城市社區(qū)治理中自組織發(fā)展的特性分析

胡冰

社會“自組織”是相對于“他組織”的另一種組織化方式，它們的區(qū)別在于社會治理系統(tǒng)組織有序的動力不同，社會“他組織”是依靠外部的強制控制力實現(xiàn)社會組織的內(nèi)部組織化、有序化，而社會“自組織”則是依靠組織內(nèi)部組織因素的相互認同與協(xié)調(diào)。社會自組織是人類社會活動的普遍現(xiàn)象，但在社區(qū)治理中自發(fā)產(chǎn)生自組織的案例還不多見。深圳市龍華新區(qū)西頭新村2004年底出現(xiàn)的社區(qū)自組織——業(yè)主委員會（后來的業(yè)主自治委員會）為我們提供一個個案。對該案例的分析研究，有助于我們認識城市社區(qū)治理的新途徑以及在我國實現(xiàn)社區(qū)自主治理的特殊性。

一、西頭新村自組織的發(fā)展過程

西頭新村位于深圳市龍華新區(qū)民治街道辦事處上芬工作站西頭社區(qū)，占地面積約5萬平方米，共有138棟樓房，出租屋7160間套，居住人口1.83萬。西頭新村的社區(qū)治理分為兩個重要階段：

（一）自組織階段

西頭新村，原名“宇豐城”，2002年由宇豐地產(chǎn)公司在西頭股份公司集體土地上整體開發(fā)，138棟樓房由來自廣東、湖南、福建等地的人承租，其中廣東省化州籍人士約占40%，業(yè)主分別整棟承租，然后再租給外來人口居住。業(yè)主、住戶全部由外來人口組成，是典型外來人口組成的城中村社區(qū)。

西頭新村所在的民治片區(qū)和深圳的許多地方一樣，由改革開放初期的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，繼而迅速向信息社會發(fā)展，同時積累了大量的外來人口，與原特區(qū)內(nèi)城市管理和社會管理的規(guī)范、有序相比，存在巨大差距，轄區(qū)城中村外來人口多，居住人員平均文化程度偏低，城市二元結(jié)構(gòu)明顯。多年來，由于管理體制不順，西頭新村成為城中村“臟、亂、差”的典型。小區(qū)的惡劣治安和衛(wèi)生環(huán)境導致了房屋出租入住率不到4成，而且租金低。整棟承租者（業(yè)主）的收益直接受到嚴重影響。

2004年底，西頭新村業(yè)主自發(fā)召開全體業(yè)主大會，138棟出租屋一棟一票選出了12名業(yè)主代表，成立小區(qū)認可的業(yè)主委員會，并通過了《龍華上塘西頭新村（宇豐花園）業(yè)主委員會章程》。2005年至2009年，西頭新村社區(qū)完全由業(yè)主委員會自主管理。業(yè)主委員會按0.3元/平方米向業(yè)主收取管理費，用于社區(qū)管理和服務(wù)的支出，如聘請保安、修理水電、衛(wèi)生清掃等等。業(yè)主委員會成立后，他們向保安公司聘請了15名保安，對小區(qū)實施24小時治安巡邏防控，填補了以前小區(qū)沒有保安的空白。出資自建社區(qū)廣播系統(tǒng)，實時播報小區(qū)的生活信息和實時動態(tài)，播放防詐騙、防火、防盜等溫馨提示。為社區(qū)租戶提供24小時便民服務(wù)，居民水、電出了問題能及時得到解決。鄰里糾紛、家庭糾紛，業(yè)主委員會積極主動介入調(diào)處。業(yè)主委員會內(nèi)部也制定了相關(guān)的工作制度，比如，財務(wù)公開制度和多人簽名制度等。

自業(yè)主委員會自主成立并自主開展社區(qū)的管理與服務(wù)工作后，西頭新村的治安、衛(wèi)生等狀況發(fā)生了一些積極的變化，房屋出租率有所提高。但業(yè)委會運作不暢，小區(qū)各項建設(shè)變化不大，社區(qū)治理依然比較混亂。業(yè)主收入不多，住戶意見大，造成部分業(yè)主和租戶經(jīng)常到街道辦投訴上訪。

