德國(guó)外籍人融入問(wèn)題及解決模式

□鄧麗娟（廣州市天河區(qū)委政法委員會(huì)，廣東 廣州 510655）

德國(guó)，或者說(shuō)整個(gè)歐盟，對(duì)外籍人融入問(wèn)題開始關(guān)注并加以研究?jī)H僅是近十年發(fā)生的事情。在嚴(yán)格意義上說(shuō)，德國(guó)所指“外籍人”是指有外國(guó)文化背景的人，既包括有德國(guó)國(guó)籍的外裔人士，也包括未獲得德國(guó)國(guó)籍在德國(guó)生活的外籍人，這與我國(guó)按照戶籍區(qū)分是否流動(dòng)人員有一定區(qū)別。

外籍人流入德國(guó)主要集中在兩個(gè)時(shí)期。二戰(zhàn)后，德國(guó)大量引進(jìn)外來(lái)勞工，一些外籍勞工在合同期滿后留下來(lái)，成為二戰(zhàn)后第一批外國(guó)移民。2007年，歐盟規(guī)定27國(guó)之間勞動(dòng)力可以自由遷徙，從2011年5月1日起，德國(guó)和奧地利向波蘭、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利和斯洛文尼亞8國(guó)完全開放了勞動(dòng)力市場(chǎng)。歐盟所有國(guó)家徹底相互開放勞動(dòng)力市場(chǎng)成為現(xiàn)實(shí)，大量歐洲其他國(guó)家務(wù)工人員來(lái)到高福利的德國(guó)。

從20世紀(jì)90年代開始，在德外籍人社會(huì)融入問(wèn)題引起關(guān)注。主流觀點(diǎn)曾經(jīng)認(rèn)為，多元的文化歷經(jīng)數(shù)十年可以自然地融合在一起，事實(shí)卻大相徑庭。一方面，多達(dá)總?cè)丝?5%的外籍人在大城市生活多年卻自成一體，他們沒(méi)有和主流社會(huì)相融入，而是在自己的原有文化體系內(nèi)生活，保持自己的民族習(xí)慣，有些人甚至不會(huì)德語(yǔ)，外籍人生存技能和生活水平整體偏低。另一方面，德國(guó)本土人對(duì)素質(zhì)低下的外籍人并不歡迎，30%的德國(guó)人認(rèn)為1500萬(wàn)的外籍人是沖著社會(huì)福利來(lái)的，外籍人將降低德國(guó)人的整體生活水平和集體競(jìng)爭(zhēng)力。前不久，德國(guó)總理默克爾關(guān)于德國(guó)構(gòu)建多元化文化的努力“徹底失敗”的言論使這一問(wèn)題再度升溫。

一、外籍人融入問(wèn)題的性質(zhì)和解決角度

“外籍人融入問(wèn)題”表面上是文化、宗教差異的問(wèn)題，實(shí)際上是部分人的基本權(quán)利問(wèn)題——政府首先要解答外籍人在德國(guó)可以享受怎樣的權(quán)利和應(yīng)盡如何的義務(wù)。對(duì)待外籍移民的政策寬松程度決定了他們的生活狀況，在一定程度上決定了外籍人的融入程度。究竟是“視異族為己類”、有福同享，還是設(shè)置高門檻，“為我所用”；是接納多元的文化使其成為德國(guó)文化的一部分，還是讓外籍人主動(dòng)學(xué)習(xí)德國(guó)現(xiàn)有文化制度，融入德國(guó)主流社會(huì)，這些問(wèn)題成為德國(guó)政府要思考的問(wèn)題。

在政府與外籍人的關(guān)系上，依然是政府和納稅人的基本關(guān)系，這決定了政府的“服務(wù)”責(zé)任。德國(guó)政府秉承尊重人權(quán)和對(duì)種族平等保護(hù)的執(zhí)政理念，遵守基本法和聯(lián)邦法律、地方法律及歐盟相關(guān)法律的規(guī)定，為在德國(guó)合法工作6個(gè)月以上并依法納稅的外籍人提供應(yīng)有的各種公共服務(wù)，包括基本的住房保障、最低勞動(dòng)收入和受教育、參與文化活動(dòng)的權(quán)利等。對(duì)“外籍人”的界定并不以國(guó)籍區(qū)分，表明政府的著眼點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)在于：為部分有相同歷史背景和文化特點(diǎn)的納稅人提供應(yīng)有的權(quán)益保護(hù)。

