社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與全民健身事業(yè)的必要性
——基于2013年國務(wù)院第40號(hào)文件淺析

陳北楠

(集美大學(xué)體育學(xué)院，福建 廈門 361021)

改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和供給方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，而這其中公共體育服務(wù)是文化與社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)，為群眾提供良好的公共體育服務(wù)是各級(jí)人民政府的重要職能。[1]但是，受區(qū)域要素稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展層次的差異化影響，以及人們對(duì)公共體育服務(wù)日漸多樣化的需求，對(duì)公共體育服務(wù)的供給提出嚴(yán)峻的考驗(yàn)。2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》中提出了覆蓋全生命周期的健康服務(wù)體系，同時(shí)“大力發(fā)展第三方服務(wù)。支持發(fā)展第三方的醫(yī)療服務(wù)評(píng)價(jià)、健康管理服務(wù)評(píng)價(jià)，以及健康市場(chǎng)調(diào)查和咨詢服務(wù)?！币蔀橐粋€(gè)“服務(wù)型”政府，必然要履行服務(wù)社會(huì)公眾的職責(zé)，政府可以通過向社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)購買公共體育服務(wù)，經(jīng)由公共財(cái)政向各類社會(huì)第三方體育服務(wù)機(jī)構(gòu)或者有資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人支付費(fèi)用，用于購買其以契約方式提供的、由政府界定范圍與數(shù)量的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)，這是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”公共體育服務(wù)的供給方式。[2]

1 政府提供公共體育服務(wù)現(xiàn)狀

政府購買服務(wù)是源于西方的一項(xiàng)社會(huì)福利制度改革，是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個(gè)極端之間的一種折衷方式，主要是指政府從社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款購買服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)的方式。[3]

我國《全民健身?xiàng)l例》于2009年頒布，目的在于促進(jìn)全民健身活動(dòng)的展開，提高公民身體素質(zhì)，保障公民在全民健身活動(dòng)中的合法權(quán)益。隨著全民健身工作進(jìn)一步地推進(jìn)，參與體育健身活動(dòng)的人數(shù)不斷增加，人民的身體素質(zhì)和精神面貌都得到了很大的提高。但是，近年來伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，全民健身工作滯后于現(xiàn)代化社會(huì)的需求，群眾性體育活動(dòng)的開展遇到難題，這是由公共體育服務(wù)需求的多元化而產(chǎn)生的供給總量不足和服務(wù)分配不均衡造成的。因此建立和完善由政府購買第三方公共體育服務(wù)的新模式，以契合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的節(jié)奏，優(yōu)化公共體育服務(wù)資源配置。政府購買公共體育服務(wù)的主體是各級(jí)體育行政機(jī)關(guān)、部分具有行政管理職能的執(zhí)業(yè)單位和納入行政編制管理并且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織；第三方承接主體包括社會(huì)各類體育服務(wù)機(jī)構(gòu)、體育社團(tuán)組織、體育類企業(yè)甚至是個(gè)人等具有資質(zhì)的專業(yè)化主體。在這個(gè)過程中政府從傳統(tǒng)的公共體育服務(wù)中的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I服務(wù)行為中的購買者。

2 政府向社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)購買公共體育服務(wù)主要形式

2.1 合同制

合同制是指政府確定某項(xiàng)公共體育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過簽訂供給合同的方式，將該項(xiàng)公共體育服務(wù)承包給第三方機(jī)構(gòu)，同時(shí)依據(jù)合同對(duì)第三方機(jī)構(gòu)向社會(huì)供給公共體育服務(wù)的過程和成果進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2.2 項(xiàng)目申請(qǐng)制

由第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)需求，主動(dòng)向政府有關(guān)部門提出要求申請(qǐng)立項(xiàng)，經(jīng)過評(píng)審后，以項(xiàng)目方式予以資金支持或者由購買者設(shè)計(jì)特定目標(biāo)的專項(xiàng)項(xiàng)目，面向社會(huì)公共招標(biāo)，由承接者根據(jù)項(xiàng)目要求提供服務(wù)。[4]這種做法是當(dāng)前廣東省普遍推行的做法，通過項(xiàng)目的分類，第三方組織可以選擇性地承接公共體育服務(wù)。