（二）政社互動階段

2009年以來，在街道辦的支持和引導下，西頭新村實行社區(qū)自治，采取民主“懇談”、透明化管理、周到服務(wù)、增加政府投入、完善設(shè)施等措施，實現(xiàn)了環(huán)境整潔、治安良好、鄰里和睦。雖然租金比周邊高出約15%，出租率卻達100%。不僅居住在這里的居民不想搬出去，原來搬出去的居民也陸續(xù)搬回來，居民家園意識、歸屬感明顯增強。2010年以來，小區(qū)再未發(fā)生一宗上訪事件。

在民治街道辦事處的指導下，2009年底，138棟業(yè)主嚴格按照選舉章程，公開選舉成立了西頭新村業(yè)主自治委員會。選舉全程由政府相關(guān)部門指導和見證。民治辦事處主動介入，摒棄以前政府大包大攬、效果卻不理想的管理模式，實行簡政放權(quán)，旗幟鮮明地支持探索、鼓勵創(chuàng)新、允許試錯；新區(qū)綜合辦、社工委、城建局、龍華公安分局等相關(guān)部門，也多次深入現(xiàn)場調(diào)研，多方聽取意見，全力幫助協(xié)調(diào)解決創(chuàng)新探索中遇到的困難問題。龍華新區(qū)領(lǐng)導多次到小區(qū)調(diào)研，充分肯定“西頭模式”，要求總結(jié)推廣、提升完善。在黨委、政府的引領(lǐng)下，統(tǒng)一了業(yè)主、租戶及居民群眾的思想，激發(fā)了業(yè)主自治熱情，小區(qū)內(nèi)的各種社會力量得以凝聚整合，小區(qū)的自主管理走上了規(guī)范化道路。

第二階段由于公共部門的介入，解決了西頭新村社區(qū)自主治理過程中業(yè)主委員會遇到的困難和問題，順利走出了自組織發(fā)展的瓶頸，社區(qū)的治理上了一個新臺階。西頭新村的建設(shè)和管理體現(xiàn)了“政府支持引導、居民自主管理、多方良性互動”等特點。

二、西頭新村自組織發(fā)生發(fā)展的特點

西頭新村社區(qū)自組織的發(fā)生、發(fā)展有一些自身的特點，既有共性，也有個性。

一是社區(qū)的特色。西頭新村是典型的城中村，幾乎都是外來人口，是農(nóng)村城市化過程中的典型，區(qū)域性質(zhì)的變化與城市文明的差異明顯。這一特色在部分城市帶有共同性。但其管理體制又有特殊性。由于整個社區(qū)由工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變而來，傳統(tǒng)的社區(qū)治理體系在這里被打亂，沒有居委會，沒有成熟或成型的社區(qū)管理機構(gòu)，這就為業(yè)主委員會的自主產(chǎn)生提供了可能性。

二是自組織發(fā)生動機單一。由于整個社區(qū)138棟樓房全部是外來業(yè)主從原工業(yè)區(qū)管理公司手中承租過來，自組織發(fā)起人的動機十分單一和集中，就是利益驅(qū)動。雖然嚴格意義上講，所有的自組織都是利益驅(qū)動，包括共同價值、社區(qū)認同、家園歸屬等等，但西頭新村的自組織發(fā)生的動機，經(jīng)濟利益是最明顯和集中的意志。樓房承租要有經(jīng)濟效益，一旦經(jīng)濟利益受損，承租者就會像經(jīng)營企業(yè)一樣，帶有鮮明的利益最大化的沖動。這也正是西頭新村自組織產(chǎn)生的直接動力。

