我國地方政府間關(guān)系構(gòu)建的協(xié)同學(xué)思考

高軒

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我國地方政府間關(guān)系構(gòu)建的協(xié)同學(xué)思考

高軒

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

新中國成立以來，我國地方政府間關(guān)系經(jīng)歷了從彼此孤立、相互阻隔到競爭與合作并存的過程。然而，目前各地方政府在競爭與合作中存在較多問題。協(xié)同學(xué)中蘊含著系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)合作，使系統(tǒng)呈現(xiàn)有序狀態(tài)，實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)的思想，這對優(yōu)化地方政府間關(guān)系具有重要參考價值。將協(xié)同思想引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建之中具有可行性和必要性。以協(xié)同學(xué)為理論指導(dǎo)，我國地方政府間關(guān)系的目標是協(xié)同合作。我國地方政府實現(xiàn)協(xié)同合作的基礎(chǔ)是自組織（性）。我國地方政府實現(xiàn)協(xié)同合作的關(guān)鍵是確定并以相關(guān)變量尤其序參量為依據(jù)，適時在臨界點上推進地方政府間關(guān)系的相變。

協(xié)同學(xué)；政府間關(guān)系；地方政府合作；組織；自組織

政府間關(guān)系包括縱向和橫向政府之間的關(guān)系，其形式多種多樣。本文地方政府間關(guān)系主要指橫向上互相沒有隸屬關(guān)系的政府間的關(guān)系。理順地方政府間關(guān)系，加強地方政府間（橫向）合作是當(dāng)今我國行政學(xué)界研究的熱點問題，更是我國經(jīng)濟社會一體化發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)日益增多的客觀要求。

一、我國地方政府間關(guān)系的演變

(一) 中央高度集權(quán)體制下地方政府間關(guān)系的阻隔

自從新中國成立以來，我國中央與地方之間的關(guān)系雖然經(jīng)歷著“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的循環(huán)，但總體上來看仍然是中央高度集權(quán)的格局。在中央高度集權(quán)體制下，地方政府既沒有強烈意向也沒有巨大能力發(fā)展橫向聯(lián)系，因此地方政府之間彼此孤立，相互阻隔。

1. 地方政府因缺乏自主和利益意識，無意發(fā)展橫向聯(lián)系而相互阻隔

在傳統(tǒng)中央高度集權(quán)體制下，中央政府是全國唯一的權(quán)力與利益主體，地方政府只是全國行政等級中的一級組織，完全隸屬于中央政府，是中央政府的附庸，沒有自己獨立的利益需求。再由于傳統(tǒng)體制下國家利益至上和集體主義的意識形態(tài)的教化作用，使得地方政府嚴重缺乏自主意識和利益意識，無論任何事情，地方政府都處于被動地位，消極等待中央政府的賞賜，沒有任何主動性和積極性?！暗胤秸耆闹醒氲挠媱澓桶才?，地方政府的管理地位受排擠，地方政府所表達的地方利益被壓制，這就使得地方政府間擴展橫向聯(lián)系的基礎(chǔ)薄弱，動機和利益要求缺乏，合作的機制難以形成?！盵1]315

2. 地方政府因缺乏必要的資源要素，沒有能力發(fā)展橫向聯(lián)系而相互阻隔

地方政府缺乏必要的資源要素主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，中央高度集權(quán)，使得經(jīng)濟社會發(fā)展所需的各種物力、財力等主要資源控制在中央政府手中，地方政府所掌握的資源非常有限。沒有這些物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府間的聯(lián)系和合作也就無法展開。另一方面，計劃經(jīng)濟體制下，中央高度集權(quán)的管理模式主要體現(xiàn)為“條條專政”：中央政府對資源的控制實際上是由中央各部門掌握。中央各部門為了鞏固擴大本部門的利益和權(quán)力，要求地方各級政府對口設(shè)置?①，而地方政府也愿意設(shè)置與中央政府各部門對口的部門?②。這樣地方政府作為一個合作系統(tǒng)，實際上被從上向下的各部門所分解，地方政府不再是一個統(tǒng)一的整體，各種資源垂直分配到各地方政府后仍然掌握在地方政府各部門手中，無法橫向和自由流動，這就導(dǎo)致了地方政府的整體行為和發(fā)展規(guī)劃形不成，地方政府間的橫向關(guān)系也就無從談起。

