檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行保障機(jī)制研究
——以司法體制改革為視角

天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

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檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行保障機(jī)制研究
——以司法體制改革為視角

天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出檢察體制改革，目的是為了糾正當(dāng)前我國檢察機(jī)關(guān)存在的檢察權(quán)地方化和檢察一體化過度運(yùn)用的問題，確保檢察機(jī)關(guān)外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立，進(jìn)而保障檢察權(quán)的良性運(yùn)行。本文運(yùn)用邏輯分析、實(shí)證研究等方法，以黨的十八屆三中全會(huì)提出的司法改革為切入點(diǎn)，在介紹當(dāng)前我國檢察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡述黨的十八屆三中全會(huì)決定中為了保障檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行而建立的兩項(xiàng)制度：一方面，為了保障外部獨(dú)立，實(shí)行省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物垂直管理制度；另一方面，為了保障內(nèi)部獨(dú)立，實(shí)行主任檢察官制度。

獨(dú)立；垂直管理；主任檢察官制

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”、“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度”。由此確立了以保障檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行為目的，以建立省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理和主任檢察官制度為手段的“一體兩翼”式的檢察體制改革布局。其著眼點(diǎn)正是當(dāng)前我國檢察權(quán)內(nèi)外獨(dú)立皆受到限制的狀況，一方面，檢察一體化過度運(yùn)用導(dǎo)致檢察權(quán)運(yùn)行的類行政化，損害了檢察權(quán)中固有的司法屬性；另一方面，檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物都依賴于地方黨政機(jī)關(guān)導(dǎo)致檢察權(quán)的地方化，干擾了檢察權(quán)的依法行使。

在檢察權(quán)內(nèi)外獨(dú)立皆受到限制的情況下，黨的十八屆三中全會(huì)提出的檢察制度改革可謂切中要害，然而上述制度設(shè)立的必要性和合理性何在，如何進(jìn)行具體的體系設(shè)計(jì)，與現(xiàn)有的制度如何協(xié)調(diào)，這些都成為我們正確貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神首要解決的問題。本文正是在此基礎(chǔ)上展開討論的。

一、我國檢察獨(dú)立的現(xiàn)狀及原因分析

（一）我國檢察獨(dú)立的現(xiàn)狀——內(nèi)外獨(dú)立皆受限

1.外部不獨(dú)立

正如中央政法委書記孟建柱在2013年11月25日就如何貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神時(shí)所說，“近年來，社會(huì)上反映比較多的是司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威”[1]。檢察權(quán)運(yùn)行主要依據(jù)的是刑事訴訟法、民事訴訟法等全國普遍適用的法律，從這個(gè)意義上來說，檢察權(quán)可稱為中央事權(quán)。但由于我國省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)是由地方黨委推薦并由地方人大或常委會(huì)選舉或任命產(chǎn)生，且地方檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政主要由地方政府提供，而地方黨政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)往往更著眼于本地區(qū)的利益，這就與檢察權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)生潛在的矛盾。一旦上述權(quán)力越過法律的界限干涉檢察權(quán)的運(yùn)行時(shí)，檢察獨(dú)立便無法保證。

（1）部分地方黨委和人大對(duì)檢察獨(dú)立的干涉

我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國家，在檢察工作領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針和政策是必需的。但這種領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是宏觀上的政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，黨委不能直接對(duì)具體案件作出批示和指示。與此相似，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)雖然對(duì)檢察院也有監(jiān)督權(quán)，但這種監(jiān)督也只能限于憲法和法律的規(guī)定，即選舉和任命檢察機(jī)關(guān)的檢察官、審核檢察機(jī)關(guān)的報(bào)告，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是整體上的、事后性的，而不能直接對(duì)檢察機(jī)關(guān)正在辦理的具體案件進(jìn)行監(jiān)督。

然而，在司法實(shí)踐中，地方黨委和人大超越黨章和法律規(guī)定直接干涉檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，特別是作為直接領(lǐng)導(dǎo)司法機(jī)關(guān)的政法委更是屢屢被曝出干涉檢察獨(dú)立的問題，如在轟動(dòng)全國的“趙作海案”中，河南商丘市檢察機(jī)關(guān)本已發(fā)現(xiàn)該案證據(jù)不足，先后3次退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，但為“平民憤”以維護(hù)穩(wěn)定，同時(shí)解決趙作海被超期羈押問題，商丘市政法委召集公檢法三機(jī)關(guān)開“協(xié)調(diào)會(huì)”，并在會(huì)上作出“20天內(nèi)起訴到法院”的決定。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)依據(jù)該決定，在明知該案疑點(diǎn)重重的情況下依然向法院移送起訴，而法院也在“協(xié)調(diào)”之下對(duì)趙作海作出了有罪判決，最終釀成了一起冤案。

（2）地方政府對(duì)檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的不當(dāng)干涉

與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督不同，依據(jù)憲法和法律，地方政府非但對(duì)檢察權(quán)的運(yùn)行沒有任何合法施加影響的權(quán)力，反而應(yīng)成為檢察權(quán)重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象。然而，現(xiàn)實(shí)卻與憲法和法律規(guī)定背道而馳：一方面地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定的需要，干涉檢察機(jī)關(guān)對(duì)貪污瀆職案件的偵查或者指示檢察機(jī)關(guān)對(duì)某類案件從嚴(yán)、從快處理；另一方面，把檢察機(jī)關(guān)視為政府的一個(gè)組成部門，要求檢察機(jī)關(guān)直接參與到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中去，分散了檢察官的精力而影響其自身的檢察業(yè)務(wù)，這使得本已缺兵少將的檢察機(jī)關(guān)雪上加霜，如我國河南項(xiàng)城市在《2013年度市直單位招商引資目標(biāo)一覽表》明確給檢察院下達(dá)了3000萬元的招商指標(biāo)[2]，這種現(xiàn)象在我國許多基層檢察院特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的檢察院廣泛存在。