三是自組織發(fā)展瓶頸。任何一個自組織都需要經(jīng)歷發(fā)生、維護與發(fā)展三個階段。西頭新村的自組織性質(zhì)的發(fā)生完全是自主形成的，但在自組織的維護和發(fā)展階段遇到了很大困難。其根本原因是社區(qū)治理性質(zhì)的自組織不同于一般公益性、慈善性組織，它面臨的是整個社區(qū)公共事務(wù)的治理問題，盡管西頭新村自組織發(fā)起是因為共同經(jīng)濟利益最大化問題，但一旦由一個社區(qū)自組織來承擔復(fù)雜的社區(qū)治理任務(wù)時，明顯力不從心。這正是社區(qū)治理與企業(yè)管理的本質(zhì)區(qū)別所在。

四是公權(quán)力的助推作用。西頭新村業(yè)主委員會成立以后，雖然做了很多工作，社區(qū)公共事務(wù)治理也相比之前有了一些改善和提高，但仍然困難重重，社區(qū)治理效果不佳。2009年后，民治街道辦事處、社區(qū)工作站等公權(quán)力部門介入后，社區(qū)治理才發(fā)生了根本性變化。

五是政社良性互動顯威力。公權(quán)力介入后，并沒有完全回到傳統(tǒng)的政府包攬的模式，而是繼續(xù)發(fā)揮了社區(qū)自組織在社區(qū)治理中的自治作用，但此時的自主治理已經(jīng)不是完全意義上的“公共池塘”治理，帶有鮮明的政社互動的特點。

三、社區(qū)治理中自組織發(fā)展的特殊性

首先，社區(qū)治理自組織與其他社會自組織的性質(zhì)差異

無論是國內(nèi)國外，社會自組織的種類很多，與其他純粹公益性、慈善類的社會自組織不同，社區(qū)治理中的自組織有其特殊性。一般性的社會自組織工作任務(wù)比較單一，工作目標清晰，大多以項目為主，從事某一明確的組織活動，比較容易組織和開展工作，效果的評價也比較容易。但社區(qū)治理卻十分復(fù)雜，幾乎涉及到方方面面。一是社區(qū)內(nèi)的事務(wù)繁雜，是一個小社會。它面臨的公共事務(wù)很多，管理和服務(wù)涉及面廣，涵蓋了社區(qū)治安、環(huán)境、衛(wèi)生、人口管理、矛盾糾紛、養(yǎng)老、婦女兒童權(quán)益保護等等。二是面臨一個開放的系統(tǒng)。社區(qū)治理既然涉及公共事務(wù)，它必然要與社區(qū)外部已然存在的治理體制發(fā)生關(guān)系。在我國目前的情況下，社會治理仍然是黨委領(lǐng)導、政府主導，撇開這個外部治理環(huán)境是不可能也不現(xiàn)實的。

因此，與其他社會自組織相比，社區(qū)治理中的自組織的性質(zhì)必須是公共事務(wù)性的，其目標是多元的，治理方式必須是開放的，政社互動是必然的。

其次，社區(qū)自主治理的社會基礎(chǔ)特殊性

西方發(fā)達城市的社區(qū)治理中自組織的性質(zhì)更明顯，而且運行順暢，與西方社會的社會基礎(chǔ)有關(guān)。西方資本主義國家最初形成城市的過程就是一個市民社會與貴族統(tǒng)治者抗爭與分權(quán)的過程，市民自治的意識強烈，而且形成了一種市民自治文化傳統(tǒng)。所以現(xiàn)今西方發(fā)達城市的社區(qū)治理中仍然保持了這種傳統(tǒng)。我國幾乎沒有真正意義上的市民社會，長期的封建統(tǒng)治使得社會自治沒有空間，盡管也有一定程度的鄉(xiāng)村自治，但不是現(xiàn)代意義上的自治，它帶有強烈的宗法、家族統(tǒng)治色彩，是皇權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的微縮和復(fù)制。新中國成立后，20世紀50年代有了城市街道居委會自治的法律規(guī)定，但要么被文化大革命徹底破壞，要么被后來的行政化所替代。20世紀80年代出臺了村民自治的規(guī)定和法規(guī)，農(nóng)村的自治色彩比城市雖然要濃一些，但也沒有真正實現(xiàn)完全的村民自治。

