論政府環(huán)境信息公開對公眾參與有效性的影響

□鐘衛(wèi)紅 陳可杰（汕頭大學(xué) 法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，其第十條闡明：“每個人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息。各國應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與?！毙畔⒐_是行政程序的基本制度之一，能夠督促政府依法行政、保護相對人和公民合法權(quán)益。[1]信息公開對公眾參與起到基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性作用，有效、廣泛的信息公開能夠使公眾對相關(guān)事務(wù)有清晰了解，能消除誤解和不滿，能讓公眾對相關(guān)事務(wù)有充分思考，能使政府聽到工作的反饋，從而形成良性互動的局面?？梢?，信息公開既是滿足公眾知情權(quán)的重要途徑，也是推動公眾參與水平的必要手段。與之相聯(lián)系的公眾參與則是指公共權(quán)力在決策、治理時，公眾和利害相關(guān)人能通過開放的途徑發(fā)表意見、反饋互動而對決策、治理產(chǎn)生影響的各種行為。[2]這里的公眾參與并不僅是公民的參與，也包括法人等其他不特定主體的參與。

雖然，政府信息公開程序本身不能實現(xiàn)公眾參與決策，但兩者之間確實存在著緊密的聯(lián)系——只有消除了信息的不對稱，公眾才可能去實現(xiàn)表達、監(jiān)督等權(quán)利。因此，環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境事務(wù)的先決條件，公眾只有充分了解每個階段的信息，才有為環(huán)保出謀劃策、參與環(huán)境決策的可能；而政府只有主動公開環(huán)境信息，才能引導(dǎo)公眾投身環(huán)保事務(wù)。公眾的參與不能夠僅停留在形式上，而是應(yīng)該在知情權(quán)得到保障的前提下依法行使表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對各類環(huán)保公共事務(wù)進行深度參與。因此，作為公眾參與道路上的“關(guān)口”，環(huán)境信息公開制度顯得尤為重要。

在環(huán)保領(lǐng)域，公眾參與作為我國環(huán)境法的基本制度確定下來，具體的法律規(guī)范包括2003年實行的《環(huán)境影響評價法》、2004年實行的《行政許可法》、《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》和《公眾參與環(huán)境影響評價暫行辦法》，這些制度為公眾參與提供了渠道和方法，但效果如何卻有賴于環(huán)境信息的公開。如果公眾對相關(guān)環(huán)境事務(wù)不夠了解、認識偏差或者毫不知情，則公眾無從參與也不能達到與政府良性互動的目的。

一、我國環(huán)境信息公開的法律框架與實施現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開屬于政府信息公開的一部分，隨著建設(shè)“法治政府”的前進步伐，《政府信息公開條例》等一批規(guī)定或涉及環(huán)境信息公開的法律規(guī)范性文件相繼出臺。最早的信息公開法規(guī)是2007年發(fā)布的《政府信息公開條例》，它確立了“以公開為原則，不公開為例外”的信息公開制度的原則，隨后國務(wù)院的相關(guān)實施意見明確了政府信息公開機制等問題，對環(huán)境信息公開也具有規(guī)范作用。為了落實國務(wù)院《政府信息公開條例》，環(huán)保部緊接著出臺了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，標志著我國的環(huán)境信息公開制度開始建立?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》首次以部門規(guī)章的形式規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的法律責(zé)任，并規(guī)定了信息公開的制度、程序以及公眾的環(huán)境知情權(quán)。這些法規(guī)、規(guī)章要求政府加強對環(huán)境信息的管理，加大環(huán)境信息公開力度。之后出臺的《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《海島保護法》等都對相關(guān)環(huán)境指標、檢測數(shù)據(jù)的公開做了規(guī)定。此外，環(huán)保部（原國家環(huán)?？偩郑┻€對上市公司環(huán)保信息公開出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)意見、操作指南，上市公司的環(huán)保核查也逐漸走上正軌，公示內(nèi)容也由幾頁核查簡表增加到上百頁較詳細的核查報告。各地地方政府也在陸續(xù)推出信息公開的新舉措，如在環(huán)境質(zhì)量狀況公報、重點流域水質(zhì)周報以及城市空氣質(zhì)量日報制度基礎(chǔ)上增加了部分重點城市PM2.5污染指數(shù)每日播報，為公眾了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境情況提供了參考；上市公司核查信息的公示也由簡到繁，使公眾能進一步了解一些重污染上市公司的環(huán)境信息。

