地方政府債務(wù)問題的法律對策

段婕妤

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

地方政府債務(wù)問題的法律對策

段婕妤

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

地方政府債務(wù)問題主要是由財(cái)稅制度的不完善、相關(guān)法律和制度的缺失、政府債務(wù)信息公開制度和監(jiān)督機(jī)制的不健全、不合理的政績考核制度以及借款還款制度的缺乏造成的。建立合理、完善的地方政府舉債的法律制度使得地方政府舉債合法化、制度化。

地方政府債務(wù)；特點(diǎn)；法律建議

一、我國地方政府債務(wù)的成因

地方政府債務(wù)主要是指“地方政府為了履行職能需要，通過借款、轉(zhuǎn)貸國債資金、擔(dān)保、延期支付等方式產(chǎn)生的各種債務(wù)”［1］。從定義中我們不難看出，地方政府舉債的目的主要是履行職能需要。也可以說職能的履行是地方政府負(fù)債的一個原因，當(dāng)然原因不僅限于此。地方政府之所以負(fù)債以及規(guī)模擴(kuò)張的原因包括以下幾個方面：

1.財(cái)稅制度的不完善是地方政府負(fù)債的一個主要原因。在1978年后至進(jìn)行分稅制改革以前，地方政府的財(cái)政收入主要是來源于地方國有或集體企業(yè)的利潤，在這種財(cái)政制度下刺激了地方政府大量舉債投資興辦國有企業(yè)來增加其財(cái)政收入，但結(jié)果卻是造成了地方政府的債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。因此，“我國在1994年進(jìn)行了分稅制改革，初步建立起中央和地方分享事權(quán)、財(cái)權(quán)的分級財(cái)政體制”［2］。但是分稅制改革并沒有使得地方政府的債務(wù)規(guī)模減小，反而造成了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的極度不對稱，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。因?yàn)榉侄愔聘母锖髮⒋蟛糠制髽I(yè)的稅收收歸中央，而地方的收入則大大減少，但是地方的事權(quán)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央的事權(quán)。在這種情況下，地方政府不得不大量舉債以及充分利用土地價值來進(jìn)行投資建設(shè)，履行其經(jīng)濟(jì)職能。而這樣做的后果就造成了地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)增，同時地方政府過度地依靠土地財(cái)政雖然在一定程度上會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是更多的是會扭曲社會的分工與交換，造成經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，最終給社會帶來巨大的威脅。

2.缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和制度對政府的借債行為進(jìn)行規(guī)制。我國《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方政府不允許舉債，同年頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》明確規(guī)定，地方政府及其職能部門是無權(quán)對經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行擔(dān)保的。因此在這種法律環(huán)境下，各級地方政府大多通過變相的方式進(jìn)行舉債，來逃避法律的規(guī)制，尤其是隱性舉債行為難以受到法律的規(guī)范。即使有些地方認(rèn)識到了地方政府債務(wù)問題，為了控制地方政府債務(wù)的規(guī)模和數(shù)量，出臺了一些地方性的法規(guī)和文件來對其進(jìn)行規(guī)制，但由于法律效力的地域性、舉債方式的隱蔽性等問題并沒有改變地方政府債務(wù)規(guī)模劇增的現(xiàn)狀。同時，在法律缺位的情況下，我國也并無相關(guān)的政府舉債制度來對地方政府的舉債行為和規(guī)模進(jìn)行規(guī)制，從而導(dǎo)致現(xiàn)今我國地方政府債務(wù)的規(guī)模逐步擴(kuò)大。

3.地方政府債務(wù)的信息披露制度和監(jiān)督機(jī)制的不完善。目前我國尚未建立起規(guī)范的政府信息披露制度，雖然行政法上有對于行政機(jī)關(guān)信息公開的相關(guān)規(guī)范，但是在實(shí)際上政府的部分行為是隱秘的，并沒有向大眾公開。其中地方政府舉債的規(guī)模更是秘密中的秘密，不僅社會大眾不知情，就連中央政府也對地方政府的實(shí)際舉債數(shù)量不明確，例如近兩年對地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)所得出的數(shù)據(jù)也只是一個大概的數(shù)值，并且由于相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致了我國地方政府債務(wù)的形式復(fù)雜多樣，具有較強(qiáng)的隱蔽性，更是造成中央政府對地方政府債務(wù)規(guī)模掌握的信息十分有限以及審計(jì)的難度。在這種信息缺乏的情況下，中央政府是難以制定合理的監(jiān)督措施對地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督的，“各級人大也只能掌握地方政府有選擇呈報(bào)的債務(wù)信息，對債務(wù)規(guī)模以及結(jié)構(gòu)的合理性難以做出正確評價”。公眾對政府債務(wù)信息的掌握更是極少，難以形成有效的社會監(jiān)督。信息的不透明導(dǎo)致了地方政府債務(wù)脫離了中央政府的監(jiān)督、脫離了本級人大的監(jiān)督、脫離了人民的監(jiān)督，這樣的結(jié)果就只能是地方政府債務(wù)規(guī)模的不可控。

