城市體育公共服務中地方政府投資行為分析
——以新公共服務理論為視角

王賽楠，房 康

(1.廈門大學體育部，福建 廈門361005；2.銅仁學院體育系，貴州 銅仁554300)

黨的十八大強調，要建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心?！胺招汀闭窃诠癖疚?、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應責任的政府。正如張康之教授所言: “在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以……必然造就出一種新的社會治理模式，是一種服務型的社會治理模式”。同樣，在城市體育公共服務中，也需要以新公共服務理論為視角，為大眾提供體育公共服務。

1 新公共服務理論

新公共服務理論是在全面反思、批判、繼承新公共管理理論基礎上發(fā)展起來的。首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務理論的是美國行政學者登哈特夫婦。新公共服務理論包括以下幾個方面的基本內容: (1)政府的職能是服務，而不是“掌舵”；(2)公共利益是根本目標；(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；(4)為公民服務；(5)政府承擔的責任是復合的而非單一的；(6)以人為本的理論；(7)大力弘揚公民權力和公共服務精神[2]。體育公共服務是政府、企業(yè)或第三部門等供給主體為滿足社會成員體育需求而提供的體育公共產(chǎn)品的一個過程[3]。城市體育公共服務作為公共服務的一部分，目前也受到越來越多的重視。

1.1 以新公共服務理論為視角對地方政府在城市體育公共服務中投資現(xiàn)狀進行分析

1.1.1 地方政府對城市體育公共服務對象界定有偏差

傳統(tǒng)經(jīng)濟學認為,經(jīng)濟組織的三個基本問題依次是“生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)”[4]。同樣，做到深入了解城市體育公共服務也應該從以下三個基本問題入手，即“為誰服務、服務什么以及如何服務”。城市體育公共服務的對象，是地方政府在提供相關的體育公共服務過程中首要解決的問題。城市體育公共服務的對象應該是《全民健身計劃》的“全民”即包括生活、工作且為城市發(fā)展做出貢獻的人們，包括在城市化的過程中出現(xiàn)的農(nóng)民工及其他流動人口。而非人們觀念中的擁有城市戶籍的“市民”。“盡管農(nóng)民工與城市居民比鄰而居，但在戶籍制度的制約下，農(nóng)民工群體始終無法享受到城市居民可享受的福利待遇，他們的體育權利更是糾纏于農(nóng)村與城市之間得不到合法的保障。農(nóng)民工群體附近的體育場地設施欠缺就是一個很好的例子”[5]。由于我國城市戶籍限制，使的城市體育公共服務往往只照顧到有戶籍保障的群體，而對沒有戶籍保障的、推動城市發(fā)展的諸多勞動者比如農(nóng)民工等特殊群體，城市所提供的體育公共服務則明顯縮水。這種現(xiàn)象不僅僅表現(xiàn)在體育公共服務上，也突出在城市公共服務的方方面面。因此，在界定城市體育公共服務的對象時，我們應多角度全方位考慮，依法保障流動人口及其他弱勢群體的體育權益，將其納入到城市體育公共服務體系。讓城市體育公共服務做到真正意義的“為人民服務”，而不是為某些“特定的”人群服務。

1.1.2 地方政府在城市體育公共服務的投資過程中易出現(xiàn)“馬太效應”

馬太效應(Matthew Effect) 是社會心理效應之一。來自《圣經(jīng)》中‘馬太福音’一章結尾的詩句:‘凡有的,還要加給他,叫他有余;沒有的,連他所有的也要奪過來[6]。地方政府在城市體育公共服務投資過程中易出現(xiàn)“馬太效應”。突出表現(xiàn)在競技體育和群眾體育享有體育公共服務方面的不均衡，尤其是在公共體育資源的配備率及利用率上出現(xiàn)強者更強、弱者更弱的現(xiàn)象。強勢群體本來就因擁有經(jīng)濟政治上的優(yōu)勢，能夠輕松的爭取和維護自己的利益，甚至能夠利用其強勢地位侵占本不屬于自己的那些利益。而弱勢群體則會因其弱勢地位，權益得不到社會應有的公平對待，長此以往就會出現(xiàn)強者更強、弱者更弱的惡劣現(xiàn)象。同樣值得反思的是以上這些情況在城市體育公共服務中也經(jīng)常出現(xiàn)。由于舉國體制長期作用的影響，導致城市體育公共服務的天平更多的朝向競技體育傾斜，大量的人力、物力和財力集中到競技體育的發(fā)展上來。