在我國(guó)一些大城市，同樣存在流動(dòng)人員的社會(huì)融入和接納問(wèn)題。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要外來(lái)務(wù)工人員的參與和奉獻(xiàn)，有限的土地資源、生活空間和公共資源卻又不能滿足人口急劇膨脹的需要，大城市一方面制定政策吸引高素質(zhì)人才來(lái)工作，另一方面還不能解決好外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保障。近年來(lái)，戶籍制度改革、積分入戶、異地就讀和高考、異地醫(yī)保等政策相繼出臺(tái)，反映了時(shí)代發(fā)展的要求和政府在外來(lái)務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)上的進(jìn)步。但是現(xiàn)實(shí)中，按照戶籍身份來(lái)劃分同城居民，并享受不同的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上形成了城市中新的“二元制”社會(huì)。隨著城鎮(zhèn)化加速，外來(lái)人員如何融入所在城市是必須面對(duì)的重大社會(huì)問(wèn)題。

二、德國(guó)外籍人管理的“立體式交通”模式

德國(guó)的交通體系非常發(fā)達(dá)和科學(xué)，在相同的空間軌道上合理設(shè)置了高鐵、城市快運(yùn)、地鐵、有軌電車、公交汽車、出租車等多種交通方式，為有不同需要的人提供各種便捷的交通方式。在外籍人管理問(wèn)題上，同樣存在一個(gè)互相交錯(cuò)而各司其職的網(wǎng)絡(luò)，政府依法履行責(zé)任和義務(wù)，警察局、移民局等專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)作，大量社會(huì)組織提供各類服務(wù)，學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)提出建議。

第一，政府加大財(cái)政投入，實(shí)施人性化管理。聯(lián)邦、州政府每年財(cái)政安排一定的項(xiàng)目資金，用于安排外籍人的免費(fèi)語(yǔ)言學(xué)習(xí)、外籍背景兒童入學(xué)教育、青少年保護(hù)等方面；大量的社會(huì)組織通過(guò)政府資金扶持從事各種社會(huì)事務(wù)性服務(wù)，外籍人是重要的參與主體和服務(wù)對(duì)象；柏林、法蘭克福等大城市對(duì)新登記注冊(cè)的外國(guó)籍人士提供價(jià)值不等的歡迎卡、交通優(yōu)惠卡，鼓勵(lì)外籍人及時(shí)登記注冊(cè)；由于登記注冊(cè)與個(gè)人銀行賬戶設(shè)立、獲得郵寄地址、申請(qǐng)最低生活保障等生活細(xì)節(jié)息息相關(guān)，主動(dòng)登記率非常高，幾乎不存在漏登記、逃避登記的情況。

第二，成立專門機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)。除有專門的移民局管理外國(guó)人移民問(wèn)題外，在警察局設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外籍人融合委員會(huì)，在警察和外國(guó)人之間搭起橋梁。該委員會(huì)吸納有外國(guó)文化背景的德國(guó)人參加，通過(guò)與清真寺、各種外籍人協(xié)會(huì)保持暢通的溝通來(lái)加強(qiáng)與外籍人的對(duì)話，在處理和解決涉及外籍人的糾紛中扮演重要角色。

第三，社會(huì)組織收集民意、反映民聲，提供公益服務(wù)。德國(guó)大約有100萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織，外籍人往往是非常重要的服務(wù)對(duì)象之一。大量的社會(huì)組織為外籍人提供了婦女庇護(hù)、青少年行為矯正、參與社區(qū)事務(wù)建議、參加社區(qū)文化活動(dòng)等方方面面的便利條件。例如柏林的“自由援助中心”，服務(wù)對(duì)象主要是服刑期間及刑滿釋放以后的罪犯，其中很大比例是外籍背景的18-22歲男性青年。該組織為其提供去暴力化輔導(dǎo)、過(guò)渡期住房安置、組建互助小組、引導(dǎo)與政府部門溝通等幫助。

社會(huì)組織在完成社會(huì)事務(wù)上具有非常突出的優(yōu)點(diǎn)。不僅可以幫助政府減輕社會(huì)事務(wù)工作的負(fù)擔(dān)，培養(yǎng)公民社會(huì)責(zé)任感，激發(fā)公民的能動(dòng)性，并且，在運(yùn)作社會(huì)服務(wù)事務(wù)方面比政府更具有效率，大大降低項(xiàng)目成本。德國(guó)各級(jí)政府每年都有許多資金用于社會(huì)福利項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目不是政府親自去做，而是采取招標(biāo)的方式，讓非營(yíng)利社會(huì)組織去實(shí)施。