2.內(nèi)部不獨(dú)立

為了保證檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立，結(jié)合檢察權(quán)具有的行政性的特點(diǎn)，我國憲法、檢察官組織法等共同確立了檢察一體化體制。檢察一體化具有上命下從的特點(diǎn)，然而其決不能等同于上命下從，檢察權(quán)具有司法權(quán)屬性，而直接性、親歷性是司法的首要特點(diǎn)，這決定了必須給予辦理具體案件的檢察官一定的獨(dú)立權(quán)。

然而，現(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)的運(yùn)行卻與此大相徑庭。體現(xiàn)檢察權(quán)的司法屬性的檢察官獨(dú)立幾乎不存在，即使像公訴權(quán)這樣的典型的司法權(quán)遵從的仍是“具體辦案人承辦——部門負(fù)責(zé)人審核——檢察長或者檢委會(huì)決定”這樣的行政審批模式。在修改后的刑事訴訟法增加逮捕必要性審查、羈押必要性審查等相關(guān)制度致使檢察官的親歷性、決斷性更加重要的情況下，這種“審而不定、定而不審”的模式既影響了辦案效果和辦案效率，又打擊了檢察官辦案的積極性，不利于檢察事業(yè)的長期發(fā)展。

（二）影響檢察獨(dú)立問題產(chǎn)生的原因分析

1.檢察管理地方化——外部不獨(dú)立的歸結(jié)

影響檢察權(quán)外部獨(dú)立的原因很多，比如法制不健全、監(jiān)督不到位等，但最核心的仍是檢察管理的地方化，即長期以來我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)際起作用的管理體制是以地方管理為主，以上級(jí)檢察院管理為輔的管理模式。

第一，在人事管理上，同級(jí)黨委是地方檢察機(jī)關(guān)主要干部的主管機(jī)關(guān)，上級(jí)檢察院是協(xié)管機(jī)關(guān)，檢察長、副檢察長的提名權(quán)也由同級(jí)黨委掌握，并經(jīng)同級(jí)人大選舉或人大常委會(huì)任命，所有的檢察官也必須經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的干部管理只能起到一種最低限度的保障作用。

第二，一直以來，檢察機(jī)關(guān)都是實(shí)行“分級(jí)財(cái)政、分灶吃飯”的檢察經(jīng)費(fèi)管理體制，即從中央至地方，各級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)開支均主要由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，以財(cái)政預(yù)算撥款為主體，財(cái)政補(bǔ)助以及財(cái)政返還罰沒款為補(bǔ)充。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的撥款很少，而且具有很大的不確定性。

在人財(cái)物都?xì)w地方管理的情況下，仍希望檢察機(jī)關(guān)像憲法規(guī)定的那樣依法獨(dú)立于地方黨委、人大和政府顯然是不切實(shí)際的?！翱梢哉f，當(dāng)前妨害地方檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的最大障礙就是現(xiàn)行檢察體制對(duì)地方政權(quán)的過分依賴，這種過分依賴造成檢察權(quán)對(duì)地方政權(quán)的依附。”[3]

2.檢察一體化的過度運(yùn)用——內(nèi)部不獨(dú)立的根源

檢察權(quán)運(yùn)行的特性要求檢察一體化，但這種一體化不同于完全上命下從的行政一體化，而是給予檢察官一定獨(dú)立權(quán)的一體化，特別是對(duì)于檢察權(quán)中的公訴、批捕等具有司法性質(zhì)的權(quán)力，更應(yīng)保證檢察官的獨(dú)立性。這種一體與獨(dú)立之間的矛盾本來完全可以通過法律的明確規(guī)定予以化解，然而遺憾的是我國的憲法、檢察官組織法和刑事訴訟法等法律更多強(qiáng)調(diào)的是檢察權(quán)行使的整體性和檢察系統(tǒng)的行政性，比如《中華人民共和國憲法》第130條和《中華人民共和國檢察官組織法》第8條規(guī)定的主體都是“人民檢察院”，《中國人民共和國刑事訴訟法》在規(guī)定檢察權(quán)具體行使時(shí)，其表述的主體要么是“人民檢察院”，要么是“檢察長”或“檢委會(huì)”。由于具體案件中審查批捕、提起公訴、提起民行監(jiān)督等都是由檢察官辦理而并非由檢察長直接辦理，因此立法原意應(yīng)當(dāng)解釋為“不僅是檢察院整體的獨(dú)立行使職權(quán)、不受非法干涉，歸根到底也是檢察官個(gè)體的獨(dú)立行使職權(quán)、不受非法干涉”[4]。

與此實(shí)質(zhì)解釋不同的是，司法實(shí)務(wù)界對(duì)上述法律做了形式解釋，而且在此基礎(chǔ)上走的更遠(yuǎn)。在檢察管理體制上，檢察官等級(jí)行政化非常突出，檢察官之上還有檢察官，具有行政職務(wù)的檢察官與沒有行政職務(wù)的檢察官對(duì)案件處理的作用力不同，較高級(jí)別的檢察官對(duì)案件有較大的決定權(quán)，而具體辦案的檢察官事實(shí)上處于操作員的地位。

二、省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理制度

檢察權(quán)又被稱為“中央事權(quán)”，正因如此，為了保障檢察權(quán)的外部獨(dú)立，國家體制為單一制的國家基本上都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)由中央直管，自上而下進(jìn)行垂直管理，如日本的檢察機(jī)關(guān)由中央的最高檢察廳以及區(qū)域檢察廳形成檢察一體制度，法國三級(jí)檢察機(jī)關(guān)形成檢察一體制度。而聯(lián)邦制的國家，具有自治權(quán)的州實(shí)行的也是垂直管理，如美國和德國的州的檢察機(jī)關(guān)就如此。我國古代最類似于檢察機(jī)關(guān)的御史衙門，實(shí)行的一般也是自上而下的垂直管理制度。鑒于此，作為單一制國家，我國也應(yīng)當(dāng)實(shí)施由中央垂直管理的檢察制度，但正如中央政法委書記孟建所說，“考慮到我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”[5]。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立“省級(jí)以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度”。

