歐盟反興奮劑政策研究

劉水慶，劉山玉

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.鄭州華信學(xué)院 公共體育部，河南 新鄭 451100)

劉山玉(1983-)，男，河南新鄉(xiāng)人，鄭州華信學(xué)院講師、碩士，研究方向：體育管理、體育教育。

歐盟委員會(huì)是歐盟的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理歐盟日常事務(wù)。它的體育業(yè)務(wù)由該委員會(huì)內(nèi)設(shè)的教育文化部門負(fù)責(zé)。歐盟是很多行業(yè)世界標(biāo)準(zhǔn)的起草者和制定者，所制定的包括歐盟體育政策在內(nèi)的政策對(duì)相關(guān)行業(yè)有著巨大的影響，歐盟反興奮劑政策就是其中一個(gè)典型的代表。本文的研究?jī)H界定在區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織——?dú)W盟層面，不包括對(duì)歐盟成員國(guó)反興奮劑政策的研究。

一、歐盟反興奮劑政策提出的背景

國(guó)際奧委會(huì)認(rèn)為，在比賽中為了專門用來(lái)達(dá)到人為地和不正當(dāng)?shù)靥岣哌\(yùn)動(dòng)成績(jī)的目的，運(yùn)動(dòng)員使用與人體無(wú)關(guān)的任何形式的藥物，或使用異常劑量的生理活性物質(zhì)，以及采用不正當(dāng)?shù)姆椒ê透鞣N心理手段等，都必須看作是興奮劑[1]。興奮劑問(wèn)題的形成是各種因素綜合作用的結(jié)果，既有運(yùn)動(dòng)員對(duì)成績(jī)的極度貪婪、興奮劑政策和法制的相對(duì)缺乏、政治因素過(guò)多介入、過(guò)渡的商業(yè)化、“更快、更高、更強(qiáng)”目標(biāo)與人體自身極限能力挑戰(zhàn)的矛盾，也有媒體的吹捧、反興奮劑技術(shù)的滯后性、國(guó)際反興奮劑組織之間缺乏有效的合作，以及興奮劑檢測(cè)費(fèi)用昂貴等因素的影響[2]。

歐盟的反興奮劑政策主要源于歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)的決議，包括歐盟及其部門為反興奮劑而制定的規(guī)定、辦法、準(zhǔn)則，以及行業(yè)的規(guī)范和條例規(guī)章等，可以是規(guī)范性文件也可以是行動(dòng)決策。歐盟反興奮劑的政策提出較晚的原因是，歐盟權(quán)力部門并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到體育運(yùn)動(dòng)的特殊屬性，而是把它看作是普通的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另外，歐盟并不是對(duì)興奮劑問(wèn)題的關(guān)注不夠，而是重視不夠。歐盟認(rèn)為，雖然在體育運(yùn)動(dòng)中存在嚴(yán)重的興奮劑使用問(wèn)題，但是，歐盟不適合參與到打擊興奮劑使用的斗爭(zhēng)中。委員會(huì)多次聲明，它無(wú)意針對(duì)運(yùn)動(dòng)員非法使用增強(qiáng)性能的物質(zhì)提出特別立法。這可以從歐盟委員會(huì)回答歐洲議會(huì)的相關(guān)咨詢中看出點(diǎn)端倪：1988年，Stewart-Clark(歐洲議會(huì)會(huì)員)向委員會(huì)提出，是否愿意在歐洲的層面上去支持立法，以確保任何國(guó)家的促進(jìn)者或者運(yùn)動(dòng)員都能獲得公平的利益。歐盟委員會(huì)給出的答案是，在該領(lǐng)域中還沒(méi)有任何立法計(jì)劃，原因是歐共體條約沒(méi)有對(duì)共同體授予權(quán)利提出一個(gè)共同的政策以打擊藥物的使用，另外，相比消費(fèi)違禁藥品而言，在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的情況次要一些[3]。顯然，20世紀(jì)90年代之前，歐盟委員會(huì)并不重視體育運(yùn)動(dòng)中的使用興奮劑問(wèn)題。

