城鎮(zhèn)化進程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展

魏劭琨　范毅

一、特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市的基本形態(tài)

改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，在人口規(guī)模、經(jīng)濟實力、財政收入、基礎設施等方面已經(jīng)具備了城市的基本條件，具有很強的發(fā)展活力。特別是江浙、廣東地區(qū)的一些特大鎮(zhèn)。

杭州市塘棲鎮(zhèn)，距離杭州市約20公里，是杭州市六大組團之一的中心鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)超過2000家，規(guī)模以上企業(yè)達到109家，其中產(chǎn)值超億元的33家，上市公司1家。諸暨市店口鎮(zhèn)，是諸暨北部重要的交通樞紐和中心鎮(zhèn)，有2家中國500強企業(yè)、5家10億元以上企業(yè)、6家上市公司、300多家規(guī)模以上企業(yè)、近4000家中小企業(yè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)在多個方面已經(jīng)具備了城市的形態(tài)，成為了實際上的城市。

（一）人口集聚能力強

2009年塘棲鎮(zhèn)建成區(qū)面積7平方公里，常住人口5.05萬人，2012年建成區(qū)面積7.6平方公里，常住人口6.65萬，常住人口年均增長9.6%。2009年店口鎮(zhèn)建成區(qū)面積10平方公里，常住人口10.51萬人，2012年建成區(qū)面積12.59平方公里，常住人口13.2萬，常住人口年均增長7.8%。特大鎮(zhèn)也成為吸納農(nóng)民工的重要載體。2012年店口鎮(zhèn)外來人口達6.9萬人，比2008年增長了2.85萬人。2012年塘棲鎮(zhèn)外來人口達2.87萬人，比2008年增長了1.22萬人。鎮(zhèn)區(qū)人口集聚規(guī)模不斷增強，已經(jīng)達到城市人口的設立標準。

（二）經(jīng)濟集聚能力強

2012年塘棲鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值62.1億元，占余杭區(qū)比重從2007年的6.7%上升到8%。店口鎮(zhèn)2012年實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值738億元，約占諸暨市工業(yè)總產(chǎn)值的26%；地區(qū)生產(chǎn)總值96億元，占諸暨市比重由2007年的11%上升到2011年的13%。從人均GDP來看，塘棲和店口人均GDP分別達到5萬元、7.45萬元，在全國地級市中，市轄區(qū)人均GDP超過店口的僅有22個，超過塘棲的也僅有62個。

（三）財政收入能力強

塘棲鎮(zhèn)2007年財政總收入為4.86億元，2012年達到10.6億元，年均增長17.8%。店口鎮(zhèn)2007年稅收收入為4.84億元，2012年上升到11.02億元，年均增長18%。從財政收入總量來看，兩個鎮(zhèn)要超過中西部的一些中小城市，甚至超過一些地級市。從人均財力來看，2012年，塘棲人均財政收入為1.11萬元，店口為1.74萬元。與全國地級市人均財政狀況進行對比，僅有26個地級城市的市轄區(qū)人均財政收入超過店口，42個地級城市超過塘棲。

（四）具備城市的一些基礎設施

兩個鎮(zhèn)自來水普及率、垃圾無害化處理率都已達到100%，并且也修建了污水處理廠，開通了天然氣管網(wǎng)。塘棲鎮(zhèn)還開通了15條公交線路，店口鎮(zhèn)建有全省首家鎮(zhèn)級商貿(mào)綜合體、全省首家鎮(zhèn)級四星級農(nóng)貿(mào)市場?？傮w來看，從城市道路、交通、外觀形態(tài)等硬件基礎設施方面來看，兩個鎮(zhèn)與城市相比基本沒有差別。

從塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)的發(fā)展情況來看，已經(jīng)具有了城市規(guī)模、城市形象、城市功能和城市實力，已經(jīng)是實際上的城市。從發(fā)展來看，特大鎮(zhèn)充滿活力，其經(jīng)濟總量占所在市（區(qū)）的比重在不斷上升。從全國來看，像塘棲和店口這樣的特大鎮(zhèn)在我國還有很多，蓬勃發(fā)展的特大鎮(zhèn)已經(jīng)成為推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要力量。