（一）制度的可行性分析

為了確保檢察權(quán)運(yùn)行的外部獨(dú)立，建立省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理是現(xiàn)實(shí)可行并能達(dá)到保障檢察權(quán)運(yùn)行外部獨(dú)立的效果的，原因如下：

首先，在宏觀管理上，省級(jí)黨政機(jī)關(guān)與省級(jí)檢察院具有同質(zhì)性。中央以下黨政各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職權(quán)是有層級(jí)差別的，這種不同與省級(jí)以下各個(gè)層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)的工作規(guī)律有著某種契合性。省級(jí)黨政機(jī)關(guān)的職權(quán)主要有以下兩方面：貫徹執(zhí)行黨中央國務(wù)院的政策方針；根據(jù)本區(qū)域的具體情況，制定本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，部署本轄區(qū)內(nèi)各個(gè)區(qū)域的工作，指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)黨政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使情況。這些都是宏觀性和指導(dǎo)性的。而目前我國省級(jí)檢察院除了部分業(yè)務(wù)由自身直接行使外，大部分的業(yè)務(wù)是指導(dǎo)下級(jí)檢察院的工作，一方面依照最高人民檢察院的授權(quán)制定相關(guān)政策性文件，另一方面根據(jù)調(diào)研，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的檢察工作。這些權(quán)力同樣是宏觀性、指導(dǎo)性的，這點(diǎn)與省級(jí)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使的特點(diǎn)相似。與此相對(duì)的是，地級(jí)和縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控的職能較為有限，其主要負(fù)責(zé)完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指示，執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，因此，地、縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)做的事務(wù)較為具體。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，除刑事二審抗訴、民行監(jiān)督等部分職權(quán)需要由省級(jí)檢察院直接行使外，地、縣級(jí)檢察院承擔(dān)了絕大部分的檢察工作，由于權(quán)力行使的目標(biāo)和方式等不盡相同，這些檢察機(jī)關(guān)不可避免的會(huì)與當(dāng)?shù)氐狞h政機(jī)關(guān)發(fā)生摩擦。而在地、縣級(jí)的黨政機(jī)關(guān)對(duì)本地的檢察機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)或者其他限制性的權(quán)力時(shí)，檢察獨(dú)立勢(shì)必受到影響。為了避免這種情況，構(gòu)建由主要行使宏觀、指導(dǎo)性權(quán)力的省級(jí)黨委機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)檢察院，省級(jí)政府為檢察機(jī)關(guān)提供財(cái)政支持，而省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)由省級(jí)檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度應(yīng)該是各方面所易于接受的選擇。

其次，省級(jí)檢察院所處地位的獨(dú)特性以及具有統(tǒng)一管理的實(shí)踐性。一方面，省級(jí)檢察院處于最高人民檢察院與地、縣級(jí)檢察院之間的過渡地位，除了無司法解釋權(quán)之外，其在本區(qū)域內(nèi)的職權(quán)基本與最高人民檢察院相同，這有利于貫徹最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定，并指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)檢察院的工作。另一方面，雖然現(xiàn)行的地、縣級(jí)檢察院人財(cái)物主要由同級(jí)地方黨委政府管理，但為了保障檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，各省級(jí)檢察院按照最高人民檢察院關(guān)于檢察改革的要求，在本轄區(qū)內(nèi)加大組織力度，對(duì)人事、財(cái)政、物質(zhì)裝備等領(lǐng)域的統(tǒng)一管理進(jìn)行了許多探索，并且取得了一定的成效。如在干部人事管理方面，逐步建立了上級(jí)檢察院的檢察官從下級(jí)檢察院檢察官中遴選，上級(jí)檢察院選派優(yōu)秀干部到下級(jí)檢察院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。

最后，政府部門省級(jí)以下垂直管理提供了可以借鑒的參考。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，為了應(yīng)對(duì)中央與地方關(guān)系的調(diào)整，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在逐步推行中央某些特殊部門如海關(guān)、國稅、金融等垂直管理的同時(shí)，也開始實(shí)行省級(jí)“條條”部門的垂直管理，這些部門一般來說上下業(yè)務(wù)性較強(qiáng)或者具有較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)。有些部門在實(shí)行垂直管理的內(nèi)容上較為徹底，不僅在干部管理、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置而且在財(cái)政與經(jīng)費(fèi)、黨組織關(guān)系、紀(jì)檢監(jiān)察上都由上級(jí)統(tǒng)一管理[6]。實(shí)行垂直管理后，較為有效的抵御了地方保護(hù)主義，維護(hù)了市場秩序，創(chuàng)建了較為統(tǒng)一的市場環(huán)境。這與檢察機(jī)關(guān)為了保障獨(dú)立、公平、統(tǒng)一的適用我國刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律而垂直管理相一致，也為此制度的實(shí)施提供了參考。

（二）制度的內(nèi)容

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的規(guī)定，省級(jí)以下垂直管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)指的是對(duì)人事、財(cái)務(wù)和設(shè)施裝備的管理。

1.人事管理

在新中國的檢察史中，曾經(jīng)兩次存在檢察機(jī)關(guān)中央垂直管理制度，分別為1949年到1951年檢察機(jī)關(guān)建立初期以及1954年到1979年這段時(shí)間。該制度之所以最終被雙重管理制度所取代，原因雖然很多，但檢察系統(tǒng)內(nèi)部用人權(quán)的歸屬之爭是重點(diǎn)[7]?？梢哉f，加強(qiáng)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的人事管理，是省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理體制的核心，但同時(shí)也是該管理體制設(shè)計(jì)中最困難的地方。人事管理主要涉及機(jī)構(gòu)編制管理、干部管理兩個(gè)方面，而這需要改變省級(jí)以下地方黨委、人大和政府對(duì)本級(jí)檢察院的人事管理權(quán)。

