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    城鎮(zhèn)化進程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展

    2014-02-11 15:23:53魏劭琨范毅
    中國經(jīng)貿(mào)導刊 2014年1期
    關(guān)鍵詞:塘棲諸暨市口鎮(zhèn)

    魏劭琨 范毅

    一、特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市的基本形態(tài)

    改革開放以來,我國東部沿海地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速,在人口規(guī)模、經(jīng)濟實力、財政收入、基礎設施等方面已經(jīng)具備了城市的基本條件,具有很強的發(fā)展活力。特別是江浙、廣東地區(qū)的一些特大鎮(zhèn)。

    杭州市塘棲鎮(zhèn),距離杭州市約20公里,是杭州市六大組團之一的中心鎮(zhèn),全鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)超過2000家,規(guī)模以上企業(yè)達到109家,其中產(chǎn)值超億元的33家,上市公司1家。諸暨市店口鎮(zhèn),是諸暨北部重要的交通樞紐和中心鎮(zhèn),有2家中國500強企業(yè)、5家10億元以上企業(yè)、6家上市公司、300多家規(guī)模以上企業(yè)、近4000家中小企業(yè)。經(jīng)過多年的發(fā)展,塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)在多個方面已經(jīng)具備了城市的形態(tài),成為了實際上的城市。

    (一)人口集聚能力強

    2009年塘棲鎮(zhèn)建成區(qū)面積7平方公里,常住人口5.05萬人,2012年建成區(qū)面積7.6平方公里,常住人口6.65萬,常住人口年均增長9.6%。2009年店口鎮(zhèn)建成區(qū)面積10平方公里,常住人口10.51萬人,2012年建成區(qū)面積12.59平方公里,常住人口13.2萬,常住人口年均增長7.8%。特大鎮(zhèn)也成為吸納農(nóng)民工的重要載體。2012年店口鎮(zhèn)外來人口達6.9萬人,比2008年增長了2.85萬人。2012年塘棲鎮(zhèn)外來人口達2.87萬人,比2008年增長了1.22萬人。鎮(zhèn)區(qū)人口集聚規(guī)模不斷增強,已經(jīng)達到城市人口的設立標準。

    (二)經(jīng)濟集聚能力強

    2012年塘棲鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值62.1億元,占余杭區(qū)比重從2007年的6.7%上升到8%。店口鎮(zhèn)2012年實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值738億元,約占諸暨市工業(yè)總產(chǎn)值的26%;地區(qū)生產(chǎn)總值96億元,占諸暨市比重由2007年的11%上升到2011年的13%。從人均GDP來看,塘棲和店口人均GDP分別達到5萬元、7.45萬元,在全國地級市中,市轄區(qū)人均GDP超過店口的僅有22個,超過塘棲的也僅有62個。

    (三)財政收入能力強

    塘棲鎮(zhèn)2007年財政總收入為4.86億元,2012年達到10.6億元,年均增長17.8%。店口鎮(zhèn)2007年稅收收入為4.84億元,2012年上升到11.02億元,年均增長18%。從財政收入總量來看,兩個鎮(zhèn)要超過中西部的一些中小城市,甚至超過一些地級市。從人均財力來看,2012年,塘棲人均財政收入為1.11萬元,店口為1.74萬元。與全國地級市人均財政狀況進行對比,僅有26個地級城市的市轄區(qū)人均財政收入超過店口,42個地級城市超過塘棲。

    (四)具備城市的一些基礎設施

    兩個鎮(zhèn)自來水普及率、垃圾無害化處理率都已達到100%,并且也修建了污水處理廠,開通了天然氣管網(wǎng)。塘棲鎮(zhèn)還開通了15條公交線路,店口鎮(zhèn)建有全省首家鎮(zhèn)級商貿(mào)綜合體、全省首家鎮(zhèn)級四星級農(nóng)貿(mào)市場??傮w來看,從城市道路、交通、外觀形態(tài)等硬件基礎設施方面來看,兩個鎮(zhèn)與城市相比基本沒有差別。

