杭州桐廬縣中心鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀分析

王樟云、吳國飛

（國家統(tǒng)計局桐廬調(diào)查隊，浙江 桐廬 311501）

黨的十八大將城鎮(zhèn)化作為我國可持續(xù)發(fā)展突破口與增長點，而小城鎮(zhèn)發(fā)展是城鎮(zhèn)化進程的重要組成部分。十八大報告指出，“要增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”。2011年，杭州市出臺《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見》文件，近年來，桐廬4個中心鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟總量、輻射區(qū)域不斷增強，有力地促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展。

一、桐廬縣中心鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)浙江省市文件規(guī)定，杭州市確立了22個省級中心鎮(zhèn)和4個市級中心鎮(zhèn)，桐廬縣確立了分水鎮(zhèn)、富春江鎮(zhèn)、橫村鎮(zhèn)（3個省級）和江南鎮(zhèn)（市級）4個中心鎮(zhèn)。自《意見》實施以來，桐廬中心鎮(zhèn)建設(shè)取得了較快發(fā)展，規(guī)劃布局逐步規(guī)范合理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，城鎮(zhèn)功能逐步配套完善，中心鎮(zhèn)的吸引力和輻射能力逐步增強：

（一） 科學(xué)規(guī)劃構(gòu)建城鎮(zhèn)新格局

城鎮(zhèn)規(guī)劃是中心鎮(zhèn)建設(shè)的藍圖。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，桐廬的中心鎮(zhèn)規(guī)劃不僅包括傳統(tǒng)意義上的建筑布局和空間劃分，還包括合理進行生產(chǎn)力布局、優(yōu)化資源配置、搞好中心鎮(zhèn)建設(shè)和管理等內(nèi)容。目前，分水鎮(zhèn)已完成編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃、濱江商業(yè)區(qū)塊、西部老城區(qū)塊、城鎮(zhèn)中心區(qū)塊、南北旅游度假區(qū)塊等多個區(qū)塊控制性詳細規(guī)劃。橫村鎮(zhèn)完成北環(huán)路以北區(qū)塊控制性詳細規(guī)劃修編。富春江鎮(zhèn)完成“魅力城市建設(shè)三年行動計劃”、沙灣城市設(shè)計工作。江南鎮(zhèn)充分利用區(qū)位優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，完成編制鎮(zhèn)總體規(guī)劃，形成東部工業(yè)倉儲物流片、中部生活居住片和西部工業(yè)片等詳細規(guī)劃。

（二） 人口集聚率全面提升

1.行政基本情況。據(jù)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查年報，截至2013年底，全縣4個中心鎮(zhèn)行政區(qū)域面積694平方公里，建成區(qū)面積20平方公里，建成區(qū)面積占行政區(qū)域總面積2.9%。中心鎮(zhèn)建成區(qū)涉及村（社區(qū)）19個。

2.人口集聚率上升。2013年末，全縣中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域常住人口20.49萬人，比上年增加1.41萬人，增長7.4%。建成區(qū)常住人口10.72萬人，比上年增加1.53萬人，增長16.6%。人口集聚率52.3%，比上年的48.2%增加4.1個百分點。全縣中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域人口密度為295.2人/平方公里，建成區(qū)人口密度為5359.9人/平方公里。

3.從業(yè)人員產(chǎn)業(yè)比重優(yōu)化。中心鎮(zhèn)吸納人口就業(yè)功能不斷增強，2013年中心鎮(zhèn)擁有從業(yè)人員13.18萬人，比上年增長1.9%。其中第一產(chǎn)業(yè)2.75萬人，第二產(chǎn)業(yè)6.93萬人，第三產(chǎn)業(yè)26.6萬人，一、二、三產(chǎn)從業(yè)人員的比重由上年的21.4∶51.8∶26.8優(yōu)化調(diào)整為2013年的20.9∶52.6∶26.6。

（三）經(jīng)濟實力顯著增強

桐廬中心鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量逐漸提高，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，財政收入不斷增加，拉動經(jīng)濟能力明顯增強, 分水鎮(zhèn)進入全省小城市試點鎮(zhèn)行列。

1.農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。2013年桐廬中心鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入 233.58億元，比上年增長14.3%；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值13.77億元，比上年增長5.9%；截至2013年底，中心鎮(zhèn)擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)面積14810畝，比上年增加9.2%；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)26家，比上年增加3家；規(guī)范性農(nóng)民專業(yè)合作社110個，比上年增加3個；流轉(zhuǎn)農(nóng)村承包土地面積3.59萬畝，流轉(zhuǎn)率38.6%，比上年增加4.6個百分點。