目前，環(huán)境信息公開呈現(xiàn)出基本有法可依、具體實施缺乏規(guī)范和剛性的狀態(tài)。環(huán)境政策框架下的現(xiàn)有法制體系雖然在一定程度上規(guī)范了信息公開，鼓勵了公眾參與，但由于上述制度具有原則性又基本沒有配套責(zé)任追究制度，環(huán)境信息公開仍然存在不少問題——公開方式單一、受眾過少，公開內(nèi)容簡略或艱澀，公開時間滯后，公開的例外和限制太多等。這些問題使得環(huán)境信息公開制度顯得脆弱，制約了公眾參與的有效性。一些公民關(guān)心的污染數(shù)據(jù)、涉及地方利益的企業(yè)信息等仍不易得知。各地政府及環(huán)保部門在執(zhí)行信息公開制度上態(tài)度不一，有些地方政府基于政績或固有利益考慮而態(tài)度消極，違法違規(guī)拖延發(fā)布環(huán)境信息的情況時有發(fā)生，有時甚至?xí)怄i相關(guān)信息。目前，我國環(huán)境信息公開制度逐步建立，但實際操作上還只是基本達到了公開的形式要求，公開的信息數(shù)量過少、內(nèi)容籠統(tǒng)模糊、排污關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺失等問題十分突出。

伴隨著社會轉(zhuǎn)型，發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾日益突出，環(huán)境保護形勢日趨嚴峻。公眾基于預(yù)防污染、關(guān)心環(huán)境等原因，越發(fā)需要獲得有關(guān)環(huán)境信息，從而參與環(huán)境領(lǐng)域的活動。而我國的環(huán)境信息公開制度已難適應(yīng)這種高漲的參與需求，這種需求與環(huán)境信息公開的實際操作發(fā)生沖突，導(dǎo)致公眾參與效果大打折扣。

二、環(huán)保領(lǐng)域公眾參與有效性衡量標準

環(huán)保領(lǐng)域公眾參與有效性是公眾參與的合法性、廣泛性、及時性、積極性及深入性的綜合反映。其是否有效應(yīng)該從事實層面和價值層面予以評價：首先，評價公眾參與的有效性是否具備，即有無現(xiàn)實參與效力；第二是價值層面，在參與效力產(chǎn)生的情況下，公眾參與的效力是高或低、效果是好或壞，即參與的質(zhì)量。[3]

（一）事實層面的有效性

從事實層面判斷環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的效力，主要從既有程序上考察，是否通過一系列規(guī)則規(guī)定了在各階段、各環(huán)節(jié)的開放途徑，使公眾參與能夠有機會實現(xiàn)。我國《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》、《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》和《公眾參與環(huán)境影響評價暫行辦法》等法律、法規(guī)及規(guī)章都肯定了公眾的參與權(quán)，并規(guī)定了多種公眾參與的形式，如聽證會、論證會等。公眾參與在事實層面的效力已得到制度的確認，其合法性決定了公眾參與的現(xiàn)實可能性。

情況 6.3 若f3(v)=2,此時最壞的情況是v點關(guān)聯(lián)6個6-面,兩個不相鄰(3,3,8)-面,v的非三角鄰點均為3-點,且它們各自還關(guān)聯(lián)著一個3-面。由R1,R2.1,R3.1或R3.2 或R3.4及最壞3-面8-點情形得