（1）機(jī)構(gòu)編制管理

檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制管理包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理以及人員編制管理兩個(gè)方面。雖然根據(jù)憲法的規(guī)定，由人大產(chǎn)生的“一府兩院”應(yīng)處于平行的地位，然而，由于我國特殊的政治體制，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的地方編制委員會(huì)予以管理，其法律依據(jù)則是國務(wù)院頒布的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。如在編制管理方面，該條例第17條規(guī)定：“根據(jù)工作需要，國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以在地方行政編制總額內(nèi)對(duì)特定的行政機(jī)構(gòu)的行政編制實(shí)行專項(xiàng)管理”，這里的專項(xiàng)管理的對(duì)象指的就是包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的政法專項(xiàng)編制。

第一，對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置管理，根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，地方檢察機(jī)關(guān)要設(shè)立或者變更某個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，必須報(bào)本級(jí)地方編制部門進(jìn)行審查批準(zhǔn)，地方編制管理部門因考慮各部門之間的平衡，即使上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也不一定批準(zhǔn)。而檢察機(jī)關(guān)將要進(jìn)行的檢察制度改革如檢察人員分類管理制度、主任檢察官制度等往往都涉及到內(nèi)部機(jī)構(gòu)的增添、變更、合并或削減，在此情況下，上述規(guī)定既不利于檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)也阻礙了司法改革的進(jìn)程。根據(jù)《中國人民共和國人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”。從該規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)來看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院行使。因此，在最高人民檢察院對(duì)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革之前，地、縣級(jí)檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并、撤銷等，應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院授權(quán)給省級(jí)檢察機(jī)關(guān),由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，報(bào)省級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)。

第二，對(duì)于人員編制管理，雖然根據(jù)檢察官法、公務(wù)員法等相關(guān)規(guī)定，檢察人員編制應(yīng)當(dāng)包括檢察官編制、公務(wù)員編制、地方事業(yè)單位編制三個(gè)方面，但由于檢察官編制仍處于過渡階段，其與公務(wù)員編制并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，因此，事實(shí)上存在的仍是后兩種編制。其中，公務(wù)員編制屬于政法專項(xiàng)編制，由最高人民檢察院與中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)等相關(guān)部門協(xié)商后確定人員總數(shù)，然后根據(jù)各省的具體情況予以分配。鑒于公務(wù)員編制最終仍是由地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)管理，歸屬于地方行政編制，而根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第18條的規(guī)定“地方各級(jí)人民政府根據(jù)調(diào)整職責(zé)的需要，可以在行政編制總額內(nèi)調(diào)整本級(jí)人民政府有關(guān)部門的行政編制”，因此，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些地方占用檢察編制的狀況，導(dǎo)致一些基層檢察院出現(xiàn)人少案多的矛盾。省級(jí)以下垂直管理應(yīng)當(dāng)改變這種狀況，檢察人員編制的管理權(quán)，應(yīng)統(tǒng)一收歸省一級(jí)編制委員會(huì)行使。地、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)的所有人員編制應(yīng)由省級(jí)編制部門會(huì)同省級(jí)檢察院核定和下達(dá)，省級(jí)檢察院的人員編制，由省級(jí)編制部門根據(jù)最高人民檢察院與中央相關(guān)機(jī)關(guān)確定的數(shù)目予以核定和管理。地市、縣級(jí)檢察院的編制則由省級(jí)檢察院根據(jù)各地、縣的具體情況，在省檢察院總編制的范圍內(nèi)，經(jīng)同級(jí)組織部門、編制部門同意后，予以確定。

（2）干部管理

地、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察工作人員大致可以分為檢察長、副檢察長、黨組委員、檢委會(huì)委員、檢察員、助理檢察員以及其他檢察輔助和司法行政人員。這其中許多人可能具有雙重或者多重身份，比如副檢察長既是黨組成員又是檢委會(huì)委員。根據(jù)《中華人民共和國檢察官法》第12條的規(guī)定，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長由同級(jí)人大選舉，副檢察長、檢委會(huì)委員等由同級(jí)人大常委會(huì)任命，由于檢察長、副檢察長、檢委會(huì)委員等同時(shí)又可能是黨組成員，而根據(jù)黨章第47條的規(guī)定，“黨組成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織決定”，因此，上述人員又由同級(jí)黨委決定。根據(jù)黨管干部原則，地、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，黨組成員可以決定某些級(jí)別以下的干部的升遷，更高級(jí)別的干部則必須經(jīng)過同級(jí)黨委的組織部門批準(zhǔn)，以天津市某基層檢察院為例，一般來說副處級(jí)以上的職位的任命必須經(jīng)同級(jí)黨委組織部門任命。而即使是由院黨組任命的干部也要到同級(jí)政府人事部門備案，否則，就無法保證其職級(jí)、待遇等。由此可見，要實(shí)現(xiàn)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的干部管理，必須處理好省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委、人大、政府之間的關(guān)系。對(duì)此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：

第一，改善省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)與地方黨委之間的關(guān)系。

正如習(xí)近平總書記在2014年中央政法會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的：“政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。既要堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖,又要加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo),不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作能力和水平?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行省級(jí)以下垂直管理的基礎(chǔ)，在此前提下，改變現(xiàn)有的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制，保障檢察機(jī)關(guān)更加獨(dú)立的行使檢察權(quán)。

為此，應(yīng)改變現(xiàn)行的省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)三級(jí)黨組的設(shè)置，在省級(jí)檢察院和地市級(jí)檢察院設(shè)立黨委，確立由省級(jí)檢察院黨委領(lǐng)導(dǎo)地市級(jí)檢察院黨委，地市級(jí)檢察院黨委領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)檢察院黨組，地、縣級(jí)檢察院同級(jí)的黨委輔助領(lǐng)導(dǎo)的體制。如此設(shè)置理由如下：第一，由于省級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委仍然受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，如此設(shè)置并不違背黨管干部的原則。如上文所述，省級(jí)黨委對(duì)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)一般都是宏觀的、政治上的領(lǐng)導(dǎo)，并不會(huì)干涉檢察機(jī)關(guān)具體的案件；第二，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)一般都由檢察長、副檢察長或檢委會(huì)委員擔(dān)任，而這些人都非常熟悉檢察事務(wù)，更利于檢察權(quán)的獨(dú)立、正確運(yùn)行；第三，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第48條的規(guī)定，“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委”，黨員在100人以上的黨組織理論上便可成立黨委，無論是省級(jí)檢察院還是地市級(jí)檢察院，其管理的黨員顯然都滿足上述要求。

