上級指示和要求開展工作，忽視了從勞動關(guān)系實際需要出發(fā)；重視工會在政治體制和行政級別中的地位，忽視了工會作為勞方代表的基本定位；重視維護總體利益和堅持政治方向，忽視了維護職工群眾的利益。這種傾向的結(jié)果是，有些工會組織在勞動關(guān)系調(diào)整中不能很好地維護勞動者權(quán)益，對職工的凝聚力和吸引力因而有些下降。而經(jīng)濟領(lǐng)域的日益市場化，又產(chǎn)生了工人組織的自發(fā)需求，一旦無法通過官方渠道組織起來，該需求即可能通過同鄉(xiāng)會等渠道表現(xiàn)出來，即可能誘發(fā)國外勢力的介入。工會如若不能把廣大職工群眾團結(jié)起來，就會削弱黨的階級基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，其作為黨聯(lián)系職工群眾橋梁和國家政權(quán)重要社會支柱的作用就不能很好地發(fā)揮。

而解決這些問題，就需要在堅持政治導(dǎo)向前提下，更加注重職工群眾的經(jīng)濟利益。也就是要從勞動關(guān)系的實際出發(fā)，切實履行好維護職工合法權(quán)益的基本職責(zé)，以不斷增強工會對職工的凝聚力和吸引力。

(四)工會工作由被動配合型轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極協(xié)商型。組織行為學(xué)理論認(rèn)為，一個具有多重角色的組織，容易發(fā)生角色沖突。角色沖突的結(jié)果，會使組織對自我的認(rèn)知出現(xiàn)障礙，從而無法對外界環(huán)境的變化作出及時、準(zhǔn)確的判斷，最終導(dǎo)致功能弱化、資源流失和地位下降。因此劉泰洪曾提出，實現(xiàn)工會轉(zhuǎn)型的路徑選擇應(yīng)是：加強工會的獨立自主性建設(shè)，進行真正的集體談判，從而回歸社會組織的建制本源。

工會應(yīng)做些什么工作，重點放在哪里，應(yīng)根據(jù)勞動關(guān)系調(diào)整的需要和廣大職工的需要來確定。對勞動力所有者而言，工資是勞動力價值的價格表現(xiàn)，是勞動者生活的主要來源，也是勞動者社會地位的經(jīng)濟基礎(chǔ)，因此，勞動者總是追求工資的最大化。而對用人單位來說，工資是生產(chǎn)投入活勞動的貨幣表現(xiàn)，是生產(chǎn)成本中人工成本的主要組成部分。為實現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)，企業(yè)總希望控制成本，減少費用，工資越低越好。勞動者主張的工資最大化與企業(yè)主張的利潤最大化，成了勞動關(guān)系矛盾的焦點，它決定了工會參與調(diào)整勞動關(guān)系的核心作用，就是代表勞動者通過平等協(xié)商來共同決定勞動者的工資水平，以維護他們的勞動報酬權(quán)，促進勞動公平。工會如不能發(fā)揮這種作用，就會失去市場經(jīng)濟條件下的核心價值，其他職責(zé)的履行也會受到影響。因此，工會能否把工資談判放在更加突出的地位，從而代表職工把工資談起來、談到位，讓職工真正實現(xiàn)勞動的價值，分享勞動成果，這是對其是否真正成為勞方代表的檢驗，是對工會是否切實維權(quán)的檢驗，是對工會體制機制和能力是否適應(yīng)勞動關(guān)系調(diào)整需要的檢驗，同時亦是工會是否成功轉(zhuǎn)型的一個標(biāo)志。

總之，工會自身改革和發(fā)展，是一個長期的歷史進程，既受勞動關(guān)系的直接影響，又受政治體制改革的制約，亦有賴于工人的啟蒙。在參與創(chuàng)新社會治理的過程中，工會既要高瞻遠(yuǎn)矚，做好頂層設(shè)計，也應(yīng)該腳踏實地，做好具體工作，同時更應(yīng)提高認(rèn)識，奠實工會改革的思想基礎(chǔ)，把工會建成“職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織”，以更好地發(fā)揮工會在社會治理中的作用。

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