2.3 使用者部分付費(fèi)制度

付費(fèi)式的財(cái)政支持方式是指基層政府負(fù)責(zé)較大部分的公共服務(wù)費(fèi)用，而要求消費(fèi)者按照“誰享用，誰付費(fèi)”的原則，收取部分成本費(fèi)用。第三方機(jī)構(gòu)資金的來源一部分來自政府財(cái)政資金，另一部分來自消費(fèi)者支付的費(fèi)用。這種財(cái)政支持方式，節(jié)約政府的財(cái)政資金，提高了公共體育服務(wù)的質(zhì)量。

2.4 補(bǔ)貼制度

補(bǔ)貼制度是指政府采用補(bǔ)貼的方式，對(duì)公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者給予補(bǔ)助，補(bǔ)助形式可能是提供一定的資金，或提供稅收優(yōu)惠、低息貸款或貸款擔(dān)保。[5]

2.5 互惠制度

互惠制度的基本做法是：政府為社會(huì)組織提供生產(chǎn)公共體育服務(wù)所需的體育場(chǎng)館設(shè)施，或者通過設(shè)立準(zhǔn)入門檻，允許引入第三方的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)由政府對(duì)其提供的公共體育服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)控。這種做法一般用于投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，如公共體育場(chǎng)館的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，保證公共體育服務(wù)相關(guān)的資源利用效率，真實(shí)地反應(yīng)社會(huì)大眾的體育需求。

3 全民健身事業(yè)中公共體育服務(wù)供給存在的問題

隨著人民收入水平和精神文化水平的逐漸提高，群眾參與體育健身的意識(shí)逐漸形成，全民健身事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，然而由于基本公共服務(wù)的不均等化現(xiàn)象，導(dǎo)致一些公共體育服務(wù)工作的開展遭遇了瓶頸，造成這一局面的主要原因就是“供給不均”和“享受不均”。考慮到實(shí)際供量的情況，一些省市已經(jīng)逐步開始探索和實(shí)踐由政府購買公共體育服務(wù)的方式，制定計(jì)劃并依據(jù)各地實(shí)際情況有選擇的購買，取得了一定的成效和群眾的肯定。但是，目前的購買方式以及實(shí)施策略還是具有一定的局限性。

3.1 公共體育服務(wù)供給方式及承接方類型單一

從公共體育服務(wù)購買的實(shí)踐來看，政府購買公共體育的方式單一不靈活，存在“一刀切”的情況，以廈門市為例，廈門市對(duì)外開放的公共體育場(chǎng)館(所)所提供的公益性體育服務(wù)時(shí)段主要集中在一些營業(yè)區(qū)外的閑置場(chǎng)地及非繁忙時(shí)段，而在繁忙時(shí)段只能選擇向特定的公益型服務(wù)對(duì)象提供更為優(yōu)惠、更為特殊的體育服務(wù)，所以目前廈門市真正面向大眾的公益性體育服務(wù)仍不到位。[7]

從公共體育服務(wù)的承接方來看，市場(chǎng)組織、體育社團(tuán)、體育類民辦非企業(yè)單位和體育基金會(huì)等都屬于第三方的范疇。但是，目前政府購買服務(wù)的承接方還是以非營利性組織為主，公益性的非營利組織確屬基本公共服務(wù)的重要范疇，但是缺乏激勵(lì)機(jī)制和資金成長空間勢(shì)必會(huì)對(duì)其在提供服務(wù)效能的增長方面帶來不可避免的缺陷。因此，在符合適當(dāng)?shù)美瓌t的前提下適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過價(jià)格手段引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將對(duì)公共體育服務(wù)類產(chǎn)品的種類豐富和質(zhì)量提高產(chǎn)生積極的影響。

3.2 公共體育服務(wù)供給效率不高

公共體育服務(wù)無法充分滿足群眾的需求，群眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求與政府提供服務(wù)之間失衡，政府基于運(yùn)營成本、場(chǎng)地設(shè)施、人員配置等要素在短期內(nèi)所能提供的服務(wù)并不能充分滿足群眾的公共體育需求。由于政府公共服務(wù)職能限制使然，當(dāng)前政府職能由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變必須尋求社會(huì)力量的支持，以彌補(bǔ)自身公共體育服務(wù)供給能力不足的局面，保證公共體育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，滿足公眾的需求。社會(huì)第三方組織以其組織結(jié)構(gòu)形式，運(yùn)作模式及專業(yè)性，很好地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)計(jì)劃供給的不足，同時(shí)也能有效地緩解基層政府的財(cái)政壓力，同時(shí)通過市場(chǎng)化、專業(yè)化的運(yùn)作模式，提高公共服務(wù)的供給效率。