（二）價值層面的有效性

從價值上判斷環(huán)保領(lǐng)域公眾參與的有效性，主要以應(yīng)然性為標準對其有效性高低進行衡量。

1、在參與時間上，公眾的及時介入關(guān)乎能否預(yù)防風(fēng)險、避免污染，應(yīng)當(dāng)賦予公眾對環(huán)境事務(wù)各階段的參與權(quán)，包括立項、決策、實施監(jiān)督直到事后追償，尤其應(yīng)當(dāng)保證公眾及時得到相關(guān)環(huán)境信息，從而能對決策、對企業(yè)運行和政府治理做出相應(yīng)反應(yīng)。

2、在參與主體上，應(yīng)當(dāng)有廣泛的公眾參與，不論是相關(guān)利害關(guān)系方，還是普通公眾或者環(huán)保組織，都有參與的權(quán)利。借助多種手段保證信息被廣泛知曉，從而使公眾能廣泛地參與，保證參與的有效性。

3、在參與程度上，在信息公開的基礎(chǔ)上還應(yīng)該規(guī)定詳細規(guī)則，改進環(huán)境公開內(nèi)容，避免因環(huán)境信息可能具有的專業(yè)性、模糊性以及不對口，使公眾參與形式化或停留在單向接收信息的“初始階段”。

如果環(huán)保領(lǐng)域公眾參與制度達到或高于以上要求，公眾能夠及時地、廣泛地、深入地參與環(huán)境事務(wù)，那么這樣的參與體制就是比較完善的。同時，也會最大限度實現(xiàn)公眾參與、保障參與效果。

三、環(huán)境信息公開時間影響公眾參與的及時性

環(huán)境信息的公開是實現(xiàn)公眾參與的前提條件，及時的信息公開能給公眾充分的時間了解相關(guān)項目和表達意見，避免或者減輕可能發(fā)生的鄰避沖突。如果相關(guān)信息延遲公開甚至不公開，公眾在事前參與的愿望基本就落空了，事后知情后必定產(chǎn)生強烈反應(yīng)，不信任感和不滿情緒容易被激發(fā)，放大鄰避效應(yīng)，本來可以有序進行的公眾參與將變得不可控制，由此引發(fā)的環(huán)境群體性事件最后只會導(dǎo)致政府、企業(yè)和公眾都遭受損失的皆輸結(jié)果。2006年環(huán)保部出臺的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在環(huán)境信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)公開政府環(huán)境信息，并在15個工作日內(nèi)對公眾獲取信息申請做出答復(fù)。但這看似明確的規(guī)定，因為沒有追究不及時公開責(zé)任的剛性壓力，在與其他利益進行權(quán)衡時，信息公開往往不被優(yōu)先考慮。在一些環(huán)境群體性事件中，總能看到相關(guān)信息姍姍來遲的情況，政府這種行為使得本來可能無可非議的項目也會遭到群眾的質(zhì)疑與猜測。

一些地方的環(huán)境信息公布延遲十分嚴重，往往是在項目落地、開工建設(shè)甚至是造成污染以后才把某個項目正式公開，如四川什邡事件中受到質(zhì)疑的鉬銅加工綜合利用項目，當(dāng)?shù)厝酥钡巾椖康旎_工建設(shè)時才從當(dāng)?shù)孛襟w上得知有關(guān)情況。其實，這種公開遲延在消解公眾參與可能性、加深工作的猜疑與不滿的同時，也縮短了政府應(yīng)對輿情的時間，使得政府在面對群眾訴求時經(jīng)常采取簡單、粗暴的方法彈壓，陷入“忽視公眾參與—批準、實施項目—民眾群體抗議—項目被迫取消”的典型范式中，最終造成公眾不信任感上升、企業(yè)利益和政府形象受損，那么公眾參與環(huán)境事務(wù)的意義何在？