(二) 改革開放后地方政府間競爭與合作并存

1. 地方政府間的無序競爭

改革開放初期的放權(quán)讓利改革賦予了地方政府更多的自主權(quán)，喚醒了地方政府的自主意識和利益意識?！暗胤秸鳛閰^(qū)域的一級機構(gòu)，既是地區(qū)經(jīng)濟活動的主體，負有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的責(zé)任，又是局部利益的支配者，有著本區(qū)域所要追求的利益目標以及本地區(qū)發(fā)展的價值取向。”[2]116在走出相互隔絕局面，加強相互聯(lián)系的同時，地方政府之間更多地陷入了以獲取區(qū)域利益最大化為目的的惡性、無序競爭之中。20世紀80年代到90年代初期，過于強調(diào)地方利益的各種地方保護主義抬頭，愈演愈烈，地區(qū)間的重復(fù)建設(shè)、市場封鎖、原料與政策大戰(zhàn)等現(xiàn)象層出不窮。

2. 中央推動下的地方橫向合作

在中央政府的推動下，地方政府間橫向合作尤其是橫向經(jīng)濟合作得到很大程度的發(fā)展。20世紀80年代，國務(wù)院接連發(fā)布了《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行的規(guī)定》《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的決定》《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》等，明確要求國內(nèi)各地區(qū)要揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，保護競爭，促進聯(lián)合；明確指出國內(nèi)各地區(qū)之間要打破封鎖，打開門戶，按照揚長避短、形式多樣、互惠互利、共同發(fā)展的原則，大力促進橫向經(jīng)濟聯(lián)合。在中央政府政策的推動下，到20世紀80年代末，大批形式多樣的地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來。黨的十四大之后，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央適時制定政策，繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作。1996年，八屆全國人大第四次會議提出在全國建立七個跨省、區(qū)、市經(jīng)濟區(qū)域：長江三角洲及沿江地區(qū)，環(huán)渤海地區(qū)，東南沿海區(qū)，西南和華南部分省區(qū)，東北地區(qū)，中部五省地區(qū)，西北地區(qū)。1999年國務(wù)院做出了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署[3]。進入新世紀，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，一方面，新的區(qū)域合作形式逐步出現(xiàn)，如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)等綜合配套改革實驗區(qū)；另一方面，原來的政府間合作進一步升級，區(qū)域一體化，成為國家和區(qū)域內(nèi)各地政府的共識，大融合的態(tài)勢已經(jīng)全面展開。2008年國務(wù)院先后通過了《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008―2020）》，明確提出“一體化發(fā)展”“加快推進區(qū)域一體化進程”。

二、協(xié)同學(xué)及其與地方政府間合作的契合性

(一) 協(xié)同學(xué)的基本內(nèi)涵

協(xié)同學(xué)是20世紀70年代以來在多學(xué)科研究基礎(chǔ)上逐漸形成、發(fā)展起來的一門新興的橫跨自然科學(xué)和社會科學(xué)的交叉橫斷學(xué)科。原聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)教授、著名的物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在研究激光現(xiàn)象時候發(fā)現(xiàn)，激光的產(chǎn)生，是由大量原子在遠離平衡條件下受激輻射相互協(xié)同、組織而集體放光的結(jié)果，是一種新的高度有序的狀態(tài)。激光的這種自組織現(xiàn)象，就像原子在指揮員統(tǒng)一指揮下所進行的一曲大合唱。哈肯把激光研究理論中的概念方法運用到對其他自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象的分析中，發(fā)現(xiàn)其他自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)內(nèi)各部分之間存在相互競爭和協(xié)同的特性，也都存在從無序到有序的相變過程。透過紛繁復(fù)雜的自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，哈肯逐漸認識到了這其中所隱藏的本質(zhì)：任何復(fù)雜系統(tǒng)既有獨立的運動，又有相互影響的整體運動。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)獨立運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)為無規(guī)則的無序運動；當(dāng)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，相互影響，整體運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)為有規(guī)律的有序運動狀態(tài)。系統(tǒng)無論是有序還是無序狀態(tài)，都是多種因素共同作用的結(jié)果。哈肯因此稱他的新理論為“協(xié)同學(xué)”，即“協(xié)同合作之學(xué)”。