2.工業(yè)經(jīng)濟不斷增長。2013年末，桐廬中心鎮(zhèn)共有工業(yè)企業(yè)3850家，比上年增加81家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)161家，比上年增加5家，2013年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)銷售產(chǎn)值183.91億元，比上年增加7.2%，實現(xiàn)增加值40.37億元，比上年增加10.8%。

2013年末全縣中心鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)面積合計11平方公里，入駐企業(yè)982家，園區(qū)工業(yè)增加值46.97億元，比上年增加19.5%。其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)107家，比上年增加3家，實現(xiàn)增加值23.99億元，比上年增加6.1%。園區(qū)規(guī)上工業(yè)企業(yè)家數(shù)和增加值分別占中心鎮(zhèn)規(guī)上工業(yè)的66.5%和67.9%。

3.投資規(guī)模有所擴大。2013年，全縣中心鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額68.45億元，比上年增加25.9%，其中限額以上項目固定資產(chǎn)投資完成額59.99億元，比上年增加26.2%；按投資來源看，中心鎮(zhèn)限額以上投資中，企業(yè)投資34.97億元，占58.3%，是限上投資主體，政府性投資17.04億元，其他投資7.98億元，分別占28.4%和13.3%。

4.服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2013年末，桐廬中心鎮(zhèn)共有服務(wù)業(yè)個體戶8658戶，比上年增加4.1%，服務(wù)業(yè)企業(yè)1129家，比上年增加4.5%。其中限額以上服務(wù)業(yè)企業(yè)40家，比上年增加17.6%，營業(yè)收入33.96億元，比上年增加83.1%；大型商場（商貿(mào)綜合體）13個，比上年增加4個，營業(yè)面積7.91萬平方米，比上年增長45.9%；三星級以上賓館6家，比上年增加1家。

5.財政收入逐年增加。2013年，全縣中心鎮(zhèn)財政總收入13.49億元，比上年增加19.6%，其中：稅收收入11.24億元，比上年增加19.8%。

6.城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長。2013年，桐廬中心鎮(zhèn)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入17750元，比上年增加14.3%。

（四）社會事業(yè)蒸蒸日上

隨著桐廬科教文衛(wèi)事業(yè)投入的加大，教育、文化、衛(wèi)生等各項設(shè)施進一步完善，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、衛(wèi)生院、中小學(xué)校、文化站等全覆蓋。2013年全縣中心鎮(zhèn)擁有小學(xué)13所，在校學(xué)生總數(shù)9834人，教師總數(shù)620人，每個老師負擔學(xué)生人數(shù)15.9人，比上年減少1.9人；學(xué)前教育普及率達98%，比上年增加1個百分點；建成區(qū)義務(wù)教育集聚率（在建成區(qū)就讀的中小學(xué)生占全鎮(zhèn)比重）達98.8%，比上年增加2.8個百分點；同時，隨著人民群眾精神文化生活需求的增長，休閑文化廣場建設(shè)悄然興起，2013年全縣中心鎮(zhèn)擁有體育場館7個，與上年持平；圖書館、文化站38個，比上年增加2個。

近幾年桐廬社會保障體系逐步完善，開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民社會養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)籌層次全面上升。2013年，全縣中心鎮(zhèn)敬老院福利院個數(shù)4個，共收養(yǎng)老人364人，平均每個敬老院收養(yǎng)91人；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療人均籌資水平達到510元，醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院補償率提高到70%，住院補償最高支付限額為10萬元，超過上年農(nóng)民人均純收入的近6倍。中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險參保率98.3%，與上年持平；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療參保率97%，比上年增加1.7個百分點。

（五）社區(qū)環(huán)境明顯改善

桐廬縣提出了 “一個目標、五大桐廬”的奮斗方向，即圍繞建設(shè)中國最美山水型現(xiàn)代化中等城市，全力打造“風(fēng)景桐廬、低碳桐廬、人文桐廬、開放桐廬、幸福桐廬”。圍繞建設(shè)“風(fēng)景桐廬”，形成了“桐廬最大的優(yōu)勢是生態(tài)，最大的特色是山水”的共識。堅持以景區(qū)的理念規(guī)劃整個桐廬，以景點的要求建設(shè)每個鎮(zhèn)村，提出了“美麗鄉(xiāng)村全覆蓋”的要求并付諸實施，中心鎮(zhèn)社區(qū)環(huán)境不斷優(yōu)化。2013年全縣中心鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)城市道路172公里，比上年增加25公里，增長17.0%，其中數(shù)字化管理的城市道路54公里。擁有公共停車場泊位2618個，比上年增長38.5%。中心鎮(zhèn)建成區(qū)綠化地面積454.8公頃，比上年增長29.6%，平均綠化覆蓋率24.5%，比上年提高2.7個百分點。飲用水達標率達100%，建成區(qū)生活垃圾無害化處理率94.8%，比上年提高1.8個百分點。