第二，理清省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)與地方人大的關(guān)系。

根據(jù)憲法、檢察官法的規(guī)定，省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)的檢察官包括檢察長和副檢察長都由同級(jí)人大或其常委會(huì)選舉或任命產(chǎn)生，其中檢察長還要經(jīng)上級(jí)檢察院檢察長提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。那么在省級(jí)以下檢察院實(shí)行垂直管理的情況下，地、縣級(jí)檢察院中檢察官的任免是否仍由同級(jí)人大選舉或任命呢？對(duì)此，本文認(rèn)為實(shí)行省級(jí)以下垂直管理后，地、縣級(jí)檢察院的檢察官都應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察院提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任命。理由如下：第一，現(xiàn)行法律關(guān)于檢察院檢察長經(jīng)人大選舉或罷免之后還要經(jīng)上級(jí)檢察院檢察長報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定在法理上是值得懷疑的，因?yàn)樯舷录?jí)人大之間只具有監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，并非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。之所以如此規(guī)定，其原因只能解釋為防止下級(jí)人大任意罷免地方檢察長，從而干涉檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。既然如此，為了檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)將上述規(guī)定貫徹到底，即下級(jí)的所有檢察官都應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人大常委會(huì)任命。第二，如上文所述，地、縣級(jí)檢察院黨委委員或黨組的成員由上級(jí)檢察院黨委任命，而黨委委員或黨組成員一般都包括檢察長、副檢察長或部分檢委會(huì)委員，在此情況下，仍由同級(jí)人大常委會(huì)任命就可能在權(quán)力層級(jí)上不相匹配，容易出現(xiàn)沖突的情況。第三，盡管當(dāng)前人大及常委會(huì)對(duì)同級(jí)檢察院的人事任命干預(yù)的較少，但其前提是在檢察院仍是由同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的情況下，同級(jí)人大及常委會(huì)沒有機(jī)會(huì)干涉。如果改變這種狀況，人大或常委會(huì)干涉同級(jí)檢察院人事任命的情況就有更大的出現(xiàn)可能性。垂直領(lǐng)導(dǎo)作為一種新的制度，應(yīng)該有一定的預(yù)見性和超前性。第四，從世界范圍內(nèi)來看，為了保障檢察官的獨(dú)立性，許多國家對(duì)檢察官的選任都采取了嚴(yán)格的形式，比如美國許多州的檢察官采用的是選舉制，法國所有的檢察官都必須經(jīng)過司法部長推薦，由總統(tǒng)任命[8]。

第三，協(xié)調(diào)省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系。

根據(jù)規(guī)定，地方政府對(duì)檢察院的人事管理沒有決定權(quán)。然而，由于現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)工作人員屬于公務(wù)員編制或?qū)儆谑聵I(yè)單位編制，且其工資、待遇等由地方政府承擔(dān)，因此，一方面，上述人員的招錄都由地方政府的公務(wù)員管理部門負(fù)責(zé)，另一方面，檢察機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)、級(jí)別等某些變動(dòng)必須到當(dāng)?shù)毓珓?wù)員局備案，只有如此，才能保證相應(yīng)的待遇。在此，就可能有影響地方檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立運(yùn)行情況的出現(xiàn)，如檢察機(jī)關(guān)任命的人員無法備案進(jìn)而導(dǎo)致相應(yīng)的工資、福利等待遇無法提升的問題。為此，在實(shí)行省級(jí)以下垂直管理之后，相應(yīng)的，一方面應(yīng)當(dāng)由省級(jí)檢察院根據(jù)各市縣院的編制情況和業(yè)務(wù)需要，確定其招錄人數(shù)并統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)新進(jìn)檢察工作人員的招錄，另一方面，改變現(xiàn)有的備案制度，下級(jí)檢察院的工作人員報(bào)上級(jí)檢察院備案。

2.財(cái)物管理

這里的“財(cái)物”包括檢察機(jī)關(guān)人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)以及基礎(chǔ)設(shè)施和裝備費(fèi)用，現(xiàn)階段上述費(fèi)用主要是由地方檢察機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)政府提供的。那么省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理以后上述費(fèi)用該由哪級(jí)政府承擔(dān)、如何承擔(dān)呢？

其實(shí)，這個(gè)問題自1994年我國實(shí)行分稅制之后便引起了各方面的討論。有人認(rèn)為，上述經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，理由有三點(diǎn)：第一，檢察權(quán)屬于中央事權(quán)；第二，分稅制后，中央的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府，具有更強(qiáng)的負(fù)擔(dān)能力；第三，地方檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政支出主要由地方政府負(fù)擔(dān)容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)受制于地方政府，影響檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。本文認(rèn)為，這種觀點(diǎn)基本上是成立的，但鑒于我國現(xiàn)階段的國情，在檢察機(jī)關(guān)未實(shí)行中央垂直管理而只是省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理的情況下，可以考慮建立下列財(cái)物管理制度：首先，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)全國檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和裝備設(shè)施的費(fèi)用，并統(tǒng)一發(fā)放到省級(jí)政府；其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部省份，由于省級(jí)財(cái)政的支付能力大大高于各市縣，因此，由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)全省檢察機(jī)關(guān)的其他費(fèi)用；最后，在東部沿海經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)可以由省級(jí)政府與地、縣級(jí)政府共同分擔(dān)，但要制定嚴(yán)格的財(cái)政供應(yīng)制度，使這些地方的檢察經(jīng)費(fèi)的供給依據(jù)相關(guān)的規(guī)章制度，而不能依據(jù)個(gè)別人的意志隨意更改。