3.3 缺乏相關(guān)的制度保障

目前，我國的政府購買公共服務(wù)尚處于起步和嘗試階段，關(guān)于這一領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)配套文件尚未到位，政府向第三方機(jī)構(gòu)購買公共體育服務(wù)制度現(xiàn)在尚未健全，致使政府購買體育服務(wù)時(shí)缺少了指導(dǎo)性意見。當(dāng)前政府采購的內(nèi)容還是以實(shí)體貨物或者工程項(xiàng)目為主，對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目的采購經(jīng)驗(yàn)較少，公共體育服務(wù)的采購機(jī)制尚未成型，對(duì)于政府購買公共體育服務(wù)的范圍、模式，資金到位方式乃至評(píng)估機(jī)制等問題需要給予明確的立法規(guī)定和制度保證，將政府購買公共體育服務(wù)納入到制度規(guī)范中。

4 建議

4.1 承接主體多元化，擴(kuò)展公共服務(wù)的內(nèi)容

政府購買公共體育服務(wù)是當(dāng)前條件下能相對(duì)有效地解決公共體育服務(wù)供給不足、政府供給效率低的問題的一個(gè)新途徑。從大的方面看，還能促進(jìn)政府職能從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變、推進(jìn)公共服務(wù)均等化。但是由于客觀環(huán)境的原因所致以及制度的不健全，使得效率低下。應(yīng)當(dāng)增加政府向第三方機(jī)構(gòu)購買公共體育服務(wù)的種類與項(xiàng)目，政府購買的公共體育服務(wù)不僅只是場(chǎng)地設(shè)施和評(píng)估評(píng)價(jià)手段，還應(yīng)包括涵蓋項(xiàng)目豐富的體育健身項(xiàng)目指導(dǎo)員團(tuán)隊(duì)，通過類似體育經(jīng)紀(jì)人的中介引導(dǎo)職能，有效地吸引外部體育服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過市場(chǎng)機(jī)制有的放矢，以滿足群眾日益增長的需求。增加購買內(nèi)容相應(yīng)的就是要增加政府對(duì)于購買公共體育服務(wù)的財(cái)政投入，將政府購買服務(wù)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中，疏通財(cái)政資金來源渠道和去向，提高預(yù)算資金的使用效率，科學(xué)有效地進(jìn)行購買服務(wù)減少浪費(fèi)，同時(shí)在稅收政策上，對(duì)提供服務(wù)的承接方給予一定的合理支持。

新時(shí)期大健康背景下的全民健身事業(yè)，充足的場(chǎng)地與可靠設(shè)施保障是必要條件，而作為從事體育健身的主要手段，如何有效正確地進(jìn)行體育鍛煉就更是重中之重。社會(huì)體育指導(dǎo)員是發(fā)展我國群眾體育活動(dòng)開展中的中流砥柱，也是全民健身事業(yè)的一支重要力量。而體育經(jīng)紀(jì)人主要從事的是賽事包裝和賽事組織，運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)等經(jīng)營策劃與無形資產(chǎn)管理等事務(wù)，作為溝通體育市場(chǎng)供需雙方的群體，在政府施行行業(yè)黑名單制放寬健康服務(wù)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入限制，體育經(jīng)紀(jì)人作為特定的專業(yè)化社會(huì)力量，對(duì)承接政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目有特殊的意義。我國的體育經(jīng)紀(jì)人資格認(rèn)證是由國家體育總局人事司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，國家體育總局職業(yè)技能鑒定中心進(jìn)行組織實(shí)施和管理。而評(píng)估和評(píng)價(jià)服務(wù)恰好也屬于政府購買公共體育服務(wù)的范疇，因此，在符合條件和規(guī)則的前提下，賦予體育經(jīng)紀(jì)人部分政府采購評(píng)估的職能，承擔(dān)對(duì)購買服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量監(jiān)督和考察的職能，并同時(shí)承擔(dān)起管理以及引導(dǎo)社會(huì)體育指導(dǎo)員工作任務(wù)，勢(shì)必能大幅提高工作的質(zhì)量和效率。