四、環(huán)境信息公開方式影響公眾參與的廣泛性

當(dāng)環(huán)保部門進行環(huán)境信息公開時，如何公開、向誰公開便是需要考慮的問題。信息公開的方式直接決定受眾的多少，最終將影響公眾參與的廣泛性。實際上，我國的行政法規(guī)、規(guī)章對此是有所規(guī)定的，《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》都要求以便民的方式公開政府環(huán)境信息，現(xiàn)在常見的公開方式包括以政府公報的形式在媒體上公示、召開新聞發(fā)布會等。同時，像編制環(huán)境影響報告書這類需要收集公眾意見的活動，當(dāng)中的調(diào)查行為其實也可以看成一種信息公開和通報的方式。但目前環(huán)評的公眾參與形式化現(xiàn)象嚴重，所調(diào)查人員范圍十分狹小甚至是虛假的，使得普通民眾幾乎不知道相關(guān)項目或者對具體建設(shè)內(nèi)容不甚了解。當(dāng)前的政績考核體系下，地方政府一般對大中型企業(yè)持友好態(tài)度，許多地方招商引資項目也因為政府主導(dǎo)而一路綠燈放行，這種情況下政府自然不愿意公開相關(guān)信息，另一種情況則是政府出于“為民做主”的慣性思維，忽視環(huán)境事務(wù)對公眾的切身影響，于是也就沒有公開環(huán)境信息的打算。即使依法需要公開，相關(guān)部門也會盡量選擇一種接觸面少的方式來完成這個形式化的程序，比如針對某一個大型項目，只選擇某一種公示方式進行公示，至于受眾有多少則在所不問。

在四川“什邡事件”中，當(dāng)?shù)匾M的鉬銅項目在完成各項審批后進行環(huán)境影響評價公示，對于這個重金屬冶煉項目，僅采用了環(huán)保部門官方網(wǎng)站下的子網(wǎng)頁進行結(jié)果公示，在該群體性事件發(fā)生后，記者登陸什邡市政府政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站，第一次的公示頁面已經(jīng)找不到，而第二次公示信息頁面顯示記者是“本站第一位訪問者”，[4]可見其公示幾乎沒有意義。像這種重金屬項目僅僅停留在在政府網(wǎng)站進行簡單的公示，沒有詳細的說明，也沒有其他方式跟進解釋、宣傳，是不能保證公眾廣泛知曉的。又如在農(nóng)村地區(qū)開展的環(huán)境事務(wù)，如果只是在政府網(wǎng)站或新聞媒體登載相關(guān)信息，當(dāng)?shù)卮迕衩τ谵r(nóng)事、也囿于物質(zhì)條件，很少能夠真正接觸到相關(guān)信息，更不用說有多少了解了，這樣的公示對當(dāng)?shù)卮迕窬S護切身利益沒有多少幫助。信息公開的方式過于單一，將導(dǎo)致受眾面過窄甚至幾乎不能傳達給相關(guān)公眾，就不能保證公眾參與主體的廣泛性。因此，政府應(yīng)當(dāng)注意信息公開的效果，以信息公開方式的多樣性、主動性確保受眾的廣泛性，從而促進公眾參與環(huán)境事務(wù)的廣泛性。

五、環(huán)境信息公開內(nèi)容影響公眾參與的深入性

環(huán)境信息通常涉及化工、生物等專業(yè)領(lǐng)域，語言表述不易理解。當(dāng)環(huán)境信息過于艱澀時，公眾可能會產(chǎn)生畏難心理，不能夠提出有針對性的建議，參與的深度也達不到。比如環(huán)境影響評估報告書通過環(huán)境風(fēng)險評價、污染防治對策分析、規(guī)劃相容性分析、選址合理性分析和排污總量控制分析來綜合評價環(huán)境項目的環(huán)境影響情況，一般民眾很少能讀懂當(dāng)中所涉科學(xué)分析。如果沒有適當(dāng)?shù)慕忉尯鸵龑?dǎo)，這樣的數(shù)據(jù)分析、科學(xué)推論既不能讓民眾充分理解環(huán)境信息，也容易造成一些技術(shù)性的重要陳述被忽略，甚至被民眾排斥，激化對項目的不信任感。