根據(jù)何元春等學者對廈門體育公共服務的研究：“大、中型體育場館大多是按比賽和訓練要求修建的，市、區(qū)兩級公共體育設施的功能也首先是滿足市、區(qū)兩級業(yè)余體校的訓練或比賽，余暇時間才能進行對外服務，或實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[7]”從而使得為數(shù)不多的公共體育設施在公共體育服務上大打折扣。我國群眾健身場館與競賽場館的比例為 15∶1，遠低于日本等發(fā)達國家的 100∶1 的水平[8]。由此我們可以了解到就目前廈門市而言，其城市體育公共服務就呈現(xiàn)競技體育和群眾體育發(fā)展的不協(xié)調態(tài)勢。而同樣由群眾健身場館和競賽場館的比例可以看出我國與發(fā)達國家還差距甚遠。

1.1.3 地方政府的目標函數(shù)與大眾的目標函數(shù)不相吻合

從理論上講，中央政府、地方政府和社會大眾的目標函數(shù)應該是一致的。地方政府作為中央政府的下設機構需對中央負責并受其監(jiān)督。而地方大眾同樣也應對地方政府享有監(jiān)督制約等權利。但在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，地方政府因任期制、GDP考核等原因而形成的短期行為，在其行為函數(shù)的表現(xiàn)出較強的“短視”認知偏差。例如，中央政府的目標函數(shù)是維持國家穩(wěn)定和繁榮，而由地方官員組成的地方政府的目標函數(shù)則可能是晉級、名譽、聲望等其他的私人利益。同樣地方政府在提供體育公共服務的過程中，也會出現(xiàn)這種情況。具體表現(xiàn)在以下兩個方面：(1)地方政府作為“理性的經(jīng)濟人”，追求的是效益最大化，而體育作為“民享”的一部分，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起不到立竿見影的作用。在選擇項目投資時，往往存在投資缺位。把原本用于城市體育公共服務的物力或財力用到風險小、投資收益高的經(jīng)濟項目中。(2)地方政府在投資過程中往往會選擇容易出成績，拿獎牌的競技體育，而忽視大眾的體育需求。地方政府在投資過程中重視體育的政績工程，淡體育的福利工程。2008年北京奧運會蹦床項目冠軍何雯娜從最初的選材到奪得世界冠軍站在最高領獎臺上僅用了10年時間。而城市體育公共服務工程則是一項長期的復雜的收益率無法直接用GDP衡量的福利工程。

2 以新公共服務理論為視角對地方政府在城市體育公共服務中投資行為分析

2.1 傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導致地方政府缺乏對其部分服務對象的認同

國家的戶籍制度自產(chǎn)生以來，便不斷的改革和自我完善。但隨著城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在某些方面卻影響著城市的發(fā)展進程。越來越多的流動人口涌入城市，一方面為城市的發(fā)展做出了重大貢獻，另一方面也使得原本捉襟見肘的城市體育公共服務體系面臨更多的壓力。體育向來被冠以公平、公正的頭銜。然而在城市的體育公共服務中，連最為“公平”的體育也失去了公平。如何才能保證城市體育公共服務的均等化成為亟需解決的問題。一方面是大量閑置的高配置競技體育場館，另一方面是常年失修、破爛不堪的健身路徑。農(nóng)民工及其他弱勢群體的體育需求被忽略，享受城市提供的體育公共服務成了一種奢望。除此之外，由于受現(xiàn)行的戶籍制度的影響，地方政府及官員沒有從內心認同農(nóng)民工等外來流動人口，在他們的觀念中只有擁有城市戶籍的“市民”才是其提供公共體育服務的主體。由于地方政府，缺乏對流動人口及其他弱勢群體的認同，導致其被逐漸邊緣化，最終排擠出城市體育公共服務體系。