興奮劑中的化學(xué)成分對(duì)人體健康的損害很大，已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。20世紀(jì)90年代初期，歐盟開(kāi)始把制定反興奮劑政策提上日程，“我們認(rèn)為，隨著體育運(yùn)動(dòng)的商業(yè)化發(fā)展，體育在歐洲一體化過(guò)程中可以扮演重要的角色，興奮劑問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，直接影響體育的經(jīng)濟(jì)作用；興奮劑問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，負(fù)面影響很大；以博斯曼案件為首的歐洲法院大量的判例中缺少政策和法律的依據(jù)”[4]。在這種背景下，歐盟面臨前所未有的困難，制定反興奮劑政策已經(jīng)刻不容緩。

二、歐盟反興奮劑政策的演進(jìn)

(一)第一階段：制定體育運(yùn)動(dòng)中反興奮劑的行為守則

在歐盟理事會(huì)主導(dǎo)下，委員會(huì)和各成員國(guó)專家配合采取了兩個(gè)規(guī)范體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑行為的措施：(1)建立興奮劑審查制度。1989年5月，理事會(huì)要求委員會(huì)通過(guò)尿液測(cè)試來(lái)檢查使用違禁藥品的情況，并對(duì)此進(jìn)行審查。審查的內(nèi)容包括藥物成癮的實(shí)際比率、濫用藥物成癮的數(shù)據(jù)和非法使用藥物的情況。(2)起草和發(fā)布打擊體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的行為守則。這雖然只是一個(gè)要求運(yùn)動(dòng)員和其他體育運(yùn)動(dòng)參與人員遠(yuǎn)離興奮劑的道德守則，但是它邁出了歐盟反興奮劑的第一步，從這個(gè)意義上說(shuō)，它是具有開(kāi)創(chuàng)性的。其后的行為守則就是在此基礎(chǔ)上被提出來(lái)的。

1992年2月8日，反興奮劑行為守則被歐盟理事會(huì)通過(guò)，其基本原則是：教育和預(yù)防為主，號(hào)召運(yùn)動(dòng)參與者特別是年輕人遠(yuǎn)離興奮劑。它的主要內(nèi)容是防止使用興奮劑的“十項(xiàng)戒律”。具體包括：目的方面，鼓勵(lì)年輕人遠(yuǎn)離興奮劑，在家庭和學(xué)校的參與下，年輕人以身作則，倡導(dǎo)社會(huì)大眾杜絕使用興奮劑；目標(biāo)方面，運(yùn)動(dòng)員作為榜樣，應(yīng)為體育運(yùn)動(dòng)和社會(huì)中杜絕使用興奮劑重建信心；責(zé)任方面，健康專家有義務(wù)充分告知使用興奮劑的影響，為體育專業(yè)人員提供建議，運(yùn)動(dòng)員的隨行人員(經(jīng)理、培訓(xùn)師、教練等)必須發(fā)揮積極作用；措施方面，國(guó)家和國(guó)際水平上的體育組織應(yīng)在興奮劑的控制問(wèn)題上予以合作，實(shí)驗(yàn)室應(yīng)繼續(xù)保持高質(zhì)量和可靠的藥物檢測(cè)程序，應(yīng)監(jiān)控具有增強(qiáng)性能的潛在新物質(zhì)，媒體應(yīng)向社會(huì)公眾提供運(yùn)動(dòng)員的訓(xùn)練方案及使用興奮劑所造成的負(fù)面結(jié)果的相關(guān)信息；場(chǎng)所和對(duì)象方面，加強(qiáng)對(duì)體育場(chǎng)館的管理，進(jìn)行定期抽查。另外，既要重視職業(yè)體育中的興奮劑問(wèn)題，也要關(guān)注群眾體育中使用興奮劑的情況[5]。