環(huán)境信息的專業(yè)性不應(yīng)成為政府不公開相關(guān)信息的借口，相反政府應(yīng)以更主動的態(tài)度來解疑釋惑，通過注釋、說明會以及附隨輔助讀本等方式幫助公眾理解相關(guān)信息，提高公布信息的可接受性。比如日本出臺的《二惡英對策推進基本指導(dǎo)方針》就明確規(guī)定：“對健康和環(huán)境的影響的實際情況，包含各種數(shù)據(jù)，以易于理解的形式將其迅速公開?！碑?dāng)然，公眾也應(yīng)該提升自身的環(huán)保意識，不因一些環(huán)境信息看不懂就敬而遠之，公眾可以借助其他辦法來幫助自己了解報告所展示的利害關(guān)系。比如在美國，公眾面對環(huán)評報告，會主動向?qū)W術(shù)界或者民間組織的專家進行咨詢[5]，從而能夠積極參與到環(huán)境事務(wù)中。

此外，環(huán)境信息公開的內(nèi)容上還存在著寬泛籠統(tǒng)、選擇性公開等情況，也使公眾參與的有效性受到影響。政府公布的環(huán)境信息或語焉不詳或答非所問，從既有信息不能推斷某項環(huán)境事務(wù)的性質(zhì)與影響，不能滿足公眾知情的要求。當(dāng)公布的信息寬泛籠統(tǒng)時，公眾不能形成明確的認識，模糊的、非精確的概念無助于參與環(huán)境事務(wù)的選擇。一些宏觀的、表面的信息起不到鼓勵公眾參與的作用，如目前的環(huán)境影響評價文件審批公示和建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收公示，都只是一個結(jié)果的公示，公眾無法得知相關(guān)項目的達標、建設(shè)及排污情況，對自身生活的影響也就無法知悉。又如二惡英等污染物，目前只有部分省份公開了重點排放源企業(yè)名稱，至于排放數(shù)據(jù)則沒有公開。面對“世紀之毒”，公眾無法得知其是否得到了有效控制、是否達到了國家標準，也就只能對這些被公開的企業(yè)敬而遠之，無法進一步提出企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)、政府加強監(jiān)管等具體要求。

此外，除了內(nèi)容寬泛籠統(tǒng)外，政府環(huán)境信息還存在著選擇性公開的問題。有些地方政府出于利益、政績考慮，報喜不報憂，對當(dāng)?shù)匚廴炯拔廴驹辞闆r極少提及，甚至對污染事件瞞而不報，造成公眾產(chǎn)生錯誤認識，沒有采取有效措施保護自身健康和環(huán)境安全。更多的環(huán)境信息則被“國家秘密”、“公共安全”以及“商業(yè)秘密”這種詮釋空間極大的理由保留下來，這與《政府信息公開條例》等法律規(guī)范規(guī)定信息公開的限制與豁免有關(guān)，實際上環(huán)境信息公開的主動權(quán)仍然掌握在政府部門手中。2013年上旬，曾有律師向環(huán)保部申請公開土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)信息，遭到拒絕，其理由正是由于該信息屬于“國家秘密”，不宜公開[6]于是律師只能再走行政復(fù)議或行政訴訟的救濟途徑，這在精力、財力上都是一個消耗的過程。無獨有偶，2012年，江蘇南通居民謝勇申請環(huán)保部公布當(dāng)?shù)匾患依贌龔S的監(jiān)測數(shù)據(jù)，被以涉及“商業(yè)秘密”為由拒絕。[7]公眾主動申請公開相關(guān)環(huán)境信息，尚且極易被相關(guān)部門以上述理由予以駁回，更談何相關(guān)部門主動公開的情況呢。這種制度留下的裁量空間形成了信息壁壘，公眾也就只能在救濟路上為實現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)而繼續(xù)奔走，直接抬高了公眾參與環(huán)境事務(wù)的經(jīng)濟、時間成本，成為公眾參與環(huán)境事務(wù)的擋箭牌。