2.2 中央政府，地方政府及地方大眾在城市體育公共服務方面的信息不對稱

由于中央政府對地方政府投資行為受信息不對稱因素的制約十分明顯，其不可能對地方政府投資行為的全過程進行全方位的監(jiān)督。城市體育公共服務，遍布城市的角落，是一項龐大冗雜的系統(tǒng)工程。中央政府只能在大的方向給予引導而不可能事無巨細對每一個城市的每一項體育公共服務做硬性的規(guī)定。對中央政府來說，監(jiān)督還是不監(jiān)督，則取決于監(jiān)督成本與收益的比較。在中央政府與地方政府信息不對稱的條件下,中央政府的監(jiān)督難度很大,一些地方政府重復投資、盲目投資的違規(guī)行為通過中央政府的監(jiān)督是難以解決的。在競技場館與大眾健身路徑比例嚴重失調的背景下，地方政府為了一己私欲和短期利益還是大修競技場館對百姓大眾的健身需求充耳不聞。除此之外，在地方公眾與地方政府的關系上，地方政府需要傾聽大眾的呼聲，深入群眾，充分了解社會大眾的公共需求，但由于舉國體制的長期作用和體育的政治功能無限被放大，并不能(或不愿)向社會公眾提供充分信息，從而導致大眾的體育訴求長期得不到滿足，例如：第5次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示: 符合全國體育場地普查要求的各類體育場地 850 080個( 不含新疆生產(chǎn)建設兵團、解放軍系統(tǒng)、武警系統(tǒng)和鐵路系統(tǒng)) ，人均體育場地面積僅1.03 m2，其中，分布在校園的有549 654個，占全國體育場地總數(shù)的67.7 %，分布在機關企事業(yè)單位有75 033個，占總數(shù)的 9.2 %[9]。這與人民群眾不斷增長的體育需求之間存在很大的差距。這種信息不對稱使得地方政府投資決策偏離了社會公眾的目標，導致投資行為扭曲。

2.3 城市體育公共服務缺乏行之有效的問責機制

針對地方政府在城市體育公共服務中的行為分析，發(fā)現(xiàn)目前我國城市體育公共服務供給不足，比例失衡，地方政府在投資過程中容易出現(xiàn)投資缺位的現(xiàn)象。究其原因是由于在城市體育公共服務中，缺乏有效的問責機制，存在問責對象不明確，問責關系不清晰等一系列問題。“由于公共服務的屬性特征，其數(shù)量和質量的可測行較差，在制度制定時都必須高度重視問責機制，以確保公共服務目標的實現(xiàn)”[10]。

同樣，城市體育公共服務的測量標準難以量化，僅從體育場館、設施的數(shù)量及大眾對硬性指標的滿意度上難以全面衡量和評價目前我國城市所提供的體育公共服務。正是由于城市體育公共服務的特殊屬性，加劇了城市體育公共服務生產(chǎn)者和提供者發(fā)生道德風險的可能性，使的城市體育公共服務目標難以達成。也就不難理解，為什么地方政府在城市體育公共服務中易出現(xiàn)投資重復及投資缺位的現(xiàn)象。