行為守則制定的依據(jù)是健康法令和《歐洲共同體條約》。1989年6月12日歐共體頒布了健康指令89/391 EEC，其第3條規(guī)定，工人的內(nèi)涵是任何受雇于雇主的人，體育運(yùn)動(dòng)已經(jīng)成為一種新型職業(yè)，運(yùn)動(dòng)員屬于工人的范疇。雇主有責(zé)任對(duì)工人健康定時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上通過(guò)采用必要的措施去保護(hù)工人安全和健康。另外，這個(gè)問(wèn)題還與公共健康有關(guān)?！稓W洲共同體條約》第152條規(guī)定，保護(hù)全體公民的健康。運(yùn)動(dòng)員為了保持體能和提高身體機(jī)能經(jīng)常會(huì)使用藥物產(chǎn)品，它是運(yùn)動(dòng)的一部分，這是無(wú)可厚非的，但是這些藥物可能給他們的健康帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，雇主有責(zé)任去預(yù)防運(yùn)動(dòng)員服用興奮劑和維護(hù)公共健康秩序[6]。

(二)第二階段：參與世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的成立

相對(duì)于道德行為守則來(lái)說(shuō)，參與世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的成立在歐盟體育政治策略中有舉足輕重的作用。1998年7月8日，在法國(guó)北部的弗漢新城，法國(guó)海關(guān)在參加環(huán)法自行車賽的費(fèi)斯蒂那車隊(duì)隊(duì)醫(yī)維利·歐特的汽車內(nèi)發(fā)現(xiàn)了40瓶違禁藥品EPO，此事件被稱為“EPO事件”[7]，是歐盟體育運(yùn)動(dòng)中的標(biāo)志性的事件，對(duì)建立世界反興奮劑機(jī)構(gòu)有著促進(jìn)作用。

歐洲議會(huì)在1998年12月17日通過(guò)決議，支持建立世界反興奮劑機(jī)構(gòu)，并表示希望委員會(huì)在其中發(fā)揮重要作用。在多方的共同努力下，1999年12月10日，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱WADA)在瑞士洛桑正式成立。參與WADA的建立主要有三個(gè)步驟：首先，細(xì)節(jié)探討。主要探討了兩個(gè)問(wèn)題，即WADA的參與機(jī)構(gòu)和設(shè)立條件。對(duì)于前者，普遍認(rèn)為，體育組織既沒(méi)有資源也沒(méi)有權(quán)力檢查興奮劑的流通，政府將在其中發(fā)揮重要作用。對(duì)于后者，為了成立WADA，歐盟內(nèi)部舉辦了專題論證會(huì)，達(dá)成了兩個(gè)共識(shí)：(1)體育和政府部門都應(yīng)該成為該機(jī)構(gòu)的董事會(huì)代表；(2)重要的決議要由雙方共同達(dá)成。其次，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。1999年5月31日至6月2日，在帕德伯恩由歐盟成員國(guó)各體育部長(zhǎng)舉行的非正式會(huì)議中，討論了參與WADA建立的問(wèn)題。各部長(zhǎng)認(rèn)為，為了有效地打擊使用興奮劑行為，需要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)國(guó)際上獨(dú)立和透明的反興奮劑機(jī)構(gòu)。最后，接受邀請(qǐng)并參與WADA成立。1999年10月，國(guó)際奧委會(huì)(以下簡(jiǎn)稱IOC)邀請(qǐng)理事會(huì)主席和委員會(huì)主席敲定條例并參與建立世界反興奮劑機(jī)構(gòu)[8]。這個(gè)想法與歐盟想法不謀而合，歐盟隨即接受了邀請(qǐng)。