4.過分地強(qiáng)調(diào)GDP的增長以及不合理的政績考核制度也是地方政府負(fù)債和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的一個重要原因。自2008年金融危機(jī)以來，我國為了應(yīng)對金融危機(jī)的影響已經(jīng)連續(xù)5年實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大投資比重和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。雖然這些投資促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是也帶來了一系列的問題，其中之一就是地方政府債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大。

實(shí)踐中我國對于領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容主要是集中在工作實(shí)績這一項(xiàng)，而對于工作實(shí)績的考核則主要是看GDP的增長情況。在這樣的考核體制面前，地方領(lǐng)導(dǎo)干部就只能鼓足干勁促發(fā)展，加大投入保增長，從而使得地方政府債務(wù)問題愈演愈烈。

5.借款用途規(guī)劃與還款機(jī)制的缺失。政府舉債進(jìn)行建設(shè)會促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，但是在實(shí)踐中地方政府大多沒有對借款用途做一個詳細(xì)的規(guī)劃，即使有也只是對其構(gòu)建了一個宏觀的用途規(guī)劃，比如制定一個投資項(xiàng)目表等，這種規(guī)劃只是將要投資的項(xiàng)目列出來，并且對于每個投資項(xiàng)目所注入的資金列出來，但是對于這些資金的具體利用卻是沒有提及。在這種情況下，很容易導(dǎo)致借款資金的濫用和一些項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，甚至是資金的被挪用或是被貪污，從而造成資金的又一次短缺、政府又一次的舉債這樣一個惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)的規(guī)模劇增。并且政府通常是積極舉債，消極還債。這也就使得地方政府并沒有建立起一個良好的還款機(jī)制，導(dǎo)致債務(wù)的累積。因此，還款機(jī)制的缺失也是加劇地方政府債務(wù)問題的又一重要原因。

二、地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

1.政府舉債行為的隱蔽性和多樣性并存。從以往的審計(jì)中不難分析出，地方政府的舉債方式主要是通過建立地方融資平臺進(jìn)行舉債，當(dāng)然還有通過中央代發(fā)地方債、向上級財(cái)政進(jìn)行借款等。但是，從2013年8月份的審計(jì)以來又發(fā)現(xiàn)了許多新的舉債方式，如：融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等。所以，無論是從過去的舉債行為還是現(xiàn)今新發(fā)現(xiàn)的行為來看，地方政府的舉債方式層出不窮，并且隱蔽性極強(qiáng)。

2.地方政府債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)增速度快，但是尚在可控范圍內(nèi)。從2011年至今，我國已經(jīng)公布了三次對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果。從三次審計(jì)結(jié)果中不難看出，我國的地方債務(wù)規(guī)模是在逐年激增。但是，由于我國的經(jīng)濟(jì)仍然是保持著平穩(wěn)較快的增長，并且我國政府債務(wù)主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，這些都為我國償還債務(wù)提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。再加上我國政府各項(xiàng)債務(wù)的負(fù)債率是低于國際公認(rèn)的警戒線的，所以，無論是“從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，還是以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”［3］。

3.土地收入是我國地方債務(wù)的主要償還保障。自分稅制改革以來，地方政府的財(cái)政收入就大大減少，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)大量舉債，但是龐大的地方債務(wù)僅僅依靠本級政府的財(cái)政收入是無法償還的，甚至無法獲得債權(quán)人的信任而導(dǎo)致無法獲得借款。所以，地方政府就不得不依靠本轄區(qū)范圍內(nèi)的土地收入來對這些規(guī)模龐大的地方債務(wù)進(jìn)行償還或是對借債進(jìn)行擔(dān)保。因此，這也就導(dǎo)致我國地方債務(wù)對于土地的依賴性越來越高。據(jù)本次全國性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：“截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%”［4］。從這些數(shù)據(jù)中不難看出，各級政府已經(jīng)把土地收入作為償還債務(wù)的一項(xiàng)主要資金來源。土地收入已是我國地方政府債務(wù)的主要償還保障了。