六、結(jié)語

事實表明，由于政府沒有及時、完整地公開環(huán)境信息，群眾難以準確獲得與自己切身利益密切相關(guān)的環(huán)境信息，利益訴求得不到表達，因此也就難以維護自己的利益，由此引發(fā)了不少群體性事件。環(huán)境信息公開是政府的法定義務(wù)，就要明確及時公開的原則，對環(huán)境信息進行分類和限時公開。而環(huán)境信息公開的例外就必須基于合法性原則、合目的性原則和合理性原則進行嚴格限制，這有賴于法律規(guī)范的細化、明確化，將“國家安全”等規(guī)范性詞語的內(nèi)涵做限縮，信息的保密認定應(yīng)當(dāng)交專門機關(guān)執(zhí)行，而不是任由政府各部門自行確認，使例外情況盡可能減少。

面對一些地方政府的懶政和惡政做法，改革完善糾核制度確有必要，要讓政府積極主動公開環(huán)境信息作為考核項目之一，使信息公開的有效性成為剛性要求。當(dāng)今處于自媒體時代，要用科技作橋梁建立起政府與公民之間的溝通渠道，用手機軟件、因特網(wǎng)等媒介使公眾不受時空、時間的限制，滿足自己的知情需求，對環(huán)境信息的公開方式應(yīng)規(guī)定一個下限，保證至少采取幾種方式公開，避免出現(xiàn)公開方式過于單一的情況，實現(xiàn)公開對象的廣泛性。政府部門也應(yīng)該對各種環(huán)境信息中的專業(yè)部分輔以解讀，可以利用新聞發(fā)布會制度直接解釋相關(guān)問題，完善環(huán)境信息發(fā)布制度，有針對性地進行相關(guān)信息的主動發(fā)布，形成有效的“信息發(fā)布—信息反饋—信息交流”機制。同時，在社會治理創(chuàng)新上下工夫，對信息公開效果引入第三方民間組織進行評估和提出建議。更應(yīng)該放開對環(huán)保公益組織的束縛，利用其民間性特點廣泛動員公眾參與、廣泛宣傳環(huán)境知識，一些區(qū)域性信息還可以通過授權(quán)環(huán)保民間組織發(fā)布，使公開的信息能結(jié)合社會自治組織特點、“接地氣”，使公眾更好地理解相關(guān)環(huán)境事務(wù)，從而形成環(huán)境事務(wù)齊心同行、合力共治的局面。

環(huán)境信息公開是保證公眾參與的鑰匙,是意見雙向流通的渠道，信息公開的不足將使公眾參與受到限制，不能及時介入從而起到保護自身利益、監(jiān)督政府企業(yè)的作用。要保障公眾參與的有效性，應(yīng)當(dāng)使公眾與政府在對信息了解和掌握上實現(xiàn)平等。只有充分保障信息公開,才能使公眾參與更趨有效,促使政府依法行政,使環(huán)保事業(yè)逐漸從行政管理型走向社會共治型。從環(huán)境信息公開的角度看，公眾參與的有效性依賴于信息公開的及時性、多樣性、豐富性、明了性等，需要多措并舉來強化信息公開，從而保障公眾參與的及時、有序、廣泛。要盡可能地保證環(huán)境信息的公開透明，以建立在公民知情權(quán)基礎(chǔ)上的環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與，促使各級政府提高環(huán)保監(jiān)管力度。通過信息公開與公眾參與制度的協(xié)調(diào)設(shè)計，推動環(huán)境保護走向良性發(fā)展的道路。

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