第四，學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)提出建議和倡導(dǎo)。一些研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者活躍在媒體、講壇，通過(guò)倡議和建議等方式，影響政府和社會(huì)大眾對(duì)外籍人融入問(wèn)題的看法。海因里?！げ疇柣饡?huì)主席西蒙·卡門斯女士曾是柏林州議員，一直力爭(zhēng)為外籍移民爭(zhēng)取權(quán)益，通過(guò)向綠黨提供法律意見的形式，力圖在立法上賦予外籍人更多的權(quán)利保障，降低準(zhǔn)入的門檻。

三、德國(guó)模式帶來(lái)的啟示

（一）堅(jiān)持以人為本、公平合理的執(zhí)政理念

建設(shè)和諧平等的社會(huì)是任何國(guó)家和城市的共同目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時(shí)期，更容易產(chǎn)生勞資對(duì)立、兩極分化的情況。在我國(guó)，對(duì)于城市移民或外來(lái)務(wù)工人員而言，如果他們沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艏?，可能無(wú)法獲得教育、醫(yī)療、住房保障等各方面的社會(huì)公共服務(wù)?，F(xiàn)在，中國(guó)城鎮(zhèn)化程度已經(jīng)超過(guò)50%，但是社會(huì)保障體系只能覆蓋有城市戶籍的人群，大約有1.7億城市移民沒(méi)有得到均等化的社會(huì)公共服務(wù)，盡管他們也在為當(dāng)?shù)丶{稅。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有復(fù)雜的歷史和社會(huì)原因，但從今天來(lái)看，顯然有悖社會(huì)公平。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展但兩極分化嚴(yán)重的時(shí)代背景下，在被社會(huì)排斥的生活境況下，無(wú)當(dāng)?shù)貞艏耐鈦?lái)人員不容易產(chǎn)生主人翁的責(zé)任感和義務(wù)感，對(duì)遵守社會(huì)秩序、維護(hù)城市環(huán)境等方面缺乏自覺(jué)性和主動(dòng)性。他們轉(zhuǎn)向各自抱團(tuán)，遇到糾紛不愿意按照常規(guī)來(lái)解決，更愿意尋求激化矛盾、引起關(guān)注等方式達(dá)到與政府溝通和博弈的目的。因此，在某種程度上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須兼顧社會(huì)公平，否則，勢(shì)必以犧牲社會(huì)良好秩序?yàn)榇鷥r(jià)。

德國(guó)模式具有階級(jí)合作的特征，其成功經(jīng)驗(yàn)表明：與其放任外籍人生活在巨大風(fēng)險(xiǎn)中，不如為其撐開一把對(duì)付失業(yè)、疾病、無(wú)法受教育等問(wèn)題的“保護(hù)傘”。加大政府在這方面的投入，會(huì)犧牲一些經(jīng)濟(jì)利益，但是換來(lái)穩(wěn)定的生產(chǎn)環(huán)境和社會(huì)秩序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有受到影響。隨著城鎮(zhèn)化程度提高，進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障和社會(huì)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題將日益突出。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)啟示我們，要在執(zhí)政理念和施政策略上擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，尊重人權(quán)、維系社會(huì)公平，加大對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，了解外來(lái)人員需求，多做為民、惠民實(shí)事。要加大對(duì)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，使其覆蓋更多的群體。政府需要“放下身段”，提供更多人性化服務(wù)，減少“家長(zhǎng)式”管制，讓流動(dòng)人員登記成為獲得社會(huì)福利、方便生活的通道，而不僅僅是單純的義務(wù)和額外的麻煩。

（二）建立科學(xué)完善、可調(diào)可控的法律政策體系

德國(guó)是世界上最早建立社會(huì)保障體系的國(guó)家，人們常說(shuō)“德國(guó)是一個(gè)社會(huì)的國(guó)家”，其經(jīng)濟(jì)模式有別于以美國(guó)為代表的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一原則賦予國(guó)家承擔(dān)社會(huì)性責(zé)任：即保護(hù)社會(huì)弱者的責(zé)任。德國(guó)相繼頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》、《失業(yè)救濟(jì)法》、《聯(lián)邦家庭津貼法》等法律，形成了完備科學(xué)的社會(huì)保障體系。勃蘭特總理時(shí)期5年間頒布了40多條旨在提高工人社會(huì)福利水平和擴(kuò)大他們民主權(quán)利的法律、法令。任何月收入低于標(biāo)準(zhǔn)的人都可以依據(jù)法律享受規(guī)定的健康保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)，不論是德國(guó)人還是非德國(guó)國(guó)籍的人（通常需要居住半年以上并有納稅登記）。

