公平視角下的中國退休年齡問題

陳 誠

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210097）

人力資源和社會保障部等多部委于2013年10月16日召開內(nèi)部會議，討論涉及養(yǎng)老體系改革的頂層設(shè)計方案、養(yǎng)老制度的安排及雙軌制改革、個人賬戶等多方面問題并達成共識。近年來，延遲退休的話題備受關(guān)注，多次被推到輿論的風(fēng)口浪尖?？偟膩碚f，不論贊同與否，延遲退休這一做法本身是積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的有力舉措。2010年中國人口平均預(yù)期壽命達到74.83歲，遠遠高于20世紀(jì)50年代現(xiàn)行退休制度制定之初的50多歲。毋庸置疑，退休年齡是社會保障制度的重要組成部分，是社會養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容，同時也是社會財富再分配的重要手段和途徑。在當(dāng)今社會，社會公平、正義已經(jīng)成為全球的共識，更是我國政府所提倡和關(guān)注的。筆者認(rèn)為探討退休政策中的公平問題，提出改善退休公正，保證基本公正基礎(chǔ)上的具有激勵作用的彈性退休制度，將具有重要的現(xiàn)實意義。

一、退休政策引起的代際公平問題

代際公平指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等。羅爾斯則提出了“正義存儲率”這一概念，即每代人的狀況應(yīng)該比他們的前輩更好，直到我們最終達到進一步物質(zhì)發(fā)展而不再需要發(fā)展為止。

退休政策引起了資源在代際之間的分配。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下（是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式），養(yǎng)老保險基金在不同代際之間進行分配。退休則成為劃分不同代際的重要標(biāo)準(zhǔn)。世代交疊過程中必然會存在代際間的公平問題。

羅爾斯提出了原始狀態(tài)包含來自不同年代人的成員，而“無知之幕”屏蔽了他們每個人的時代信息，這樣在選擇涉及幾代人的利益問題時，才能保證必要的公平，此時相對公平保證則在于，原始狀態(tài)下，他們是同代人，但卻不知道他們來自哪個時代，對于自身身份的無知阻礙了他們做出本時代人偏好的選擇，同時，他們也會考慮到自己隨時會出現(xiàn)的時代，從而選擇出支配他們代際關(guān)系的諸原則。

學(xué)者一般認(rèn)為羅爾斯所建構(gòu)的正義只是理論上的，是一個理想的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有具體的可操作性，在現(xiàn)實中，國家永遠達不到其所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。柏拉圖認(rèn)為，只要現(xiàn)實的國家和個體盡量接近這個標(biāo)準(zhǔn)，就可以使我們滿足了。

當(dāng)社會大眾談及或自身涉及到退休年齡問題時，一般只是將調(diào)整退休年齡作為附屬問題，或者說，調(diào)整退休年齡只是為了解決其他問題，比如國企改革為了減員增效而出現(xiàn)的提前退休問題，或是一些政府作為解決養(yǎng)老保險基金虧空的飲鴆止渴。不管怎樣，社會保障制度會引起社會資源的再分配，而退休年齡亦如此。那么當(dāng)我們注重公平、正義時，調(diào)整退休年齡時必須考慮公正，或者以社會公平衡量政策的好壞。延長退休年齡會使當(dāng)代人增加工作時間，相應(yīng)地減少其休息時間，同時推遲退休引起當(dāng)代勞動者尤其大學(xué)生群體就業(yè)機會的減少。特別在特定的歷史時期，轉(zhuǎn)制成本的消化，引起了更大的代際債務(wù)轉(zhuǎn)移。當(dāng)代人和下代人都認(rèn)為他們的利益受到了損害。當(dāng)延遲退休成為消化轉(zhuǎn)制成本成為社會共識時，那么社會養(yǎng)老保險對新一代勞動者的激勵作用減小，制度在代際間的公平必然偏移。調(diào)整退休年齡只作為解決當(dāng)前社會保障制度出現(xiàn)的問題時，在不著眼于長遠發(fā)展，以及考慮代際間的公平時，這樣的制度自身存在的問題將會繼續(xù)延續(xù)。如果我們試圖用長遠的眼光看待這一問題，能否突破以自身為利益偏好，而不是以那種原始狀態(tài)下，去綜合各代人的偏好而制定政策，顯然這樣的方法有些不切實際。拋開這些，當(dāng)我們考慮調(diào)整退休年齡時，試圖解決養(yǎng)老保險制度目前出現(xiàn)的問題時，應(yīng)該盡量綜合權(quán)衡不同代人的偏好，去盡量靠近最優(yōu)選擇。