二、等級化城市管理體制對特大鎮(zhèn)發(fā)展的限制

盡管塘棲和店口在形態(tài)上與城市已經(jīng)非常接近，但是在我國等級化的城市管理體制中，這些特大鎮(zhèn)處于行政等級的最基層，不能夠享受與其經(jīng)濟和人口規(guī)模相對應的資源配置地位，發(fā)展受到多個方面的制約。

（一）財政分成比例低

2012年塘棲鎮(zhèn)財政總收入10.6億元，實際可用資金2.7億元，占財政總收入的25%左右；而余杭區(qū)的財政分成比例大概為53%左右。這意味著塘棲鎮(zhèn)創(chuàng)造的財政收入中歸本級可支配25%，歸余杭區(qū)支配28%。2012年店口鎮(zhèn)創(chuàng)造稅收11.02億元，僅返還1.13億元，稅收返還比例約為10%，而諸暨市稅收分成比例大概占稅收總收入的50%左右。店口每年創(chuàng)造的稅收中，店口可用部分僅占10%，而上級城市諸暨可用40%左右。特大鎮(zhèn)為上級城市發(fā)展貢獻了自己的收入，這也支撐了上級城市的快速發(fā)展。

（二）土地指標分配較少

2012年余杭區(qū)新增建設用地8000畝，其中塘棲鎮(zhèn)獲得533畝，僅占余杭區(qū)新增建設用地的6.7%。而塘棲轄區(qū)內(nèi)歸余杭區(qū)直接管轄的錢江開發(fā)區(qū)，2012年獲得的土地指標就有1227畝，遠超塘棲鎮(zhèn)獲得的土地指標。2012年下達給諸暨市的建設用地指標為2300畝，而店口鎮(zhèn)實際獲得新增建設用地僅為40畝，僅占諸暨市建設用地指標的1.7%。從人口和經(jīng)濟規(guī)模來看，塘棲和店口的人口分別占余杭和諸暨的11%和10%，經(jīng)濟規(guī)模達8%和13%，都遠高于分配到的土地指標比重。

（三）公共資源配置相對較弱

從公共服務來看，特大鎮(zhèn)的公共服務供給能力不弱，學校、醫(yī)院等都已具備，而且基本條件也不錯，但相對上級城市，這里的優(yōu)質(zhì)公共服務明顯欠缺。公共資源的配置也與行政級別相掛鉤。比如醫(yī)院，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能建設衛(wèi)生院，二級以上的醫(yī)院主要建在各級城市。店口鎮(zhèn)雖然建設了一所二級醫(yī)院，也屬超規(guī)格建設，而諸暨市區(qū)共有3所三級標準醫(yī)院，醫(yī)院的質(zhì)量差距還是非常明顯。幾所省重點高中也集中在市區(qū)，鎮(zhèn)中學的教學質(zhì)量就差多了。鎮(zhèn)上學校、醫(yī)院一有好老師、好大夫也是爭先調(diào)往市里的重點學校、大醫(yī)院。公共服務質(zhì)量不高對人才的吸引力就不夠。鎮(zhèn)政府的公務員大多居住在市區(qū)，而不是在鎮(zhèn)區(qū)。店口調(diào)研時也了解到，如果在杭州年薪100萬的人才，在店口至少需要支付150萬。