三、主任檢察官制度

所謂主任檢察官制，是指在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)若干主任檢察官，以其為辦案組織的負(fù)責(zé)人并對(duì)案件辦理負(fù)主要責(zé)任的制度。最高人民檢察院于2013年12月公布了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，計(jì)劃從2014年1月到2014年12月在全國7個(gè)省份17個(gè)檢察院試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制，即主任檢察官制。

（一）主任檢察官制的合法性分析

如上文所述，我國憲法、檢察官組織法以及三大訴訟法都規(guī)定人民檢察院為檢察權(quán)的行使主體，而具體案件的決定權(quán)由檢察長或檢委會(huì)行使，上述法律中幾乎沒有“檢察官”的身影，在此情況下，主任檢察官制是否與上述法律相沖突便成了首要問題。對(duì)此，本文認(rèn)為，主任檢察官制度與現(xiàn)有的法律并不存在根本矛盾。原因如下：

首先，《中國人民共和國檢察官法》第2條規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員”，第6條規(guī)定檢察官的職責(zé)為依法進(jìn)行法律監(jiān)督、代表國家公訴等，第9條規(guī)定檢察官享有“履行檢察官職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)和工作條件”的權(quán)利，以上三條為主任檢察官制提供了法律依據(jù)，即檢察官依法享有對(duì)案件的決定權(quán)。

其次，雖然憲法、檢察院組織法和三大訴訟法規(guī)定的行使檢察權(quán)的主體為人民檢察院，但一方面檢察機(jī)關(guān)作為擬制的法人其本身并不能直接辦理案件，具體案件仍為檢察官辦理；另一方面，“檢察官行使檢察權(quán)，仍然以檢察院的名義整體對(duì)外，權(quán)力行使的具體方式并未導(dǎo)致權(quán)力主體的變更”[9]，這與即使法院由法官作出判決，其對(duì)外權(quán)力行使的機(jī)關(guān)仍為人民法院，并未否認(rèn)法官的獨(dú)立性一樣。

最后，主辦檢察官制度與“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作”并不矛盾。一方面主任檢察官制度是以堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察一體化為基礎(chǔ)和前提的，并沒有賦予主任檢察官獨(dú)立的訴訟主體地位，上級(jí)的命令除了明顯違法的除外，主任檢察官仍然要遵從；另一方面，主任檢察官對(duì)案件的決定權(quán)來源于檢察長的授權(quán)，檢察長不僅可以改變主任檢察官的決定而且還可以撤銷授權(quán)[10]。

（二）主任檢察官制的制度框架

根據(jù)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》以及上海、湖北等地的實(shí)踐，主任檢察官制應(yīng)包括以下五方面的內(nèi)容：主任檢察官的機(jī)構(gòu)設(shè)置，主任檢察官的權(quán)限，主任檢察官的產(chǎn)生方式，主任檢察官的職業(yè)保障以及對(duì)主任檢察官的監(jiān)督制約。

1.主任檢察官制的機(jī)構(gòu)設(shè)置

第一，由于主任檢察官制的核心價(jià)值在于增強(qiáng)檢察官辦案的獨(dú)立性，因此，并非所有的檢察業(yè)務(wù)都需要實(shí)行主任檢察官制，只有檢察權(quán)中具有司法性質(zhì)的權(quán)力如公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)等才需要實(shí)行此制度，典型的具有行政性的反貪、反瀆等業(yè)務(wù)不需要建立此制度。

第二，在上述具有司法性質(zhì)的業(yè)務(wù)中確立主任檢察官制度之后，其將成為檢察機(jī)關(guān)最基本的辦案單位，而上述業(yè)務(wù)的本質(zhì)特點(diǎn)要求該辦案單位具有一定的靈活性，“既要體現(xiàn)檢察辦案的效力性，又要彰顯檢察工作的公正性和準(zhǔn)確性”，因此，必須建立一個(gè)與法院的合議制和獨(dú)任制相似的制度模式，遇到疑難問題時(shí)可以由多名檢察官參與討論，而對(duì)于簡單問題則可以由某個(gè)檢察官獨(dú)自辦理。對(duì)此，建立主任檢察官辦公室是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

第三，主任檢察官辦公室作為基本的辦案組，其配置應(yīng)為主任檢察官+其他檢察官+檢察輔助人員，其中主任檢察官為該辦案組的負(fù)責(zé)人，對(duì)檢察長授權(quán)的案件有決定權(quán)，并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。至于檢察辦公室具體的人員組成，可以有三種形式：一是由固定的辦案人員組成，由主任檢察官配備若干檢察官和檢察輔助人員；二是臨時(shí)辦案組形式，辦案組成員不固定，承辦不同的案件可進(jìn)行不同的人員組合，由若干檢察人員，包括承辦其不同業(yè)務(wù)的主任檢察官組成辦案組，并明確具體承辦案件的主辦檢察官；三是臨時(shí)指派辦案形式。將除主任檢察官以外的檢察官、檢察輔助人員歸口案件管理部門集中統(tǒng)一管理，形成人力資源庫，根據(jù)不同的案件，臨時(shí)指派其協(xié)助主任檢察官工作[11]。第一種方式仍然維持了以前的檢察業(yè)務(wù)分工，不同業(yè)務(wù)的主任檢察官辦理不同類型的案件，這有利于辦案組之間的協(xié)調(diào)配合，形成高、精、尖的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)原來的機(jī)構(gòu)設(shè)置沖擊較小，檢察人員豐富、各科室配置和業(yè)務(wù)較為均衡的檢察院采取這種方式較為合理。后兩種形式更有靈活性和針對(duì)性，特別對(duì)于檢察人員短缺的檢察機(jī)關(guān)采用這種方式更能達(dá)到人才的充分利用，但其打破了業(yè)務(wù)之間的界限，對(duì)檢察人員的綜合素質(zhì)有了更高的要求。