在居住方面，中心鎮(zhèn)面貌日新月異。截至2013年底，桐廬中心鎮(zhèn)建成區(qū)現(xiàn)有商品房總面積171萬平方米，比上年增長14.8%，其中當年竣工商品房面積18萬平方米，比上年增長28.6%，當年在建面積35萬平方米，比上年增長2.9%；建成區(qū)現(xiàn)有保障房總面積19萬平方米，比上年增長2.4倍，其中當年竣工保障房面積5萬平方米，比上年下降28.6%，當年在建面積33萬平方米，比上年下降8.3%；建成區(qū)當年農(nóng)房改造面積20萬平方米，農(nóng)村宅基地換城鎮(zhèn)住房戶數(shù)937戶，比上年增長11.5%。

二、桐廬縣中心鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題及困難

（一）中心鎮(zhèn)規(guī)模偏小

鎮(zhèn)區(qū)人口達到一定規(guī)模，才能發(fā)揮經(jīng)濟中心對鎮(zhèn)域經(jīng)濟的集聚和輻射作用。從平均規(guī)模上看，桐廬縣中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積為694平方公里，平均常住人口為51214人。與全省小城鎮(zhèn)建設(shè)要求相比，桐廬縣中心鎮(zhèn)規(guī)模偏小，社會需求不旺，難以形成有影響力的市場，對周邊農(nóng)村的輻射帶動能力十分有限，聚集人口能力不強。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐薄弱

產(chǎn)業(yè)集聚是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，是市場化的必然結(jié)果，也是中心鎮(zhèn)經(jīng)濟繁榮的基礎(chǔ)。目前桐廬縣的中心鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟以“散、弱、小”的資源粗加工型企業(yè)為主，工業(yè)化水平較低，不能有效帶動二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制約了農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐和帶動。城鎮(zhèn)載體功能和帶動作用不強，是目前中心鎮(zhèn)發(fā)展的最大瓶頸。

（三）用地調(diào)整難

一是用地規(guī)劃和用地計劃的制約。因不能逾越基本農(nóng)田保護區(qū)這根紅線，同時，農(nóng)村集中居住點建設(shè)用地納入地方年度用地計劃，因此每年用于鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)的土地微乎其微。二是土地流轉(zhuǎn)的制約。因土地調(diào)整不可能用行政措施強行推行，土地流轉(zhuǎn)和用地跨村調(diào)整工作很難開展。三是土地性質(zhì)的制約。由于受農(nóng)村宅基地使用政策和房屋產(chǎn)權(quán)證發(fā)展政策的限制，部分集中居住點房屋和農(nóng)民安置房無法向農(nóng)民發(fā)放宅基地使用證或房屋產(chǎn)權(quán)證，一定程度上影響了農(nóng)民參與中心鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。

（四）資金籌措難

中心鎮(zhèn)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、拆遷、復(fù)耕都需要投入大量資金。目前主要還是以政府直接投資為主導(dǎo)建設(shè)，由于中心鎮(zhèn)自籌建設(shè)資金有限，而上級財政對中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，極大地影響了中心鎮(zhèn)建設(shè)的進度。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生發(fā)展滯后

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同步，存在著明顯的二元化現(xiàn)象。在縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依靠政府投資，近幾年建設(shè)步伐越來越快。而農(nóng)村道路、交通、公共設(shè)施相對落后于城區(qū)。其次是教育、衛(wèi)生事業(yè)的差距，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源配置不合理，優(yōu)質(zhì)教育資源向城區(qū)集中；農(nóng)村執(zhí)業(yè)醫(yī)生相對較少，技術(shù)力量薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差。農(nóng)民就醫(yī)難的現(xiàn)象依然存在。

三、推動桐廬縣中心鎮(zhèn)發(fā)展的建議

加快中心鎮(zhèn)建設(shè)，是桐廬實施“城鎮(zhèn)化帶動”戰(zhàn)略的重大舉措，對于桐廬實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，縮小城鄉(xiāng)差別有著十分重要的意義。特提出如下建議：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立新型城鎮(zhèn)化意識

黨的十八大提出新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“良性互動，四化同步”的新型城鎮(zhèn)化目標。因此，在推進中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要轉(zhuǎn)變觀念，體現(xiàn)以人為本、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、完善城鎮(zhèn)功能等指導(dǎo)原則，消除城鎮(zhèn)化的“形象工程”誤區(qū)，樹立城鎮(zhèn)化是“經(jīng)濟工程”的現(xiàn)代理念；堅持經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化相互促進，堅持走特色發(fā)展之路，發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)模集聚效應(yīng)。