協(xié)同學(xué)的內(nèi)涵主要涉及以下幾個方面：

1. 協(xié)同論是一種系統(tǒng)理論

作為一種復(fù)雜理論，協(xié)同學(xué)把一切研究對象都看成是由組元、部分或者子系統(tǒng)構(gòu)成的性質(zhì)各異的系統(tǒng)，也就是說協(xié)同論的出發(fā)點就是系統(tǒng)。系統(tǒng)無處不在，任何要素脫離一個系統(tǒng)就必定會落入另一個系統(tǒng)。系統(tǒng)是復(fù)雜的、多層次的，任何事務(wù)自身不僅僅是一個系統(tǒng)，而且肯定也會屬于另一個系統(tǒng)，是另一個系統(tǒng)的子系統(tǒng)。

2. 協(xié)同學(xué)主要旨在描述系統(tǒng)在相關(guān)變量的影響下的狀態(tài)轉(zhuǎn)換過程

協(xié)同學(xué)理論主要研究一個開放系統(tǒng)無序狀態(tài)和有序狀態(tài)相互演化的原因及過程。無序與有序的轉(zhuǎn)換是系統(tǒng)能量達到一定閾值而產(chǎn)生的不同結(jié)果。系統(tǒng)這種無序與有序的轉(zhuǎn)換點就被稱為臨界點。在系統(tǒng)走向臨界點的過程中，有兩類變量共同影響著系統(tǒng)狀態(tài)的轉(zhuǎn)換：一類是快變量?③，它阻力大、衰減快，代表系統(tǒng)的穩(wěn)定模，在系統(tǒng)中，快變量是大量的，但它們對系統(tǒng)不起主導(dǎo)作用。另一類是慢變量?④，它在接近臨界點時不是迅速衰減，而是緩慢增長，代表不穩(wěn)定模，在系統(tǒng)中慢變量是少數(shù)的，但它們對系統(tǒng)的運動起支配作用。慢變量主要描述了系統(tǒng)的有序程度，所以又稱為序參量。

3. 協(xié)同效應(yīng)或整體效應(yīng)是協(xié)同的最終結(jié)果

“系統(tǒng)在宏觀上的性質(zhì)和變化特征，是由子系統(tǒng)之間的不同的關(guān)聯(lián)和協(xié)同方式所決定的?！盵4]2系統(tǒng)是開放的，子系統(tǒng)彼此之間會通過物質(zhì)、能量或信息交換等方式相互作用，通過微觀尺度上子系統(tǒng)之間的相互作用與協(xié)作競爭，整個系統(tǒng)將產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，最終形成宏觀尺度上的微觀子系統(tǒng)層次所不具備的全新性質(zhì)，從而達到1+1＞2的效果。

4. 自組織是系統(tǒng)呈現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的根本動力

所謂自組織，是指無須外界的全面控制和特定干預(yù)，按照某種相互默契的規(guī)則，自行組織，自行創(chuàng)生，自行演化，自主地從無序走向有序，由低序走向高序，形成有序結(jié)構(gòu)的組織。“如果系統(tǒng)在獲得空間的、時間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干預(yù)，我們便說系統(tǒng)是自組織的。這里的‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)和功能并非外界強加給系統(tǒng)的，而且外界是以非特定的方式作用于系統(tǒng)的。”[5]29自組織與組織相對應(yīng)，所謂組織，是指不能自行組織，不能自行創(chuàng)生，不能自行演化，不能自主地從無序走向有序，而只能依靠外界的特定指令來推動并向有序演化，從而被動地從無序走向有序的系統(tǒng)。對于二者，哈肯曾舉例說明，“一個工人集體，如果每個工人按照經(jīng)理發(fā)出的外部指令以一定的方式活動時，那么我們就稱他為組織，或更準確地講，它有組織的功能?！薄叭绻淮嬖诮o出的外部指令，而工人們能夠按照互相默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而協(xié)調(diào)地工作，我們就稱為自組織?！盵6]155