第四，設(shè)立主任檢察官辦公室就涉及到與檢察人員分類管理制度以及當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置的關(guān)系問題。一方面，主任檢察官制無論采取上述三種哪一種形式，都是以檢察人員實(shí)施分類管理為基礎(chǔ)的，因此，在實(shí)施主任檢察官制之前，必須將全體檢察人員按照檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員進(jìn)行分類。其實(shí)2013年3月中央組織部和最高人民檢察院就印發(fā)了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，明確了上述三類人員分類的標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍、人員比例、管理方式和交流機(jī)制，這無疑更有利于將來實(shí)行主任檢察官制。另一方面，在現(xiàn)有法律規(guī)定且社會(huì)又認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的廳、處、科（室）機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況下，如何理清主任檢察官辦公室的定位便至關(guān)重要，對(duì)此，本文認(rèn)為要把握兩點(diǎn)：一是要對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，條件成熟的地區(qū)可以撤銷科室；二是明確科室的領(lǐng)導(dǎo)與主任檢察官的界限，科室領(lǐng)導(dǎo)只負(fù)責(zé)本科室內(nèi)的行政和協(xié)調(diào)事務(wù)，主任檢察官才有在法律范圍內(nèi)決定案件的權(quán)力。

2.主任檢察官的權(quán)限

主任檢察官制是對(duì)檢察權(quán)的重新配置，其實(shí)施的關(guān)鍵在于“放權(quán)于檢察官“，賦予主任檢察官在案件處理上的充分的權(quán)力?！皬睦碚撋现v，放權(quán)的范圍可以概括為案件處理權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)”[12]，前者涉及到主任檢察官與檢察長的權(quán)限劃分，而后者則涉及到其與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（科長、處長）的權(quán)限劃分。

首先，檢察院實(shí)行的是檢察長領(lǐng)導(dǎo)體制，因此，在現(xiàn)有法律尚未修改的情況下，主任檢察官的權(quán)力只能來自于檢察長的授權(quán)。對(duì)于法律（不包括司法解釋）明確規(guī)定必須由檢察長或者檢委會(huì)行使的權(quán)力，必須由檢察長或檢委會(huì)行使，如刑事訴訟法第3條關(guān)于檢察人員回避的規(guī)定以及第87條關(guān)于審查批準(zhǔn)逮捕的規(guī)定。對(duì)于法律沒有明確規(guī)定必須由檢察長行使的權(quán)力，則要綜合分析該權(quán)力的性質(zhì)，如果該權(quán)力具有監(jiān)督性質(zhì)或者相關(guān)行為和決定會(huì)影響其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的職權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢委會(huì)行使，比如民事抗訴的決定、認(rèn)為監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)臅嬉庖娨约皩?duì)公安、法院以及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的重大違法行為提出書面意見等。對(duì)于上述之外的其他權(quán)力則可以授權(quán)主任檢察官獨(dú)立決定。

其次，為了獨(dú)立行使上述決定權(quán)，主任檢察官必須具有一定的業(yè)務(wù)管理權(quán)，如組織、指導(dǎo)、督促、檢查本辦案組的辦案工作，核準(zhǔn)、簽發(fā)有關(guān)的法律文書，協(xié)調(diào)與本案有關(guān)的事宜。這就必須改變《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中關(guān)于“由辦案人員提出意見，部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長決定”的審批程序，也相應(yīng)的限縮部門負(fù)責(zé)人的權(quán)力，主任檢察官制下部門負(fù)責(zé)人的權(quán)力限于日常的行政管理以及部門協(xié)調(diào)事務(wù)，比如根據(jù)主任檢察官的提請(qǐng)，組織本部門的主任檢察官對(duì)疑難案件進(jìn)行討論等。

最后，必須實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。由主任檢察官行使的權(quán)力，其對(duì)該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由檢察長或者檢委會(huì)行使的權(quán)力，此時(shí)負(fù)責(zé)辦案的主任檢察官只對(duì)呈報(bào)審批的案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，對(duì)最終的決定不承擔(dān)責(zé)任；如果檢察長或者檢委會(huì)部分或者全部改變主任檢察官的決定的，主任檢察官對(duì)改變的決定不承擔(dān)責(zé)任。

3.主任檢察官的產(chǎn)生方式、職業(yè)保障和監(jiān)督制約

第一，選優(yōu)配強(qiáng)主任檢察官是決定主任檢察官制成效好壞的關(guān)鍵。在選配條件方面，原則上應(yīng)是具有一定的工作年限、深厚的法律功底、突出的工作實(shí)績的檢察員，但“政治過硬、業(yè)務(wù)精通、綜合能力強(qiáng)、作風(fēng)優(yōu)良的助理檢察員也可以選配為主任檢察官”[13]；在選配程序方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨管干部的原則和競爭擇優(yōu)的辦法，按個(gè)人申報(bào)、部門推薦和黨組討論決定的方式產(chǎn)生出主任檢察官；在任期和考核上，考慮到主任檢察官的特殊性，一般兩年期限較為合適，建立主任檢察官檔案，在兩年期間內(nèi)每年從執(zhí)法數(shù)量、質(zhì)量、效率、遵守紀(jì)律等檢察業(yè)績方面對(duì)其進(jìn)行考核，考核的結(jié)果作為主任檢察官評(píng)先推優(yōu)、晉升、續(xù)任和免除任職資格的重要依據(jù)。