（二）加強規(guī)劃，明確桐廬中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化方向

把中心鎮(zhèn)建設(shè)作為今后一段時期促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，強化規(guī)劃的引領(lǐng)，明確桐廬的城鎮(zhèn)化方向。一是規(guī)劃要有超前性，起點一定要高。二是要保持連續(xù)性，貫徹“一張藍圖繪到底”的思想。三是規(guī)劃要有較強的可操作性。四是規(guī)劃要突出自己的特色，切忌千篇一律。應(yīng)維護規(guī)劃的嚴肅性，對規(guī)劃的實施管理一定要嚴格，規(guī)劃需要調(diào)整的，要按照程序進行審批。要加強對中心鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)，嚴格按規(guī)劃進行建設(shè)。要因地制宜，堅持實事求是的原則，分步實施，要建一片成一片，提高投資效益。

（三）創(chuàng)造條件，提高中心鎮(zhèn)集聚吸納能力

實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化是中心鎮(zhèn)進一步發(fā)展的主要任務(wù)。一是深化戶籍制度改革。實行以居住地確定落戶地點，以現(xiàn)行職業(yè)確定身份的戶籍管理制度。二是探索中心鎮(zhèn)社會保障制度改革。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，解決進入中心鎮(zhèn)農(nóng)民的基本生活保障。三是要加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)，推進城市交通、電力電信、供水、供氣、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施全面對接。四是要突出產(chǎn)業(yè)支撐。按照產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化互動并進的思路，逐步壯大分水制筆、橫村針織、富春江機械制造和江南鎮(zhèn)金屬壓延循環(huán)產(chǎn)業(yè)塊狀特色經(jīng)濟。五是積極培育和完善勞動力市場。通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)增加進城農(nóng)民就業(yè)機會、擴大職業(yè)技能培訓(xùn)提高務(wù)工人員就業(yè)能力等，吸引和引導(dǎo)農(nóng)村人口合理有序地向中心鎮(zhèn)流動。

（四）調(diào)整產(chǎn)業(yè)，增強經(jīng)濟對城鎮(zhèn)化的帶動能力

首先，對中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行更新，增強商貿(mào)、金融、知識創(chuàng)新中心功能，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟、創(chuàng)意經(jīng)濟等新型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，進一步增強中心鎮(zhèn)集聚力和輻射力。其次，根據(jù)桐廬中心鎮(zhèn)特點，發(fā)展各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。如江南鎮(zhèn)積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，打造古風(fēng)民俗風(fēng)情帶；富春江鎮(zhèn)積極推進富春江（蘆茨）鄉(xiāng)村慢生活體驗區(qū)建設(shè)；橫村鎮(zhèn)推進農(nóng)業(yè)休閑旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（五）強化經(jīng)營，多渠道籌集建設(shè)資金

一是加大項目爭取力度。要按照國家的產(chǎn)業(yè)政策和投資導(dǎo)向，結(jié)合中心鎮(zhèn)特色和優(yōu)勢，充分運用有關(guān)優(yōu)惠政策，想方設(shè)法得到國家的扶持，積極向上級爭取用于中心鎮(zhèn)公益性項目建設(shè)的?？?。二是出臺優(yōu)惠政策，優(yōu)化投資環(huán)境，加大招商引資力度，吸引各類資本到中心鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)。以園區(qū)建設(shè)為載體，把激活民間資本、加快發(fā)展非公有制經(jīng)濟和實施項目帶動戰(zhàn)略等措施與中心鎮(zhèn)建設(shè)有機結(jié)合起來，通過招商引資，進一步把規(guī)模做大，把企業(yè)做強，把基礎(chǔ)設(shè)施做優(yōu)吸納更多的民營企業(yè)進入園區(qū)發(fā)展，壯大桐廬中心鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟實力。三是制定合理的土地利用政策，在城鎮(zhèn)化過程中，積極開展土地整理，盤活土地存量，節(jié)約用地。為了使土地流轉(zhuǎn)健康有序地進行，政府要建立土地流轉(zhuǎn)機制，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地有序流轉(zhuǎn)。四是加強中心鎮(zhèn)的管理工作，不斷提高城鎮(zhèn)管理水平。健全和完善與中心鎮(zhèn)規(guī)模及經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的綜合管理機構(gòu)，實施綜合管理統(tǒng)一執(zhí)法。加強中心鎮(zhèn)的凈化、美化、亮化、綠化工程建設(shè)，努力營造良好的人居環(huán)境，不斷提高桐廬中心鎮(zhèn)的城市化水平。