4.地方政府債務(wù)問題已經(jīng)對我國的發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。首先，地方政府債務(wù)問題影響了政治的穩(wěn)定。龐大的地方政府債務(wù)與緊張的地方政府收入就造成了大量的債務(wù)得不到償還或是及時償還。這樣不僅會造成債權(quán)人的損失，更會使地方政府信用缺失，并且由于我國是禁止地方政府舉債的，以及我國沒有地方政府破產(chǎn)這一制度，所以這些龐大的地方債務(wù)最終會轉(zhuǎn)嫁給中央政府，由中央政府來承擔(dān)。但是中央財(cái)政是整個中國生存、發(fā)展的物質(zhì)保障，所以其必然不能同時償還如此大規(guī)模的地方債務(wù)，這就會對中央政府的信用造成重大的不良影響。從而影響我國政治的穩(wěn)定。其次，地方政府債務(wù)問題制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府大量舉債卻不能償還或是及時償還，這勢必會導(dǎo)致債權(quán)人以及其他機(jī)構(gòu)不會再輕易借款給政府，就會造成投資的減少，從而影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終制約著整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，地方政府債務(wù)問題影響了社會的穩(wěn)定。龐大的地方債務(wù)給地方政府造成一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不能及時化解并使之累積到一定程度時，就會引起財(cái)政資金短缺，而地方政府想要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，投資是必不可少的，但是大規(guī)模的債務(wù)累積以及資金的短缺勢必會造成收不抵支，導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。從而可能引發(fā)地方的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。同時造成地方的不穩(wěn)定，最終可能會影響社會的和諧與發(fā)展。

三、解決地方政府債務(wù)問題的法律對策

1.修改《國務(wù)院組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，建立科學(xué)的財(cái)稅體制。首先，我國對于中央政府和地方政府的事權(quán)規(guī)定主要是集中在《國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中，但是《國務(wù)院組織法》僅僅是規(guī)定“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也僅僅只有第五十九條進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定，而《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中雖然規(guī)定了中央財(cái)政主要承擔(dān)的費(fèi)用和地方財(cái)政主要承擔(dān)的支出費(fèi)用，卻并不具體。雖然這三項(xiàng)法律對于中央與地方事權(quán)的劃分比較籠統(tǒng)，但是從以上三項(xiàng)法律中不難看出中央與地方的事權(quán)劃分：中央承擔(dān)著與整個國家相關(guān)的責(zé)任，偏向于一種宏觀責(zé)任；地方不僅是要承擔(dān)與本地方有關(guān)的責(zé)任，還要承擔(dān)部分與國家相關(guān)的責(zé)任，偏向于一種微觀并且繁雜的責(zé)任，并且地方事權(quán)明顯是重于中央事權(quán)的。其次，對于中央與地方的財(cái)政收入劃分主要是由《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定。該《決定》規(guī)定：中央財(cái)政收入主要是包括中央固定收入、中央與地方共享收入；地方財(cái)政收入主要是包括地方固定收入、中央與地方共享收入和中央財(cái)政對地方稅收返還。從《決定》中不難分析得出中央財(cái)政收入要遠(yuǎn)高于地方財(cái)政收入，就僅是固定收入這一項(xiàng)來進(jìn)行對比，中央固定收入是大大超過地方的固定收入的。而且現(xiàn)實(shí)中地方政府自身真正可以掌控的只有純地方稅收入和地方收費(fèi)收入，其他收入本質(zhì)上是由中央政府掌控的。所以從整體上看對于中央與地方的財(cái)權(quán)劃分也有明顯不合理之處，財(cái)權(quán)過于集中在中央。

綜上，我國法律對于中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分并不合理，而這種不合理就導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的增加。所以應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)的法律法規(guī)，使得中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，減少地方政府債務(wù)。

2.建立合理、完善的地方政府舉債的法律制度，使得地方政府舉債合法化、制度化。為了規(guī)范地方政府的舉債行為，控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，必須建立地方政府舉債的法律制度。要建立政府舉債法律制度，首先要修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》中相關(guān)規(guī)定，使得地方政府舉債合法化，并且納入預(yù)算管理。即使現(xiàn)在還不能修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，也可以先出臺相關(guān)的司法解釋，讓政府的舉債行為納入法律規(guī)定的范疇。同時，由于地方政府這一主體的特殊性，其作為舉債主體的相關(guān)規(guī)定必然與普通的舉債主體不同。所以，無論是對于法律的修改或是司法解釋的出臺，都不能僅僅是放開地方政府舉債的法律禁止，還要針對地方政府這一特殊的舉債主體制定有關(guān)的舉債規(guī)定，如對于地方政府進(jìn)行擔(dān)保條件的規(guī)定等。其次，各地方可以根據(jù)本行政區(qū)域以及本級地方政府的舉債的特點(diǎn)，在不違反上位法的前提下制定適于本級政府的有關(guān)政府舉債的法律法規(guī)。最后，對《民事訴訟法》進(jìn)行配套的修改或是出臺相關(guān)的司法解釋。因?yàn)椤额A(yù)算法》和《擔(dān)保法》若是肯定了地方政府作為債務(wù)人的主體地位，與地方政府發(fā)生的債務(wù)糾紛勢必是要通過《民事訴訟法》來解決糾紛。雖然在《民法》中規(guī)定當(dāng)事人主體地位平等，但是作為舉債主體的地方政府其本身就比其他舉債主體有優(yōu)勢，尤其是地位優(yōu)勢，就比如若是按照《民事訴訟法》規(guī)定的“誰主張，誰舉證”的規(guī)定，普通當(dāng)事人很難從作為另一方當(dāng)事人地方政府手中取得證據(jù)，所以要相應(yīng)修改《民事訴訟法》或是出臺相應(yīng)的司法解釋，對于這類糾紛進(jìn)行專門規(guī)定。而這一系列的法律法規(guī)和司法解釋就構(gòu)成了地方政府的舉債法律制度，這一制度既彌補(bǔ)了有關(guān)政府舉債的相關(guān)法律漏洞，又讓地方政府舉債規(guī)范化、合法化和制度化。