二、現(xiàn)階段的退休政策分析

養(yǎng)老退休制度作為公共制度的屬性不言而喻，與社會中每個勞動者都息息相關(guān)。古典政治經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為個人沒有追求公共利益的推動力，因為他們預(yù)設(shè)自我利益普遍不存在。這種情況下，公共利益應(yīng)該與個人利益彼此獨立。養(yǎng)老退休制度同樣面臨著這樣的問題，勞動者追求自我利益最大化，在選擇退休與否時，只考慮自己得到養(yǎng)老金的數(shù)額是否最大，因此提前退休破壞了公共利益，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險基金的運營。而根據(jù)黑格爾的“需要的體系”，人們是相互依賴的，如果單從個體角度，人們發(fā)現(xiàn)，假如人們能夠在社會的分工體系中特定化自身而不是僅僅追求自我利益，這樣所獲得的利益會更多，當(dāng)作為一項公共政策，其追求公共利益最大化，而作為微觀中的每一位參與者來說，其又追求個人利益。怎樣從這樣的矛盾中尋求一個公平、正義的利益平等點，是制定公共政策時必須考慮的公共倫理問題。

在考慮退休政策時，如何判斷制度是否公正、正義。退休涉及到每一個勞動者，它屬于公共利益，而政府的任務(wù)就在于增進和服務(wù)于公共利益。當(dāng)涉及到公共利益時，如何做到效用最大化，當(dāng)然，這里不是以福利經(jīng)濟學(xué)的思想去評價，做出什么樣的決策會符合帕累托改進，假如能夠帶來社會整體效用的提高，卻損失了公正，如此改進將不會被我們在正義的討論中接納。關(guān)于這種道德標(biāo)準(zhǔn)的討論很難找出一個普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，特別是在每個人都在保留自身偏好的自我利益趨勢下，表達自我的觀點。那么，只有在一個能被廣泛認(rèn)同，廣泛接受的道德基礎(chǔ)上，該標(biāo)準(zhǔn)才更容易被接受。羅爾斯認(rèn)為，在一個社會里，最不利的群體都生活在最高水平，即不是以犧牲這些人的利益為改革的代價。

當(dāng)社會正義被定義為分配正義時，凡是能引起分配不公的問題時，我們都可以進行討論，退休問題理所應(yīng)當(dāng)屬于此類。首先，公平的標(biāo)準(zhǔn)。公平并不意味著“所有人都有權(quán)得到同樣或平等的利益，而是主張，在利益的平衡方面，每個人都能得來公平的對待”。羅爾斯認(rèn)為，分配正義是純粹的背景過程，也就是說，不存在或者我們無法達成判定結(jié)果公平的獨立標(biāo)準(zhǔn)，而只有存在一種公平的程序，只要人們遵守程序的規(guī)定，那么不論結(jié)果如何，這個結(jié)果都應(yīng)該是正當(dāng)?shù)?。這里主要強調(diào)的是過程公平，平均主義最終只會扼制人的積極性，影響社會發(fā)展，不利于實現(xiàn)真正的社會公正。

目前影響退休公平最大的瓶頸是“養(yǎng)老金雙軌制”，其主要的不公平之處表現(xiàn)在：繳費方面，企業(yè)職工要自己繳納養(yǎng)老保險費，而公務(wù)員則由財政撥款；在領(lǐng)取養(yǎng)老金方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金只有退休前工資的3成左右，公務(wù)員卻高達9成左右，在假設(shè)兩者退休前工資相同的情況下，退休后公務(wù)員養(yǎng)老金是企業(yè)職工的三倍。公務(wù)員和部分事業(yè)單位工作人員仍享有計劃經(jīng)濟時代保留下來的許多社會保障優(yōu)厚待遇。另外，養(yǎng)老退休制度中的板塊分割，制度碎片化等引起的不公平現(xiàn)象同樣嚴(yán)重。

即使程序本身帶來的公平損失不大，那么不遵守程序所造成的不公平要更大。如果只有公平的法律和制度，卻沒有公平的執(zhí)行，這樣公平的損失會更大，會引發(fā)社會對公正的失望與不滿。制度執(zhí)行公平的重要性絕不亞于制度公平本身。提前退休與一些部門的內(nèi)退政策，對于養(yǎng)老保險制度帶來的沖擊，使得養(yǎng)老保險制度喪失了公共政策的公平屬性。再者，應(yīng)該在發(fā)展中尋求公正，保證制度的持續(xù)性。退休政策存在制度上的缺陷，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，以至于給制度內(nèi)的人和整個社會帶來更大的損失，從而引起公正的損失?，F(xiàn)行的退休政策正面臨著這樣的困境，人類社會的發(fā)展，使得人類的預(yù)期壽命不斷增加，原有制度不能適應(yīng)社會的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整，否則會影響更多人的利益。從長遠的角度來看，這樣的程序會在未來發(fā)展中逐漸失去公平。因此，制定退休政策的過程必須體現(xiàn)公平公正，政策的內(nèi)容必須體現(xiàn)公平公正，政策的執(zhí)行效果應(yīng)以公平公正為宗旨。