(二) 協(xié)同學(xué)與地方政府間關(guān)系構(gòu)建的契合性

1. 協(xié)同學(xué)引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建的可行性

首先，協(xié)同學(xué)思想具有普遍性。協(xié)同學(xué)作為一門科學(xué)和理論最初來源于對物理學(xué)中激光現(xiàn)象的研究，但哈肯從激光理論拓展到其他自然現(xiàn)象乃至社會領(lǐng)域中的許多變化過程，發(fā)現(xiàn)了不同科學(xué)中“互不相干現(xiàn)象之間的相互一致點”，發(fā)現(xiàn)了矛盾特殊性中所隱藏的普遍性，抓住了矛盾個性中所體現(xiàn)的共性。協(xié)同學(xué)屬于自組織理論的范疇，其使命并不僅僅是發(fā)現(xiàn)自然界中的一般規(guī)律，而且還在于給無生命自然界與有生命自然界架起了一道橋梁。此外協(xié)同學(xué)的普遍性還體現(xiàn)在它在當(dāng)今世界所能應(yīng)用的范圍和領(lǐng)域上，經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等都將協(xié)同學(xué)引入本學(xué)科研究中并且產(chǎn)生了很多成果。協(xié)同學(xué)所發(fā)現(xiàn)規(guī)律的普遍性和廣泛適用性給我們研究地方政府間關(guān)系提供了新的思維模式與理論視角。

其次，地方政府是一個復(fù)雜的開放系統(tǒng)。從地方組織機構(gòu)上看，當(dāng)今世界無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，地方政府都是由至少兩個層級的眾多政府組成的系統(tǒng)。比如，當(dāng)今我國政府是一個名副其實的巨系統(tǒng)。地方政府由省、市、縣和鎮(zhèn)等四級幾千個政府組成。此外隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和地方自主權(quán)的擴大，政府之間也逐步走出了傳統(tǒng)體制下相互隔絕、相互孤立的狀態(tài)，政府之間進行了更多的溝通交流，政府系統(tǒng)已變成不斷與環(huán)境進行物質(zhì)、能量、信息交換的開放系統(tǒng)。

2. 協(xié)同學(xué)引入處理地方政府間關(guān)系的必要性

首先，任何組織要發(fā)揮所承擔(dān)的社會功能，組織內(nèi)各要素或子系統(tǒng)協(xié)同最為關(guān)鍵。如果一個組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)配合，圍繞共同目標齊心協(xié)力地運作，就能化解子系統(tǒng)之間甚至是相互抵觸的子系統(tǒng)之間的矛盾和沖突，使組織結(jié)構(gòu)從無序走向有序，從而產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。反之，如果一個組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間互相掣肘，沖突摩擦不斷，就會使得整個管理系統(tǒng)內(nèi)部內(nèi)耗增加，不僅使各子系統(tǒng)難以發(fā)揮原有的功能，而且整個系統(tǒng)也會陷于混沌無序的狀態(tài)，無法形成合力，整體效應(yīng)和功能也就無從談起。地方政府作為一個巨系統(tǒng)，要形成合力也必須走“協(xié)同發(fā)展”的道路。