歐盟參與世界反興奮劑機(jī)構(gòu)建立的條件是：該機(jī)構(gòu)能真正透明和獨(dú)立；董事會(huì)應(yīng)由國(guó)家體育代表和公共部門的代表組成；打擊使用興奮劑的行為應(yīng)該建立統(tǒng)一的程序和標(biāo)準(zhǔn)；所有參與的主體，特別是相關(guān)的體育組織，應(yīng)該保證遵守所建立的標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序。歐盟積極參與建立世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的原因有兩個(gè)：一是為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的體育秩序和社會(huì)公共健康，體現(xiàn)一個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；二是為了擴(kuò)大自己的影響力并主導(dǎo)反興奮劑標(biāo)準(zhǔn)的制定，在機(jī)構(gòu)里享有充分的話語(yǔ)權(quán)。歐盟與WADA合作的主要內(nèi)容有：資金上的資助，經(jīng)濟(jì)贊助WADA的各種項(xiàng)目建設(shè)，如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、藥品檢測(cè)技術(shù)的研究項(xiàng)目等；制度建設(shè)，如幫助引進(jìn)運(yùn)動(dòng)員護(hù)照制度、協(xié)助建立門戶網(wǎng)站和信息維護(hù)等；標(biāo)準(zhǔn)的制定，包括興奮劑目錄的制定、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢測(cè)監(jiān)督、司法合作等[4]。

(三)第三階段：提出反興奮劑的共同體扶持計(jì)劃

共同體扶持計(jì)劃是歐盟及其前身歐共體為反興奮劑的組織和活動(dòng)提供財(cái)政支持的計(jì)劃，資助的主要對(duì)象是WADA。該計(jì)劃在歐盟內(nèi)部經(jīng)過(guò)提出、討論和通過(guò)后，于1999年12月10日開(kāi)始實(shí)施。其意義在于，為WADA提供財(cái)政上的支持，保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，表明了歐盟在保護(hù)體育運(yùn)動(dòng)的健康發(fā)展、體育公平競(jìng)賽、運(yùn)動(dòng)參與者的身體健康和嚴(yán)厲打擊體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑行為的決心。同時(shí)，這個(gè)計(jì)劃也得到了歐盟內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)的支持。歐盟建立共同體扶持計(jì)劃的指導(dǎo)方針是：創(chuàng)立一個(gè)真實(shí)的、積極的共團(tuán)體預(yù)防政策；發(fā)展和協(xié)調(diào)因服用興奮劑而被定罪的運(yùn)動(dòng)員的紀(jì)律處分，以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與興奮劑行為的懲罰措施；在理論和臨床兩方面繼續(xù)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)和藥理研究[9]。

共同體扶持計(jì)劃一直遭受各方的質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)認(rèn)為，打擊興奮劑的斗爭(zhēng)與保護(hù)運(yùn)動(dòng)員的健康并沒(méi)有形成完整體系；區(qū)域委員會(huì)表示，共同體的法律中并沒(méi)有對(duì)WADA進(jìn)行財(cái)政支持的有效法律依據(jù)，在條約中沒(méi)有關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)的任何提及，所以對(duì)WADA的支持是唐突的；另外，歐洲議會(huì)和歐洲法院也認(rèn)為，如果要申請(qǐng)?bào)w育運(yùn)動(dòng)在歐盟法律中的特殊待遇，就應(yīng)該在協(xié)議中為體育運(yùn)動(dòng)提供法律依據(jù)。因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)，歐盟委員會(huì)幾乎處于孤立無(wú)援的境地?！拔覀冋J(rèn)為面對(duì)這些問(wèn)題，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是：在歐共體條約第152條的基礎(chǔ)上起草一份打擊體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的指令?！盵10]因?yàn)樵摋l第一款和第二款對(duì)此進(jìn)行了直接規(guī)定，即保護(hù)人類健康的最高目標(biāo)是保證區(qū)域組織政策和辦法的有效實(shí)施?？紤]目前的困境，2002年歐盟停止了對(duì)WADA的資金支持，改為由歐盟會(huì)員國(guó)進(jìn)行資助，從中可以看出，歐盟反興奮劑的決心并沒(méi)有改變。考慮到在體育界沒(méi)有直接的共同體權(quán)限，成員國(guó)在共同體的權(quán)限范圍內(nèi)只能按照條約和歐洲法院判例法的規(guī)定對(duì)問(wèn)題發(fā)表看法。

