推進(jìn)依法治國(guó) 建立五大體系

王克群

中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出：全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]黨的十八屆四中全會(huì)是在我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，中央召開(kāi)的一次具有全局性、戰(zhàn)略性的重要會(huì)議，是新中國(guó)法治建設(shè)史上具有里程碑意義的一次重要會(huì)議。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)全會(huì)精神，緊緊抓住堅(jiān)持和拓展中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路這條紅線(xiàn)，抓住建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這條主線(xiàn)，突出重點(diǎn)、把握實(shí)質(zhì)、融會(huì)貫通。推進(jìn)依法治國(guó)，要建立完善五大體系。

一、形成完備的法律規(guī)范體系

黨的十八屆四中全會(huì)提出形成完備的法律規(guī)范體系的目標(biāo)，為新的歷史條件下進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，完善法律體系指明了方向。只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面實(shí)現(xiàn)有法可依，只有不斷提高立法的科學(xué)化、民主化水平，才能實(shí)現(xiàn)良法善治，才能為依法治國(guó)提供基本制度依循。2010年底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成；截至2014年3月，我國(guó)現(xiàn)行有效法律242部；68部法律的制定或修改列入了本屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃中。

但是現(xiàn)有法律體系中不協(xié)調(diào)、不一致、體系性不強(qiáng)等問(wèn)題依然突出。例如，在審理某人因網(wǎng)購(gòu)的熱水器漏電而受傷的案件時(shí)，法官可以適用合同法、侵權(quán)責(zé)任法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等，往往難以作出選擇，以至出現(xiàn)因法律規(guī)定不一而導(dǎo)致的“同案不同判”現(xiàn)象?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展紛繁復(fù)雜、日新月異，新生態(tài)、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的大量問(wèn)題，還缺乏法律法規(guī)明確規(guī)定。比如，互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展，但金融消費(fèi)者保護(hù)還沒(méi)有納入消費(fèi)者保護(hù)體系。[2]

良法是善治之前提，凡有不良之法，便須進(jìn)行改革。法治的民主性，是指法治講究平等協(xié)商，通過(guò)協(xié)商協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)、統(tǒng)籌兼顧各方利益，做到“反映人民意志、得到人民擁護(hù)”，以法治推進(jìn)改革，就使改革的阻力從一開(kāi)始就降低到最小程度。法治的系統(tǒng)性，是指法治講究把自己作為一個(gè)有機(jī)運(yùn)行的整體，追求自身的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。

要注重通過(guò)立法引領(lǐng)和推動(dòng)各領(lǐng)域改革，特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革。

要改進(jìn)立法體制，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，去除立法部門(mén)化，使立法真正成為凝聚社會(huì)共識(shí)、調(diào)整利益分配的過(guò)程，使立法更好地體現(xiàn)廣大人民的利益和社會(huì)公平正義。

二、形成高效的法治實(shí)施體系

法律能否有效實(shí)施，取決于多重條件：一是法律必須公正且具有權(quán)威性；二是法律必須嚴(yán)密且具有可操作性；三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清晰，執(zhí)法人員素質(zhì)良好，能夠嚴(yán)格、獨(dú)立、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法；四是要有一套確保法律實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制；五是具備一整套完善的監(jiān)督救濟(jì)制度，其中司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督至關(guān)重要。

當(dāng)前，法律實(shí)施中還存在不少問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象還比較普遍。由于立法階段還存在“部門(mén)立法”等問(wèn)題,影響了立法質(zhì)量，導(dǎo)致法律的可操作性不強(qiáng)；執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法人員素質(zhì)不高，造成不文明執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、牟利型執(zhí)法、不公正司法和不作為等問(wèn)題，黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)執(zhí)法、司法的不當(dāng)干預(yù)也時(shí)有發(fā)生；法律實(shí)施的評(píng)價(jià)考核制度缺失，難以對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員形成激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制；包括司法監(jiān)督在內(nèi)的各類(lèi)監(jiān)督尚未發(fā)揮應(yīng)有作用；人民缺少對(duì)法治的普遍信仰和敬畏之心，法治的權(quán)威尚未樹(shù)立。凡此種種，都影響了法律的執(zhí)行，難以形成高效的法治實(shí)施體系。[3]