4.2 第三方機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)機(jī)制提高效率

政府向第三方購買公共體育服務(wù)的前提必須遵守公平、公正、公開的原則，公平公正是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作的前提和保證，對(duì)服務(wù)的內(nèi)容、過程和績效評(píng)價(jià)效果必須接受社會(huì)的監(jiān)督，任何有資質(zhì)并且符合要求的承接主體，都應(yīng)該被納入政府購買對(duì)象的考量范圍之中。在適度競(jìng)爭(zhēng)的前提下，公開透明地選擇能夠提供適當(dāng)并且物有所值的公共體育服務(wù)第三方組織。同時(shí)根據(jù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給方式，將用于購買體育服務(wù)的資金編入預(yù)算，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算制度，把資金用到實(shí)處，恰到好處，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，把社會(huì)效益最大化。另外，要明確權(quán)責(zé)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》提出，政府出資購買公共服務(wù)的責(zé)任與第三方服務(wù)組織收取酬勞提供服務(wù)的義務(wù)以及群眾依法受益的權(quán)利，必須得到明確，以確保政府購買體育服務(wù)的有效展開。

4.3 完善相關(guān)法律法規(guī)，為第三方機(jī)構(gòu)承接政府轉(zhuǎn)移職能提供制度保障

首要就是建立有效的政府購買公共體育制度，從預(yù)算制度到管理制度，面向社會(huì)的招投標(biāo)制度，以及實(shí)施過程中的監(jiān)督制度等。先將制度建立規(guī)則確定，明確政府購買主體與第三方服務(wù)提供方的責(zé)任和義務(wù)，并且規(guī)范購買的方式，保證監(jiān)督服務(wù)提供過程和完善反饋機(jī)制，保證政府將資金用到實(shí)處以最合理的財(cái)政投入購買到優(yōu)質(zhì)的能充分滿足群眾公共體育服務(wù)需求的服務(wù)；建立規(guī)范的招投標(biāo)制度，不僅能降低購買服務(wù)的成本，也保證了政府購買過程的公開、公平、公正三原則；政府通過監(jiān)督服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，促使服務(wù)提供機(jī)構(gòu)提高服務(wù)意識(shí)、重視服務(wù)質(zhì)量、切實(shí)履行各項(xiàng)義務(wù)，從而為群眾提供品質(zhì)更高，品類更豐富的公共體育服務(wù)產(chǎn)品，這不僅僅是對(duì)制度體系的調(diào)整，更對(duì)政府購買服務(wù)的效率和過程產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

5 結(jié)束語

政府購買公共體育服務(wù)，把市場(chǎng)機(jī)制引入全民健身事業(yè)并不等同于將全民健身事業(yè)市場(chǎng)化，大眾健身的市場(chǎng)化需逐步推進(jìn)，但是不能一蹴而就，當(dāng)前全民健身事業(yè)的主旨仍是公益性質(zhì)，引入市場(chǎng)機(jī)制的目的主要在于補(bǔ)充公共體育服務(wù)供量不足以及服務(wù)品質(zhì)差的缺陷，更重要的是通過價(jià)格職能激發(fā)其動(dòng)力，在充分滿足群眾對(duì)于大眾體育健身的需求前提下，通過優(yōu)化資源配置，發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)機(jī)制作用，以減少對(duì)公共資源的浪費(fèi)。

[1]劉鵬.公共體育服務(wù)體系建設(shè)是體育工作當(dāng)務(wù)之急[R].全國體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì),2012-01-27.

[2]范雅娜.政府購買服務(wù):社會(huì)行政發(fā)展重要舉措[J].中國城市經(jīng)濟(jì),2010(8):236-237.

[3]范雅娜.政府購買社工服務(wù)探索研究——以深圳市南山區(qū)為例[D].長春:吉林大學(xué),2009.

[4]安徽省財(cái)政廳社保處.政府購買基本公共服務(wù)財(cái)政政策研究[J].社團(tuán)管理研究,2011(9):15-18.

[5]郭洪濤.基層政府向社會(huì)組織購買服務(wù)財(cái)政政策探析——以豫東地區(qū)為例[J].地方財(cái)政研究,2013(8):21-26.

[6]何元春,謝黎紅,徐衛(wèi)華,等.廈門市公共體育服務(wù)數(shù)據(jù)挖掘及量化分析[J].上海體育學(xué)院學(xué)報(bào),2011,35(5):7-11.