第二，主任檢察官理應(yīng)享有職業(yè)待遇和發(fā)展前景的雙方面的保障，這是由主任檢察官所享有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任決定的。職業(yè)保障應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容：一是待遇上的保障，主任檢察官應(yīng)享有一定的崗位津貼，同時(shí)，沒有擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人的主任檢察官應(yīng)享有不低于部門副職的待遇，且任職滿一定期限的主任檢察官應(yīng)優(yōu)先晉升檢察官職務(wù)級(jí)別，以天津市某基層檢察院為例，如果公訴部門的主任檢察官并非公訴科科長或副科長的，那么其待遇應(yīng)不低于副科級(jí)，且在同等條件下，可優(yōu)先提升為副處級(jí)檢察員。二是發(fā)展前景方面，主任檢察官在盡職晉級(jí)時(shí)，也應(yīng)獲得較其他檢察人員更為優(yōu)先的機(jī)會(huì)，對(duì)于擔(dān)任主任檢察官的助理檢察員，如果考核合格的，可以優(yōu)先任命其為檢察員。

第三，主任檢察官制是建立在信托放權(quán)基礎(chǔ)上的改革舉措，與授權(quán)相對(duì)應(yīng)的是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。鑒于主任檢察官權(quán)力的特殊性，應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，即時(shí)監(jiān)督與全程監(jiān)督配套的監(jiān)督機(jī)制。首先，通過內(nèi)部文件等形式明確主任檢察官與檢察長、部門負(fù)責(zé)人的權(quán)限劃分，明確主任檢察官的權(quán)力來源于檢察長的授權(quán)，檢察長可以改變其決定；辦案流程，明確部門負(fù)責(zé)人可以將自己或檢察官會(huì)議的不同意見呈報(bào)檢察長。其次，明確主任檢察官與其辦案組成員之間的關(guān)系，主任檢察官負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督該團(tuán)隊(duì)的工作，并對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，其有權(quán)向檢察長或者部門負(fù)責(zé)人更換團(tuán)隊(duì)成員，相應(yīng)的，對(duì)于主任檢察官的違法行為，辦案團(tuán)隊(duì)成員可以向檢察長舉報(bào)。最后，加強(qiáng)案件管理和紀(jì)檢部門的監(jiān)督，既要確保嚴(yán)格、正確的運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，完善備案制度，又要強(qiáng)化紀(jì)檢的專門監(jiān)督，切實(shí)實(shí)行主任檢察官辦案終身責(zé)任制。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在檢察體制改革方面形成了“一體兩翼”式格局：以保障檢察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行為主體，以省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直管理制度和主任檢察官制度為兩翼。兩翼能否齊飛決定了檢察權(quán)能否獨(dú)立運(yùn)行，進(jìn)而影響著司法體制改革的成敗。這就要求上述兩種制度必須符合我國國情，具有現(xiàn)實(shí)的可操作性：一方面改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，協(xié)調(diào)好與同級(jí)政府的關(guān)系，避免地方同級(jí)黨委、人大和政府的不當(dāng)干涉，保障檢察權(quán)對(duì)外獨(dú)立；另一方面，突出檢察權(quán)的司法權(quán)屬性，建立檢察官自己決定、自負(fù)其責(zé)的權(quán)力運(yùn)行體制，避免檢察權(quán)的行政化運(yùn)行，保障檢察權(quán)的外部獨(dú)立。

[1][5]孟建柱.深化司法體制改革[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-25.

[2]周伊.河南項(xiàng)城法院參與3億元招商項(xiàng)目[EB OL].網(wǎng)址：http://news.wmxa.cn/n/201312/52261.html2013-12-07.

[3]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.372.

[4]李美蓉.論檢察一體原則——以檢察一體不同于行政一體為視角[J].中國檢察官，2011，（7）.

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[7]鄒緋箭,邵暉.“檢察一體”與中國上下級(jí)檢察院組織關(guān)系構(gòu)建[J].中國刑事法雜志，2013，（8）.

[8]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2008.380-382.

[9][10][11]鄭青.對(duì)主辦檢察官辦案責(zé)任制的幾點(diǎn)思考[J].人民檢察，2013，（23）.

[12]余雙彪.論主訴檢察官辦案責(zé)任制[J].人民檢察，2013，（17）.

[13]徐漢明，金鑫.主辦檢察官負(fù)責(zé)制的框架設(shè)計(jì)與核心要素[J].人民檢察，2013，（19）.

Study on Independent Guarantee Mechanism of Procuratorial Power——Fromthe Perspective ofthe Reformofthe Judicial Systemofthe Third PlenarySession ofthe 18th Central

Committee ofCommunist PartyofChina Research Group ofPeople's Procuratorate ofXiqingDistrict ofTianjin
(People's Procuratorate of Xiqing District of Tianjin,Tiaanjin 300380,China）

The third plenarysession ofthe 18th Central Committee of Communist Party of China proposed the procuratorial reform explicitly,in order to correct the existing problems of the localization of the prosecutorial power and the excessive use of the procuratorial integration,ensuring external and internal independence of procuratorial organs,to guarantee the benign operation of procuratorial power.The group,with the methods of logical analysis and empirical study,taking the judicial reform proposed in the third plenary session of the 18th Central Committee ofCommunist PartyofChina as the breakthrough point,based on the present situation ofthe procuratorial power operation,describes twosystems established toguarantee the independent operation ofprosecutorial power:on the one hand,in order toguarantee the external independence,the vertical management system on people,property,fabric of the procuratorial organs at and belowthe provincial level should be established;on the other hand,in order to guarantee the internal independence,the chief prosecutor system should be established.

independence;vertical management;chiefprosecutor system

D926.3

A

1674-828X（2014）02-0050-09

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-02-06

課題組組長：于緒芬，天津市西青區(qū)檢察院紀(jì)檢組長，主要從事檢察學(xué)研究。

課題組成員：左杰，西青區(qū)檢察院公訴科科長，主要從事刑法學(xué)、檢察學(xué)研究；

張繼峰，西青區(qū)檢察院書記員，主要從事刑法學(xué)研究；

張學(xué)麗，西青區(qū)檢察院研究室副主任，主要從事檢察學(xué)研究；

李曉旭，西青區(qū)檢察院助理檢察員，主要從事刑事訴訟法學(xué)研究；

李剛，西青區(qū)檢察院助理檢察員，主要從事檢察學(xué)研究。