    從塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)的發(fā)展情況來看,已經(jīng)具有了城市規(guī)模、城市形象、城市功能和城市實力,已經(jīng)是實際上的城市。從發(fā)展來看,特大鎮(zhèn)充滿活力,其經(jīng)濟總量占所在市(區(qū))的比重在不斷上升。從全國來看,像塘棲和店口這樣的特大鎮(zhèn)在我國還有很多,蓬勃發(fā)展的特大鎮(zhèn)已經(jīng)成為推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要力量。

    二、等級化城市管理體制對特大鎮(zhèn)發(fā)展的限制

    盡管塘棲和店口在形態(tài)上與城市已經(jīng)非常接近,但是在我國等級化的城市管理體制中,這些特大鎮(zhèn)處于行政等級的最基層,不能夠享受與其經(jīng)濟和人口規(guī)模相對應的資源配置地位,發(fā)展受到多個方面的制約。

    (一)財政分成比例低

    2012年塘棲鎮(zhèn)財政總收入10.6億元,實際可用資金2.7億元,占財政總收入的25%左右;而余杭區(qū)的財政分成比例大概為53%左右。這意味著塘棲鎮(zhèn)創(chuàng)造的財政收入中歸本級可支配25%,歸余杭區(qū)支配28%。2012年店口鎮(zhèn)創(chuàng)造稅收11.02億元,僅返還1.13億元,稅收返還比例約為10%,而諸暨市稅收分成比例大概占稅收總收入的50%左右。店口每年創(chuàng)造的稅收中,店口可用部分僅占10%,而上級城市諸暨可用40%左右。特大鎮(zhèn)為上級城市發(fā)展貢獻了自己的收入,這也支撐了上級城市的快速發(fā)展。

    (二)土地指標分配較少

    2012年余杭區(qū)新增建設用地8000畝,其中塘棲鎮(zhèn)獲得533畝,僅占余杭區(qū)新增建設用地的6.7%。而塘棲轄區(qū)內(nèi)歸余杭區(qū)直接管轄的錢江開發(fā)區(qū),2012年獲得的土地指標就有1227畝,遠超塘棲鎮(zhèn)獲得的土地指標。2012年下達給諸暨市的建設用地指標為2300畝,而店口鎮(zhèn)實際獲得新增建設用地僅為40畝,僅占諸暨市建設用地指標的1.7%。從人口和經(jīng)濟規(guī)模來看,塘棲和店口的人口分別占余杭和諸暨的11%和10%,經(jīng)濟規(guī)模達8%和13%,都遠高于分配到的土地指標比重。

    (三)公共資源配置相對較弱

    從公共服務來看,特大鎮(zhèn)的公共服務供給能力不弱,學校、醫(yī)院等都已具備,而且基本條件也不錯,但相對上級城市,這里的優(yōu)質(zhì)公共服務明顯欠缺。公共資源的配置也與行政級別相掛鉤。比如醫(yī)院,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能建設衛(wèi)生院,二級以上的醫(yī)院主要建在各級城市。店口鎮(zhèn)雖然建設了一所二級醫(yī)院,也屬超規(guī)格建設,而諸暨市區(qū)共有3所三級標準醫(yī)院,醫(yī)院的質(zhì)量差距還是非常明顯。幾所省重點高中也集中在市區(qū),鎮(zhèn)中學的教學質(zhì)量就差多了。鎮(zhèn)上學校、醫(yī)院一有好老師、好大夫也是爭先調(diào)往市里的重點學校、大醫(yī)院。公共服務質(zhì)量不高對人才的吸引力就不夠。鎮(zhèn)政府的公務員大多居住在市區(qū),而不是在鎮(zhèn)區(qū)。店口調(diào)研時也了解到,如果在杭州年薪100萬的人才,在店口至少需要支付150萬。