3 以新公共服務理論為視角對地方政府的投資行為進行解讀

3.1 以新公共服務理論為依托，加強地方政府對城市體育公共服務對象的認同

認同的力量是強大的，只有流動人口得到了地方政府的認同，地方政府才能為其提供公共服務。而現(xiàn)實的情況卻令人堪憂，不僅地方政府不認同他們，就連他們自身對自己也沒有產(chǎn)生強烈的認同。以至于當這些流動人口、弱勢群體的體育權益受到損害時，地方政府做的不是積極地想辦法處理和解決問題，而是各部門互相推諉，推卸責任。新公共服務理論強調以人為本，公共服務精神，地方政府作為地方大眾的“代理人”，首先要從思想上正視農(nóng)民工等流動人口，充分肯定其為城市發(fā)展做出的貢獻。在實際行動中對他們給予幫助和鼓勵。一方面地方政府應著手在農(nóng)民工等流動人口聚集地建立和修復健身路徑，廣泛開展以流動人口和弱勢群體為主體的文體活動，在地區(qū)舉辦的運動會中將農(nóng)民工和其他流動人員納入?yún)①愊到y(tǒng)。另一方面以農(nóng)民工為代表的流動人口，應該強化其城市主人公意識，加強自我認同感。當然，這些行為只能緩和城市體育公共服務面臨的壓力，并不能解決。要想真正的將其納入城市體育公共服務體系，必須改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，剝離附加在此制度上的種種優(yōu)惠政策，在城市公共服務的各個領域，做到真正的公平、公正、公開。

3.2 以新公共服務理論為導向，建立中央政府、地方政府及地方大眾三方網(wǎng)絡交流平臺

新公共服務理論認為:政府的職能是服務，公共的利益是其提供服務的根本目標。但在我國現(xiàn)有的制度下，中央政府，地方政府及地方大眾在公共服務方面的存在嚴重的信息不對稱。這種信息不對稱也廣泛存在于城市體育公共服務的過程中。“盡管現(xiàn)代城市公共生活空間不斷拓寬，體育場館、游泳池、各種活動場所為數(shù)不少，然而，這一切農(nóng)民工大多都享受不到。而且，在被調查的城市農(nóng)民工當中，大多數(shù)農(nóng)民工認為工作單位和居住地的體育場與設施均難以滿足需求。其中，有36．5%的農(nóng)民工認為有點缺乏，33．1%的農(nóng)民工認為非常缺乏，僅有21．6%的少數(shù)農(nóng)民工認為工作單位和居住地的體育設施充足 ”[11]。如何讓地方政府乃至中央政府及時的了解到大眾的體育需求，如何把最基層的聲音傳遞上去。政府在制定重要的體育公共服務決策時，應該首要考慮的是大眾的需求。構建三方網(wǎng)絡交流平臺，不僅可以讓群眾通過網(wǎng)絡來表達自己的體育訴求，還可以讓中央、地方政府及時了解群眾的意愿。急群眾所急，想群眾所想，真正貫徹“服務型”政府的理念。除此之外，在三方交流平臺上，政府部門需不斷更新其提供服務的信息、動向，保證方針政策的透明化，時刻接受公眾的監(jiān)督，確保地方政府在城市體育公共服務中的投資是必要的、高效的。

3.3 以新公共服務理論為指導構建城市體育公共服務體系的問責機制

新公共服務理論認為在公共服務中，政府承擔的責任是重要的、復合的。根據(jù)前文對地方政府在城市體育公共服務中的投資行為分析，不難發(fā)現(xiàn)：目前我國城市體育公共服務存在著可測性差、問責難、責任缺失、問責機制缺乏等問題,嚴重阻礙了城市體育公共服務水平的提升。因此，加快構建城市體育公共服務問責機制迫在眉睫。

在城市體育公共服務中，應建立體育服務的“消費者”——即享受城市體育公共服務的人群，與提供城市體育公共服務的“生產(chǎn)者”——即地方政府，之間的問責機制。具體來說，城市體育公共服務的消費者應針對城市體育公共服務的生產(chǎn)者生產(chǎn)體育公共服務的情況，實時的對其進行問責。主要可從兩方面入手，一方面城市體育公共服務的生產(chǎn)者應當完善信息公開機制，加強生產(chǎn)運作的透明度。另一方面完善消費者的參與機制，如消費者的聲音、情感表達機制和對話機制。把消費者最渴望享受到的城市體育公共服務的訴求，通過參與機制傳遞給生產(chǎn)者。從而保證競技體育、學校體育、大眾體育的全面健康、協(xié)調發(fā)展。

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