其次，區(qū)域公共事務(wù)在治理中存在“公用地悲劇”。隨著我國中央與地方權(quán)力的調(diào)整，市場化改革的逐步深入以及風(fēng)險社會的來臨，現(xiàn)階段我國產(chǎn)生了大量具有復(fù)雜性、極強關(guān)聯(lián)性、不確定性的區(qū)域性公共事務(wù)。這些區(qū)域公共事務(wù)已經(jīng)突破了傳統(tǒng)單個政府的界限，一個政府去解決就顯得捉襟見肘、力不從心。而當(dāng)前我國地方政府在處理這些區(qū)域公共事務(wù)時往往都盲目地從自身利益出發(fā)，大搞地方保護主義，相互封鎖，造成了比較嚴重的區(qū)域公共事務(wù)治理中的“公用地悲劇”，如非典疫情的前期蔓延，一些江河湖泊的污染等。避免這樣的悲劇迫切需要政府之間相互配合、相互協(xié)同。

三、地方政府間關(guān)系構(gòu)建的協(xié)同學(xué)闡釋

(一) 我國地方政府間關(guān)系的目標：協(xié)同合作

本文旨在將協(xié)同學(xué)的相關(guān)思想引入地方政府間關(guān)系構(gòu)建之中，透過紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象，試圖把握地方政府間關(guān)系的某些規(guī)律性東西，為正確處理地方政府間關(guān)系提供理論指導(dǎo)。出于這樣一個目的，我們認為我國地方政府間關(guān)系的目標是協(xié)同合作。與傳統(tǒng)意義上的協(xié)調(diào)、協(xié)作、合作等概念相比，協(xié)同合作不僅具有傳統(tǒng)概念的含義，更體現(xiàn)著一種更高級、更具有層次和深度的新型合作模式。在這種模式中，合作的主體不分彼此，你中有我，我中有你，沒有固定的邊界；合作的主體一損俱損，一榮俱榮，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)；合作的目標是通過地方政府結(jié)構(gòu)和功能的耦合實現(xiàn)地方政府系統(tǒng)的宏觀性結(jié)構(gòu)和整體性功能。

(二) 我國地方政府實現(xiàn)協(xié)同合作的基礎(chǔ)：自組織（性）

協(xié)同論認為，自組織（性）是一個系統(tǒng)的內(nèi)在生命力，是系統(tǒng)從不平衡狀態(tài)恢復(fù)到平衡狀態(tài)的主要原因，是系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變到有序狀態(tài)并產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的根本動力。政府雖然是人為構(gòu)建起來的他組織系統(tǒng)，但他組織運動必須建立在自組織運動的基礎(chǔ)之上，必須以充分認識、遵循、利用他組織系統(tǒng)中的自組織（性）規(guī)律為前提。哈肯在將協(xié)同理論應(yīng)用到社會科學(xué)領(lǐng)域中時就主張要建立自組織和（控制的）組織之間的合作。這告訴我們研究政府協(xié)同問題時，要在發(fā)揮政府自身自組織（性）基礎(chǔ)性作用的前提下，通過借助（控制的）組織?⑤的力量，二者相互協(xié)助，合力使政府系統(tǒng)走向協(xié)同。目前，我國地方政府間橫行關(guān)系已經(jīng)遠遠走出了阻隔封閉的狀態(tài)，橫向合作也開展得如火如荼，存在的主要問題是我國大多數(shù)橫向合作都是在中央政府推動下完成的，合作中很多問題的解決也都需要中央政府或者上級政府的參與、仲裁，這與協(xié)同學(xué)中主張發(fā)揮自組織（性）的基礎(chǔ)作用背道而馳。運用協(xié)同學(xué)在處理地方政府橫向間關(guān)系時，首先應(yīng)當(dāng)考慮發(fā)揮地方政府的積極性、主動性，由地方政府之間自主協(xié)商來確定自己的體制安排。當(dāng)然必要的時候上級政府可以適當(dāng)參與，通過借助于其強制力來構(gòu)建新的制度模式。此外“‘政府間’（intergovernmental）這一術(shù)語有了新的內(nèi)涵，不僅包括聯(lián)邦政府―州政府、州政府―地方政府以及地方政府間的關(guān)系，還包括政府與準政府之間的關(guān)系，以及政府與政府以外的組織間種契約的、管制的、援助的、互惠的互動關(guān)系?！盵7]1因此，提高政府的自組織性，推進政府間協(xié)同合作，還意味著要充分利用市場、企業(yè)、公民社團、非政府組織、公民個人等主體，發(fā)揮他們在促進地方政府間協(xié)同合作中的潤滑劑和催化劑的作用。