（四）機構(gòu)設置和人員編制不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要

表現(xiàn)在：一是執(zhí)法權(quán)不夠，二是城市管理職能不足，三是人員編制不足。

現(xiàn)行城市管理體制下，資源的分配優(yōu)先保證了上一級城市的發(fā)展，實際上是實行行政等級高的城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。因為行政等級高的城市不但可以通過行政地位獲得較多的行政資源，比如土地指標，而且可以集中下級城鎮(zhèn)的資源來保障發(fā)展，比如財政收入。作為最基層的城鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)獲得的行政資源是與其規(guī)模不相符合的。店口鎮(zhèn)人口占諸暨市的10%，創(chuàng)造了諸暨市1/4的工業(yè)經(jīng)濟總量，1/8的財政總收入，而僅能獲得1.7%的土地指標；在財政方面店口鎮(zhèn)每年要為諸暨市發(fā)展做貢獻，以2012年為例，店口鎮(zhèn)為諸暨市貢獻的財政超過4億元。這樣看來，特大鎮(zhèn)的發(fā)展更多的是為上級城市“輸血”，為上級城鎮(zhèn)的發(fā)展做貢獻。而特大鎮(zhèn)也同樣面臨著發(fā)展、建設和解決外來農(nóng)民工基本公共服務的任務。這對特大鎮(zhèn)來說，是一個很大的挑戰(zhàn)，也是很大的不公平。endprint

三、政策建議

為了提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，推動特大鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展，需要從根本上理順城市管理體制，為特大鎮(zhèn)的發(fā)展提供更多的空間和機會。

（一）探索設市

對距離城市主城區(qū)較遠的、鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過5萬的特大鎮(zhèn)，設置縣轄市。中央政府對縣轄市的設立進行宏觀管理與指導，制定統(tǒng)一的設市標準和程序，具體的審批權(quán)可下放給省級人民政府?？h轄市原則上歸省級政府管理，也可以委托縣政府進行代管。

（二）科學設置機構(gòu)和人員編制

在完善功能確保公共服務的基礎上，對縣轄市實行“小政府、大社會”的管理模式，根據(jù)縣轄市人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平來科學設置管理機構(gòu)和人員編制，機構(gòu)設置也可以打破上下對應的模式，而根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需要進行設置。同時，縣轄市的機構(gòu)編制設置要在原有縣內(nèi)編制總量不變的前提下，根據(jù)縣轄市的實際功能需要在縣內(nèi)進行調(diào)整?？傮w上，既要保證縣內(nèi)編制總量不增加，又要保證縣轄市的城市功能的完善。

（三）進一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限，增加特大鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展的自主權(quán)

在現(xiàn)有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的基礎上，進一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限。在設置縣轄市以后，縣轄市作為一級政府單位，要獨立地享有轄區(qū)內(nèi)相關(guān)事務的管轄權(quán)。同時，要本著放權(quán)和科學設置管理機構(gòu)的原則，既要努力實現(xiàn)縣轄市管理職能從管理農(nóng)村向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變，又要將對外來人口的服務納入政府管理職能。要引導優(yōu)質(zhì)學校、醫(yī)院等在特大鎮(zhèn)設立，提高公共服務質(zhì)量，增強對人才的吸引力。

（四）完善特大鎮(zhèn)財政體制

對財力達到一定規(guī)模的特大鎮(zhèn)，要設立鎮(zhèn)級金庫，建立獨立的一級政府財政。建立完善和固定的特大鎮(zhèn)與上級政府的稅收分配關(guān)系，提高特大鎮(zhèn)在市、縣以下財力分配中的比重，增強特大鎮(zhèn)的財政自主權(quán)。

（五）改革建設用地指標分配方式

以常住人口規(guī)模為依據(jù)設定和縣（市）、區(qū)政府土地指標分配關(guān)系。特大鎮(zhèn)土地指標分配要與特大鎮(zhèn)解決外來人口落戶的數(shù)量相結(jié)合，對積極推進外來人口落戶的特大鎮(zhèn)要在土地指標上給予獎勵；對特大鎮(zhèn)新增土地要優(yōu)先用于基本公共服務。

（魏劭琨，1983生，河北石家莊市人，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員。研究方向：城市經(jīng)濟、房地產(chǎn)。范毅，1981年生，山東日照市人，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員。研究方向：城鎮(zhèn)化、人口管理）endprint