為避免養(yǎng)懶人，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，公民可以享受的保障和救濟(jì)與其本人繳納稅金的檔次掛鉤，一個(gè)工作時(shí)間很短的人，可能獲得的救濟(jì)很微薄，不可能依靠救濟(jì)獲得較好的生活條件；一個(gè)曾經(jīng)有相當(dāng)好的工作經(jīng)歷的人突遇困難，可能獲得的救濟(jì)和幫助則要大得多。社會(huì)保障不是大包大攬，而是根據(jù)個(gè)人經(jīng)歷和納稅情況設(shè)定救濟(jì)和保障的標(biāo)準(zhǔn)。

反觀我國(guó)現(xiàn)狀，社會(huì)保障體系建立的時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)各種情況研究不夠深入，相應(yīng)的政策還不是很到位。前段時(shí)間，媒體抨擊大量廉價(jià)房、廉租房空置就是一個(gè)反例。我們應(yīng)認(rèn)真分析地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，科學(xué)設(shè)立準(zhǔn)入門檻，建立更完善更科學(xué)的政策體系，增強(qiáng)政策的可操作性，使對(duì)外來(lái)人員的社會(huì)保障達(dá)到經(jīng)濟(jì)承受能力與實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)照之間的平衡。

（三）培育和發(fā)揮社會(huì)組織的作用

德國(guó)的實(shí)踐證明，各種非營(yíng)利性社會(huì)組織可以成為政府管理和服務(wù)社會(huì)的重要幫手，人們各種各樣的社會(huì)需求都離不開社會(huì)組織的工作?！暗枪芊蛛x”是德國(guó)社會(huì)組織管理體制的一個(gè)重要做法。德國(guó)政府認(rèn)為，政府對(duì)社團(tuán)就是負(fù)責(zé)登記，登記過(guò)后，其管理應(yīng)當(dāng)完全靠社團(tuán)自己，政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。社團(tuán)組織成立和獲得政府財(cái)政支持方便簡(jiǎn)易，他們深入到社會(huì)細(xì)枝末節(jié)，對(duì)服務(wù)對(duì)象考慮周全、體貼入微，成為社會(huì)“微循環(huán)”暢通無(wú)阻的疏導(dǎo)劑。同時(shí)，政府對(duì)財(cái)政投入的社會(huì)組織申請(qǐng)項(xiàng)目管理非常到位，通常實(shí)行“全程參與”。例如每4周召開1次項(xiàng)目座談會(huì)，了解工作進(jìn)度，研究下一步做法；對(duì)于社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)支出情況過(guò)目檢查，看是否符合項(xiàng)目目標(biāo)；合同期間要進(jìn)行考核評(píng)估；一般5年需要重新投標(biāo)等等。

在外來(lái)人員服務(wù)方面，我國(guó)政府要大力推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移，將城市社區(qū)的公共服務(wù)職能、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織；建議降低登記門檻，簡(jiǎn)化程序，結(jié)合社區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)在場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)等方面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織予以支持；應(yīng)加大財(cái)政扶持，有意識(shí)地開展針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員及其家庭的幫扶計(jì)劃，通過(guò)政府購(gòu)買，引導(dǎo)支持社會(huì)組織進(jìn)入涵蓋外來(lái)務(wù)工人員及其家庭的服務(wù)領(lǐng)域；從實(shí)際出發(fā)，培育社會(huì)組織開展個(gè)性化社區(qū)服務(wù)，引進(jìn)有相同籍貫或文化背景的社工進(jìn)入外來(lái)人員聚居的社區(qū)，使其將社區(qū)中福利性、公益性服務(wù)事項(xiàng)承接起來(lái)，以外來(lái)人員及其家庭為重要服務(wù)對(duì)象甚至主要服務(wù)對(duì)象，促使公共服務(wù)社會(huì)化、均等化可持續(xù)、規(guī)范化發(fā)展；加強(qiáng)宏觀上的行業(yè)管理職能、著手制定監(jiān)督管理社會(huì)組織的具體規(guī)則，確保社會(huì)組織勝任職能并能夠承擔(dān)起其對(duì)于公眾的問(wèn)責(zé)。