因此，我國城市社區(qū)自主治理可以說是剛剛起步。社區(qū)居民的自治意識不強、自治素質(zhì)不高，自主治理經(jīng)驗不足等，是當前社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實狀況。

第三，對西方有關(guān)理論的揚棄

社區(qū)自組織發(fā)展實際上是一個集體選擇問題和自主治理問題。在這兩方面，西方有比較多的研究成果。

大家熟知的集體選擇理論模型有“公地悲劇”、“囚徒困境”、集體行動的邏輯等。“公地悲劇”理論認為，在公共資源一定或有限的情況下，如果每個人都追求自身利益的最大化，結(jié)果必然是整體公共資源的退化和集體利益受損?！扒敉嚼Ь场笔遣┺恼摰姆橇愫筒┺闹芯叽硇缘睦樱从硞€人最佳選擇并非團體最佳選擇。曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中也認為，個人自發(fā)的自利行為往往導致對集體不利、甚至產(chǎn)生極其有害的結(jié)果。以上理論模型均認為，集體中的個人理性選擇必然導致集體的非理性，換言之，社區(qū)中的自組織發(fā)展是難以想象的。

奧斯特羅姆教授筆下的自主治理是對公共資源的分配與維護，以保證公共資源分配的公平性和公共資源的可持續(xù)性，增進成員們的福利。在沒有公權(quán)力介入的前提下，依據(jù)創(chuàng)新制度供給、維護可信承諾和實行相互監(jiān)督，能在一定程度上實現(xiàn)公共福利目標。但社區(qū)治理不僅僅是資源分配和維護問題，它涉及社區(qū)諸多公共事務(wù)，涉及社會公平和社會和諧，其社會福利的范疇已經(jīng)超越了一般意義的利益問題。

集體選擇的悲劇理論關(guān)注到每個人利益最大化的動機因素，卻忽略了系統(tǒng)的開放性和信息的流動性，尤其是忽略了人在制度創(chuàng)新上的能動性，將個人的理性與集體的理性完全對立起來。自主組織理論分析了集體選擇的理性可能以及條件，為社會治理中的自組織作用發(fā)揮找到了實現(xiàn)途徑，但對于復(fù)雜的社區(qū)治理似乎并非良方。

西頭新村的案例表明，西方的有關(guān)理論在我國有個適應(yīng)性問題，不能照搬照抄，走中國特色的社區(qū)自主治理之路需要符合實際的理性思考。

第四，自主發(fā)生、政社互動是現(xiàn)實選擇

從西頭新村社區(qū)自組織的發(fā)生來看，社區(qū)治理中產(chǎn)生自組織是有可能的，但社區(qū)公共事務(wù)治理依靠社區(qū)自組織完全自主治理是不現(xiàn)實的。可行的選擇就是在社區(qū)自組織產(chǎn)生后，在實現(xiàn)社區(qū)自治與公權(quán)力介入之間取得聯(lián)系，形成社區(qū)自組織的自主治理與公權(quán)力影響之間的良性互動。西頭新村后來的發(fā)展也印證了這個模式的有效性。西頭新村社區(qū)的有效治理，需要政府的資金和政策支持，需要黨委的方針性指引，需要與外部取得可持續(xù)的力量。反過來，社區(qū)自組織的自主治理力量也是巨大的，它似乎尋找到了社區(qū)自治的可能性，西頭新村對走出一直困擾我們的社區(qū)治理行政化的藩籬有很大的啟發(fā)意義。我們在打破社區(qū)治理行政化的實踐中，不能又走入完全去行政、去政府的極端。

城市社區(qū)自組織的發(fā)生發(fā)展在我國還是新生事物，我們應(yīng)有的態(tài)度應(yīng)該是有所區(qū)別，大膽試驗，劃分邊界，各司其職，良性互動。

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