十八屆四中全會(huì)提出要建立高效的法治實(shí)施體系,這就抓住了法治的核心問(wèn)題。法律的實(shí)施要確保公平公正，必須嚴(yán)格依法行政。按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，大力推行政府權(quán)力清單制度，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和運(yùn)行流程，從而避免行政執(zhí)法錯(cuò)位、越位、缺位，既杜絕多頭重復(fù)執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法等亂象，又使各類(lèi)違法行為依法受到嚴(yán)厲懲處，保護(hù)人民群眾切身利益。必須堅(jiān)持規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，使全社會(huì)真切感受到法律的威嚴(yán)。全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓人民群眾充分了解行政權(quán)力的決策、執(zhí)行、結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)，有助于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)公平正義。堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，嚴(yán)厲懲處失職、瀆職。

三、形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是依法治國(guó)的根本。監(jiān)督是良藥，法治中國(guó)建設(shè)、依法治國(guó)方略的完備和落實(shí)，沒(méi)有嚴(yán)密的監(jiān)督體系不行。法治監(jiān)督體系分國(guó)家和社會(huì)兩種體系。國(guó)家監(jiān)督分權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三種監(jiān)督，具體指人民法院、人民檢察院、人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。各級(jí)政府加強(qiáng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察和財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府投資審計(jì)，完善行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格執(zhí)行行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制。社會(huì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督的重要來(lái)源和重要補(bǔ)充，體現(xiàn)了人民直接參加國(guó)家管理、行使當(dāng)家作主的權(quán)力，如社會(huì)輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。只有形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。監(jiān)督是責(zé)任。對(duì)于地方政府干預(yù)執(zhí)法部門(mén)的行為，對(duì)于執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法違法的行為，對(duì)于那些玩忽職守、不作為的行為，對(duì)于損害群眾利益、破壞社會(huì)公平正義的行為，都要嚴(yán)格追究辦事人的責(zé)任及責(zé)任單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

全面推行問(wèn)責(zé)制度。健全問(wèn)責(zé)制度，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，推進(jìn)問(wèn)責(zé)法治化。在全市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員中全面推行工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有錯(cuò)必究，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、失職要問(wèn)責(zé)、違法要追究。對(duì)違法行政、枉法裁判、濫用職權(quán)、失職瀆職及對(duì)群眾反映的意見(jiàn)該回應(yīng)的不回應(yīng)、該解決的不解決或者久拖不決的，要依法依紀(jì)追究責(zé)任，建立問(wèn)責(zé)跟蹤監(jiān)督制度，對(duì)問(wèn)責(zé)后免職人員重新任職的條件和程序進(jìn)行規(guī)范。[4]

四、形成有力的法治保障體系

司法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系及秩序的總開(kāi)關(guān)，是法律實(shí)施的核心環(huán)節(jié)和重要方面。推進(jìn)司法體制改革、實(shí)現(xiàn)司法公正是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義。司法，是對(duì)法治秩序的維護(hù)，是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線(xiàn)。公正，是司法的靈魂，是法治的生命線(xiàn)。沒(méi)有司法，法律就只能停留在紙面，法律的權(quán)威就只能停留在口號(hào)上。

保證公正司法，提高司法公信力，是人人信法、守法、服法和護(hù)法的基礎(chǔ)。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，而司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。實(shí)現(xiàn)司法公正，確保嚴(yán)格執(zhí)法，必須讓司法在陽(yáng)光下運(yùn)行。陽(yáng)光是最好的反腐劑。構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，就必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