3.建立地方政府舉債公開制度，使得地方政府舉債公開化、透明化。在讓地方政府舉債合法化的前提下，要監(jiān)督地方政府的舉債行為，控制地方政府債務(wù)的規(guī)模，勢必要建立地方政府舉債公開制度。而地方政府舉債的信息屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開的范圍。所以，建立地方政府舉債公開制度是有法可依的。而要建立地方政府舉債公開制度可以先由各級地方政府在《中華人民共和國政府信息公開條例》的指導(dǎo)下，結(jié)合本級地方政府舉債特點(diǎn)，制定本級地方政府債務(wù)信息公開的規(guī)定。當(dāng)然，地方政府債務(wù)信息公開的范圍應(yīng)當(dāng)包括但不限于債務(wù)來源、債務(wù)類型、債務(wù)規(guī)模、償債情況、有無擔(dān)保、債務(wù)用途等。當(dāng)然對于其中涉密的信息根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定可以不向社會公布，但是應(yīng)當(dāng)向上級行政機(jī)關(guān)報(bào)備以便上級行政機(jī)關(guān)及時進(jìn)行監(jiān)督。地方政府舉債公開制度一旦建立，不僅利于中央政府和人民對于地方政府舉債的監(jiān)督以達(dá)到控制地方政府債務(wù)規(guī)模的目的，而且也有利于預(yù)測地方政府債務(wù)規(guī)模所帶來的風(fēng)險(xiǎn)以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的效果，最終使得地方政府舉債公開化、透明化。

4.完善《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員考核評價的規(guī)定，建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核法律制度，使得領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核合理化、法律化。為了使得我國領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度合理化、法律化，以達(dá)到控制地方政府債務(wù)規(guī)模，合理舉債和利用債務(wù)的目的，就必須改革領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，改變以往的以GDP的增長作為政績衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)，重新確立合理、科學(xué)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，并將領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度尤其是將中共中央組織部最新頒布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》的內(nèi)容引入《公務(wù)員法》中，完善《公務(wù)員法》的內(nèi)容，對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核進(jìn)行專門的規(guī)定。然后再由各級有權(quán)制定地方性法規(guī)的權(quán)力機(jī)關(guān)在上位法和中央文件的指導(dǎo)下制定本級區(qū)域的干部考核法規(guī)，最后再由各級人民政府制定具體的執(zhí)行辦法。這些法規(guī)同《公務(wù)員法》中的領(lǐng)導(dǎo)干部考核規(guī)定一起就構(gòu)成了我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核法律制度?！?/p>

［1］鮑敬芝，盧小祁．對化解地方政府債務(wù)的思考［J］.中國商界，2010，（4）.

［2］馬金華．地方政府債務(wù):現(xiàn)狀、成因與對策［J］．中國行政管理，2011，（4）．

［3］審計(jì)署．全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果答記者問［N］．新華網(wǎng)，2013，（12）．

［4］李永剛．地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素及化解對策［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（6）.

Legal Countermeasures ofLocal Government Debt Issues

DUAN Jie-yu

（Law School，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

The local government debt problem is caused by inadequate taxation system，lack of relevant laws and regulations，and government debt information disclosure system and supervision mechanism which is not perfect，the lack of reasonable performance evaluation system and the borrower repayment system.Establish a reasonable，sound legal system makes it legalized and institutionalized.

local government debt；characteristics；legal advice

D922.2

A

1009-6566（2014）03-0074-04

2014-03-19

段婕妤（1990—），女，湖南株洲人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。