三、中國政府彈性退休初次試水

彈性退休在歐美一些發(fā)達國家已經(jīng)實施多年，其優(yōu)點不言而喻，在應(yīng)對人口老齡化引發(fā)的養(yǎng)老金危機方面發(fā)揮著重要作用。彈性退休是在考慮養(yǎng)老保險制度正常運轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)之上，給勞動者充分的自由選擇權(quán)，根據(jù)自身的實際情況選擇繼續(xù)工作或退休。另外，為了保證制度的正常運轉(zhuǎn)，彈性退休制度規(guī)定了最低繳費年限，并人性化地為個體推遲退休提供了有效的養(yǎng)老金激勵機制。那么，如果我國適時推出彈性退休制度，能緩解甚至解決目前社會保險制度存在的問題，更能成為促進社會保障制度改革的助推劑。

（一）我國彈性退休的提出

社會需要比較靈活的機制來保證活力，很早就有學(xué)者提出我國應(yīng)該制定彈性退休制度，較之強制提高退休年齡，彈性退休相比而言比較溫和，易于被社會所接受，故也被稱為柔性退休制度。從勞動者個體來說，彈性退休給個體更多的選擇空間，使他們能夠更多、更有效地發(fā)揮個體才能，更好地利用一生的時間。再從國家層面來看，全國人大代表在“兩會”中提出彈性退休的提案。相關(guān)部門已經(jīng)釋放出有意推動彈性退休制度的信號，并且相關(guān)部門也已經(jīng)著手研究，在具體操作上會采取“小步漸進”的方式。具體建議:從制度正常運行上有建議應(yīng)該規(guī)定最低工作年限，有建議規(guī)定最低繳費年限；從尊重個體角度來說，有建議最晚65歲退休的。在規(guī)定的彈性退休區(qū)間內(nèi)，若勞動者有意繼續(xù)工作，允許其推遲退休，并在退休后可以領(lǐng)取高于普通退休的養(yǎng)老金。男女在退休年齡方面也應(yīng)該逐漸統(tǒng)一。由于行業(yè)與職業(yè)的不同，應(yīng)該分行業(yè)類型區(qū)別對待退休年齡，從事腦力勞動且身體健康的勞動者，可以放寬退休年齡至68歲，但在勞動強度較大、安全風(fēng)險大的行業(yè)應(yīng)實行剛性的法定退休年齡制度。養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡應(yīng)當(dāng)與實際退休的年齡分開，對延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動者實行鼓勵的政策法規(guī)。

（二）上海彈性退休的實踐

上海市于2012年10月1日開始實行的《關(guān)于本市企業(yè)各類人才柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)的試行意見》，該意見提出，延遲年齡男性一般不超過65周歲，女性一般不超過60周歲。試行意見將企業(yè)各類人才均納入了柔性延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金的實施范圍，即參加本市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的企業(yè)中具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業(yè)需要的其他人員均可柔性延遲退休?！鄙虾嵤┻@一政策的初衷，首先是延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金有利于發(fā)揮各類人才作用，人力資本的有效使用。其次，延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金有利于提高個人養(yǎng)老金待遇，一方面能有一份在職時的收入，另一方面能繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費，使個人養(yǎng)老保險繳費年限和個人賬戶資金得到增長，有利于提高養(yǎng)老保險待遇計發(fā)水平。

四、我國退休年齡調(diào)整制度的思考

從目前我國養(yǎng)老保障制度的運行情況及世界各國關(guān)于退休年齡改革的趨勢來看，我國有實行彈性退休制度的現(xiàn)實性、必要性與可行性。但是，我們在調(diào)整退休年齡，設(shè)計符合我國國情的彈性退休制度時，在參考發(fā)達國家的經(jīng)驗的同時，也應(yīng)該考慮到以下一些原則和配套政策的健全。

（一）我國彈性退休制度設(shè)計原則

1.公平、公正原則。

在上文中，筆者分析了現(xiàn)行退休制度的不足，即沒能有效促進社會的公平與公正，與社會政治發(fā)展的方向和廣大人民需求有些偏離。因此在彈性退休制度的設(shè)計和制定過程中應(yīng)該重視公平，貫徹公正原則。具體來說就是退休年齡的公平、男女間的公平、不同群體待遇的公平、退休方式的公平問題。另外更要注重代際公平，既要考慮退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的水平，也要考慮繳費一代的負(fù)擔(dān)。