十八屆四中全會(huì)在司法改革上步子大、措施實(shí)。法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵是司法，司法及其結(jié)果與公民權(quán)益密切相關(guān)，因而也是人民群眾高度關(guān)注的領(lǐng)域。司法是人民群眾看得見(jiàn)、摸得著的公正和正義。從司法機(jī)制體制設(shè)置和建設(shè)角度講，依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)是司法有效運(yùn)作的必要條件，是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提和保障。司法不公和司法領(lǐng)域的腐敗，是人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一。因此，杜絕司法領(lǐng)域的腐敗，建立和完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，就必須建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，以抵御權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)。

十八屆四中全會(huì)對(duì)司法改革的機(jī)制體制作出了細(xì)致規(guī)劃。按照這個(gè)規(guī)劃，司法改革將推行實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院將設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院等。這些司法體制改革措施，除了探索形成適應(yīng)社會(huì)變化的司法制度以外，也彰顯了黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)法治中國(guó)的決心和信心。

說(shuō)到底，實(shí)現(xiàn)司法公正，確保嚴(yán)格司法的目的，就是讓人民群眾通過(guò)每一起具體案件獲得社會(huì)公正與正義的切實(shí)感受。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，建立一支專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、素質(zhì)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良的司法隊(duì)伍，使司法工作人員把每一起案件的審理都作為依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待，對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)。

司法是國(guó)家強(qiáng)制力的具體體現(xiàn)，是法律權(quán)威的最重要淵源。法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能，法律保護(hù)公民權(quán)益的作用，都要靠司法的實(shí)際運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)司法改革，在黨的帶領(lǐng)下開(kāi)始依法治國(guó)新征程，定能開(kāi)創(chuàng)一個(gè)體系完備、公平彰顯、活力迸發(fā)、秩序井然的法治中國(guó)新局面。

五、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

按照黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的原則，抓緊制定和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的機(jī)制安排，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

完善地方黨委工作制度。規(guī)范和完善黨組工作制度。完善黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。完善意識(shí)形態(tài)工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持黨管媒體原則，完善新聞媒體及新聞從業(yè)人員管理制度和辦法，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的管理，把輿論導(dǎo)向管理落到實(shí)處。完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。完善群眾工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。完善外事工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。完善軍隊(duì)政治工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。

完善干部宏觀管理制度，嚴(yán)禁擅自提高機(jī)構(gòu)規(guī)格和干部職級(jí)待遇，防止干部任職年齡層層遞減。完善干部選拔任用方面的黨內(nèi)法規(guī)。完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)制度，切實(shí)改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求生產(chǎn)總值、盲目攀比發(fā)展速度的現(xiàn)象。完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度。完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度。完善黨的基層組織工作制度。

健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。完善預(yù)防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)，建立預(yù)防腐敗信息共享機(jī)制、預(yù)警機(jī)制和廉政指標(biāo)體系，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技手段在防治腐敗中的作用。完善查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)，健全網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制，及時(shí)揭露、發(fā)現(xiàn)、查處腐敗案件。完善處理檢舉、控告的制度。完善紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，完善國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位紀(jì)律檢查工作制度。

完善黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾制度。完善黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)方面的黨內(nèi)法規(guī)。制定黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例，堅(jiān)決遏制公務(wù)支出、公款消費(fèi)中的違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象。完善領(lǐng)導(dǎo)干部待遇方面的黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部工作和生活待遇。完善作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督懲戒制度。

按照黨章和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的要求，抓緊建立健全民主集中制的具體制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，切實(shí)推動(dòng)民主集中制具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實(shí)處。

[1]中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-24（1）.

[2]王利明.加快形成完備的法律規(guī)范體系[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-24.

[3]馬懷德.依法治國(guó)制度建設(shè)向法治實(shí)施轉(zhuǎn)移[N].法制日?qǐng)?bào)，2014-10-25.

[4]推進(jìn)權(quán)力制約工程加強(qiáng)法治監(jiān)督體系建設(shè)[N].內(nèi)江日?qǐng)?bào)，2014-4-22（1）.