    (四)機構(gòu)設置和人員編制不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要

    表現(xiàn)在:一是執(zhí)法權(quán)不夠,二是城市管理職能不足,三是人員編制不足。

    現(xiàn)行城市管理體制下,資源的分配優(yōu)先保證了上一級城市的發(fā)展,實際上是實行行政等級高的城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。因為行政等級高的城市不但可以通過行政地位獲得較多的行政資源,比如土地指標,而且可以集中下級城鎮(zhèn)的資源來保障發(fā)展,比如財政收入。作為最基層的城鎮(zhèn),特大鎮(zhèn)獲得的行政資源是與其規(guī)模不相符合的。店口鎮(zhèn)人口占諸暨市的10%,創(chuàng)造了諸暨市1/4的工業(yè)經(jīng)濟總量,1/8的財政總收入,而僅能獲得1.7%的土地指標;在財政方面店口鎮(zhèn)每年要為諸暨市發(fā)展做貢獻,以2012年為例,店口鎮(zhèn)為諸暨市貢獻的財政超過4億元。這樣看來,特大鎮(zhèn)的發(fā)展更多的是為上級城市“輸血”,為上級城鎮(zhèn)的發(fā)展做貢獻。而特大鎮(zhèn)也同樣面臨著發(fā)展、建設和解決外來農(nóng)民工基本公共服務的任務。這對特大鎮(zhèn)來說,是一個很大的挑戰(zhàn),也是很大的不公平。endprint

    三、政策建議

    為了提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,推動特大鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展,需要從根本上理順城市管理體制,為特大鎮(zhèn)的發(fā)展提供更多的空間和機會。

    (一)探索設市

    對距離城市主城區(qū)較遠的、鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過5萬的特大鎮(zhèn),設置縣轄市。中央政府對縣轄市的設立進行宏觀管理與指導,制定統(tǒng)一的設市標準和程序,具體的審批權(quán)可下放給省級人民政府??h轄市原則上歸省級政府管理,也可以委托縣政府進行代管。

    (二)科學設置機構(gòu)和人員編制

    在完善功能確保公共服務的基礎上,對縣轄市實行“小政府、大社會”的管理模式,根據(jù)縣轄市人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平來科學設置管理機構(gòu)和人員編制,機構(gòu)設置也可以打破上下對應的模式,而根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需要進行設置。同時,縣轄市的機構(gòu)編制設置要在原有縣內(nèi)編制總量不變的前提下,根據(jù)縣轄市的實際功能需要在縣內(nèi)進行調(diào)整??傮w上,既要保證縣內(nèi)編制總量不增加,又要保證縣轄市的城市功能的完善。

    (三)進一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限,增加特大鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展的自主權(quán)

    在現(xiàn)有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的基礎上,進一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限。在設置縣轄市以后,縣轄市作為一級政府單位,要獨立地享有轄區(qū)內(nèi)相關(guān)事務的管轄權(quán)。同時,要本著放權(quán)和科學設置管理機構(gòu)的原則,既要努力實現(xiàn)縣轄市管理職能從管理農(nóng)村向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變,又要將對外來人口的服務納入政府管理職能。要引導優(yōu)質(zhì)學校、醫(yī)院等在特大鎮(zhèn)設立,提高公共服務質(zhì)量,增強對人才的吸引力。

    (四)完善特大鎮(zhèn)財政體制

    對財力達到一定規(guī)模的特大鎮(zhèn),要設立鎮(zhèn)級金庫,建立獨立的一級政府財政。建立完善和固定的特大鎮(zhèn)與上級政府的稅收分配關(guān)系,提高特大鎮(zhèn)在市、縣以下財力分配中的比重,增強特大鎮(zhèn)的財政自主權(quán)。

    (五)改革建設用地指標分配方式

    以常住人口規(guī)模為依據(jù)設定和縣(市)、區(qū)政府土地指標分配關(guān)系。特大鎮(zhèn)土地指標分配要與特大鎮(zhèn)解決外來人口落戶的數(shù)量相結(jié)合,對積極推進外來人口落戶的特大鎮(zhèn)要在土地指標上給予獎勵;對特大鎮(zhèn)新增土地要優(yōu)先用于基本公共服務。

    (魏劭琨,1983生,河北石家莊市人,國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員。研究方向:城市經(jīng)濟、房地產(chǎn)。范毅,1981年生,山東日照市人,國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員。研究方向:城鎮(zhèn)化、人口管理)endprint

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