2.以人為本，尊重個人意愿原則。

以人為本就是說當(dāng)勞動者達到法定退休年齡以后，有“自由選擇是否繼續(xù)工作”的權(quán)利。彈性退休制度應(yīng)該表現(xiàn)為退休時間選擇的伸縮性和靈活性，個體勞動者在面臨退休選擇時，可以根據(jù)自身情況，自由去選擇是否退出或者何時退出勞動力市場。

3.因行業(yè)制宜原則。

由于不同行業(yè)的工作性質(zhì)差異且退休條件也有不同的需求，應(yīng)該根據(jù)勞動者從事的行業(yè)、工作性質(zhì)、工作地區(qū)和性別等差別，適當(dāng)分類設(shè)置不同的退休條件。根據(jù)不同行業(yè)的性質(zhì)差異，可劃分為腦力勞動行業(yè)和體力勞動行業(yè)。重體力勞動行業(yè)和對身體健康影響較大的行業(yè)，在設(shè)置法定退休年齡時，可以考慮適當(dāng)提前于一般體力勞動者和腦力勞動者。與之相對應(yīng)，智力型和技術(shù)型勞動者，相對于一般類型勞動者而言，他們接受的教育年限較長，其勞動作用于經(jīng)濟增長的生命周期相應(yīng)后移，因此，他們最終退出勞動領(lǐng)域的時間就需要相應(yīng)延后。在制度的設(shè)計和實施過程中，不是“一刀切”式的公平，而是在差異中體現(xiàn)公平。

（二）健全相關(guān)的配套政策

1.構(gòu)建與彈性退休制度相關(guān)的養(yǎng)老金激勵機制。

彈性退休制度重點應(yīng)該體現(xiàn)對延遲退休勞動者的獎勵與激勵，西方大多數(shù)國家建立了與提前或延遲退休相對應(yīng)的養(yǎng)老金增減機制，一方面減少提前退休人員的養(yǎng)老金支付，另一方面大幅度提高養(yǎng)老金待遇的規(guī)定，以此來鼓勵延遲退休。我國現(xiàn)在在考慮逐步延遲法定退休年齡的同時，逐步提高延遲退休的勞動者的養(yǎng)老金待遇，可根據(jù)其推遲退休的年限，提供具有激勵性的養(yǎng)老金待遇。與此同時，可不減少正常法定退休勞動者的養(yǎng)老金待遇，以保證這些人的利益。

2.建立并逐步完善相關(guān)監(jiān)督機制。

一個好的制度如果缺少相應(yīng)的監(jiān)督機制，就會使其缺點放大，甚至與制度的設(shè)計初衷背離。彈性退休制度也面臨這樣的問題，人性本身的好逸惡勞，貪圖享受，和社會一些弊病都會誘發(fā)制度缺陷的突顯，因此要使彈性退休制度能夠正常運行，需要建立相對完善的監(jiān)督管理機制予以配合。必須建立較為完善的退休審批制度，規(guī)范退休審批手續(xù)和流程，使退休公開、透明。加大對違規(guī)退休的個人和機構(gòu)的處罰力度，相關(guān)部門加大協(xié)調(diào)力度，充分共享數(shù)據(jù)，強化各項監(jiān)督，使勞動者規(guī)范其退休行為，遏制不合制度的退休行為。

3.通過稅收對彈性退休制度給予支持與激勵。

在彈性退休制度運行初期，可以通過相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，對彈性退休制度給予支持和激勵，可以通過同樣具有彈性的稅收政策來保證彈性退休制度的實施和運行。比如，初期可對按法定或延后退休所增加的養(yǎng)老金給以適當(dāng)免稅或減稅，在相應(yīng)的隱性稅收政策方面，保證養(yǎng)老基金有一定程度的增值下，鼓勵勞動者和企業(yè)推遲退休的積極性，以此作為促進彈性退休制度實施的激勵機制。等到制度發(fā)展逐漸成熟時，則可適當(dāng)逐步降低稅收優(yōu)惠的幅度，直至取消優(yōu)惠，從而減少國家政策對退休制度的干預(yù)。

退休制度是一項涉及多方面的制度，更是政府民生工作的重中之重，如何在制度制定中平衡各利益主體，充分體現(xiàn)制度的公平公正，體現(xiàn)以人為本的政府服務(wù)理念，仍需政策制定者更多的智慧。

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［2］羅元文.養(yǎng)老保險制度中關(guān)于退休年齡的探討［J］.市場與人口分析，2001，（6）.

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