(三) 我國地方政府實現(xiàn)協(xié)同合作的關(guān)鍵：相關(guān)變量尤其是序參量的確定

運用協(xié)同學(xué)理論研究、描述地方政府間關(guān)系的變化，關(guān)鍵是要找到影響地方政府協(xié)同合作的序參量。地方政府間無序與有序狀態(tài)的變換并不是雜亂無章的，而是在眾多因素的共同作用下實現(xiàn)的。影響地方政府間關(guān)系發(fā)生相變的變量有很多，其中行政體制作為序參量，是影響地方政府間關(guān)系由一種狀態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種狀態(tài)的主導(dǎo)性變量，是描述地方政府間關(guān)系宏觀有序度的主要參量。行政體制主要是指反映政府內(nèi)部各部分、各要素之間相互關(guān)系的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、利益分配等模式。例如在權(quán)力劃分方式選擇上，中央集權(quán)體制一般來說有利于政令統(tǒng)一，集中協(xié)調(diào)，有利于保持政府組織系統(tǒng)的整體性、統(tǒng)一性，但嚴格的中央集權(quán)體制是建立在限制地方靈活性，挫傷地方積極性基礎(chǔ)之上的，這種協(xié)同結(jié)構(gòu)并不是真正意義上的協(xié)同結(jié)構(gòu)，并且最終會使政府組織喪失活力，走向紊亂和無序。分權(quán)制可以提高地方的積極性，因地制宜地處理地方事務(wù)。但如果分權(quán)不當(dāng)，就會導(dǎo)致本位主義，各自為政，國家失控，損害國家的統(tǒng)一性和完整性。地方政府相互沖突，相互對立，也就自然實現(xiàn)不了協(xié)同論中強調(diào)的各子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約下的系統(tǒng)的整體性。集權(quán)制和分權(quán)制都有可能影響地方政府間關(guān)系的協(xié)同。要實現(xiàn)政府間關(guān)系的協(xié)同就要找到集權(quán)和分權(quán)的結(jié)合點，實行集權(quán)和分權(quán)平衡的行政體制。在組織結(jié)構(gòu)和利益分配方面，隨著影響政府間關(guān)聯(lián)度與依賴度的區(qū)域公共事務(wù)和公共問題的日益增加，建立何種形式的組織結(jié)構(gòu)來回應(yīng)這些問題，對于實現(xiàn)政府間關(guān)系的相變，起著至關(guān)重要的作用。例如隨著我國市場化進程的加快，經(jīng)濟不斷突破剛性的行政區(qū)域，導(dǎo)致了剛性的“行政區(qū)經(jīng)濟”束縛“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”的現(xiàn)象，行政區(qū)之間也因此矛盾重重。在這樣一個臨界點上，如果適時合理地進行行政區(qū)劃調(diào)整，建立新形式的區(qū)域組織結(jié)構(gòu)就能適應(yīng)地方政府間關(guān)系的漲落，使剛性行政區(qū)域盡量與經(jīng)濟區(qū)相統(tǒng)一，適時加速地方政府間的協(xié)同合作。反之，就無法在地方政府間關(guān)系變化的臨界點上把握地方政府協(xié)同合作的最佳時節(jié)。

此外，政府利益、行政文化、資源稟賦、信息溝通方式、公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性與復(fù)雜性等，也是影響地方政府關(guān)系能夠走向協(xié)同的變量。地方政府都是地方利益的積極追求者。利益共識是地方政府進行協(xié)同合作的根本動因。地方政府之間能否形成利益共同體，能否防止一味最大化獲得自身利益，根本上決定著地方政府間合作的可能和深度。行政文化是政府系統(tǒng)的靈魂，很大程度上影響著政府行為方式。地方政府樹立整體觀念、系統(tǒng)觀念、大局觀念、共贏觀念等行政文化，對于政府樹立正確的行為方式，及時實現(xiàn)地方政府間協(xié)同合作關(guān)系的相變，具有重要意義。雙方都有依賴對方的資源才可能實現(xiàn)雙方的合作，因此各地方政府能否從本地區(qū)條件出發(fā)，從區(qū)域合作的大環(huán)境出發(fā)，找到自己在地方政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中特有的資源和特色，是地方政府協(xié)同合作的客觀基礎(chǔ)。如果地方政府在區(qū)域發(fā)展中亦步亦趨，相關(guān)資源、結(jié)構(gòu)雷同重復(fù)，就可能造成相互之間的惡性競爭，府際合作無從談起。我國目前很多區(qū)域合作進程難以深化的主要原因，就在于地方政府沒有從區(qū)域戰(zhàn)略高度來考慮區(qū)域和單個政府的統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展問題，而只是按照自身的目前邏輯進行重復(fù)和雷同建設(shè)。及時有效的信息溝通是地方政府間進行協(xié)同合作的前提。如果地方政府之間能夠構(gòu)建形式多樣的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，如聯(lián)席會議制度、定期會晤制度、電子政務(wù)體系等，就能夠加強相互之間的信息交流，切實熟悉相互的需求，避免因信息溝通補償造成的誤會與隔閡，從而為彼此合作提供良好的前提條件。

總之，地方政府間協(xié)同合作是行政體制?⑥和政府利益、行政文化、資源稟賦等相關(guān)變量相互作用、相互影響的結(jié)果。只要在地方政府關(guān)系漲落的臨界點上適時把握這些影響要素，就能加速地方政府間關(guān)系的相變過程，不斷提高地方政府協(xié)同合作的水平。

注釋：

① 部門是否設(shè)置以及設(shè)置的數(shù)量實際上意味著本部門編制、經(jīng)費、物資等利益分配的多寡。

② 部門的設(shè)立意味著能夠得到上級部門資源的分配。

③ 即快參量。

④ 即慢參量。

⑤ 或稱他組織。

⑥ 序參量。

[1]林尚立．國內(nèi)政府間關(guān)系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．

[2]王川蘭．競爭與依存中的區(qū)域合作行政——基于長江三角洲都市圈的實證研究[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008．

[3]楊小云．新中國建立以來中國共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗[J]．政治學(xué)研究，2001(2)．

[4]郭治安．協(xié)同學(xué)入門[M]．成都：四川人民出版社，1988．

[5][德]赫爾曼·哈肯．信息與自組織：復(fù)雜系統(tǒng)的宏觀方法[M]．郭治安，譯．成都：四川教育出版社，1988．

[6][德]赫爾曼·哈肯．協(xié)同學(xué)導(dǎo)論[M]．張紀岳，郭治安，譯．西安：西北大學(xué)出版社，1981．

[7][美]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾．協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M]．萬鵬飛，等譯．北京：北京大學(xué)出版社，2007.

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

The Thoughts of Relations -Building among Local Governments in the Light of Synergetics

GAO Xuan

(Huaibei Normal University, Huaibei Anhui 235000, China)

Since the founding of new China, the relations among local governments have changed from isolation, mutual barrier to the coexistence of competition and cooperation. Synergetics claims that each subsystem in a system can make the system present orderly status and achieve the overall effect of system by coordination and cooperation with each other, which has important value to optimize the relationship among local governments. It is necessary and possible to introduce synergetis into the relation-construction of local governments. According to Synergetics, the objective of relation-building among the local governments is synergy and cooperation, which is based on self-organization. The key to achieve synergy and cooperation is the confirmation of variables and parameter (dominating variable) and promoting the phase of the relation among local governments at the critical point.

synergetics; the relations among governments; the cooperation among local governments; organization; self- organization

安徽省2013年高校優(yōu)秀青年人才基金重點項目（600784#）；2013年教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目（13YJA710061）

高軒（1982―），男，山東泰安人，講師，博士。

2013-11-13

D035.1

A

1006?5261(2014)03?0037?05