(四)第四階段：運(yùn)用實(shí)體性文件規(guī)制興奮劑行為

此部分主要是對(duì)《歐盟體育白皮書》(下稱《白皮書》)中打擊體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑條款的解讀。2007年7月11日，歐盟在比利時(shí)首都布魯塞爾頒布該文件，它是第一個(gè)全面規(guī)定歐盟體育運(yùn)動(dòng)的倡議書，也可以說(shuō)它是歐盟對(duì)體育發(fā)展和治理的總的政策和戰(zhàn)略思想。

《白皮書》是歐盟第一個(gè)關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)的戰(zhàn)略性文件，具有開(kāi)創(chuàng)性?！栋灼肥且粋€(gè)政治文件而不是一個(gè)法案，它對(duì)興奮劑使用問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)論述。其主要內(nèi)容是：(1)目的方面。制定目的是促進(jìn)體育比賽的公平性和開(kāi)放性，保護(hù)男女運(yùn)動(dòng)員的身心健康。(2)興奮劑的危害。表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是體育運(yùn)動(dòng)的誠(chéng)信問(wèn)題。使用興奮劑對(duì)歐洲體育的公平性是一個(gè)嚴(yán)重的威脅，違反了比賽的開(kāi)放平等原則，對(duì)運(yùn)動(dòng)參與者的身心造成了很大的傷害。二是公共安全問(wèn)題。它不僅導(dǎo)致了個(gè)人健康的嚴(yán)重?fù)p害，更有甚者還造成了部分運(yùn)動(dòng)員殘疾甚至死亡。(3)體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的現(xiàn)實(shí)情況。在競(jìng)技體育參與者中，興奮劑的使用達(dá)到了前所未有的高度，致使很難去跟蹤和監(jiān)督管理。人們服用含興奮劑物質(zhì)的年齡層越來(lái)越小，甚至青少年和兒童也參與到其中。另外，興奮劑交易是一個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的極具吸引力的投資，因此，興奮劑交易額逐年增加。(4)興奮劑管理的不足。第一，法制不統(tǒng)一。有些成員國(guó)專門制定了興奮劑法，有些則沒(méi)有，這對(duì)于統(tǒng)一、全面地消滅興奮劑行為是不利的。第二，責(zé)任不明確。成員國(guó)的體育發(fā)展模式不同、體育組織的自治程度不同造成了國(guó)際、地區(qū)、國(guó)家和地方等機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小不同和責(zé)任不明確。(5)采取的措施。主要的措施是加強(qiáng)合作，即歐盟機(jī)構(gòu)之間，以及成員國(guó)內(nèi)部應(yīng)該精誠(chéng)合作和互相協(xié)作來(lái)打擊體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的行為[11]。尤其是明確與WADA、聯(lián)合國(guó)教科文組織及歐洲委員會(huì)的統(tǒng)一立場(chǎng)，與各國(guó)政府、WADA及實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行有效的信息交流。成員國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)(邊防警衛(wèi)隊(duì)、國(guó)家和地方警察等)、WADA認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室和國(guó)際刑警組織也應(yīng)當(dāng)建立合作關(guān)系，共享新的興奮劑物質(zhì)信息并及時(shí)在一個(gè)安全環(huán)境下實(shí)踐。

通過(guò)對(duì)《白皮書》中反興奮劑相關(guān)內(nèi)容的解讀，我們認(rèn)為，歐盟的反興奮劑政策更加注重合作、打擊范圍的擴(kuò)大，逐漸注重體育公平和人的健康的保護(hù)[12]。《白皮書》促使歐盟進(jìn)一步參與到反興奮劑斗爭(zhēng)中，雖然它不是歐盟層面上的立法，但是它影響了歐盟及其成員國(guó)的立法，而且在其影響下歐盟及其各成員國(guó)政府將更加重視體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的問(wèn)題，它對(duì)體育運(yùn)動(dòng)中關(guān)于對(duì)興奮劑的規(guī)制具有劃時(shí)代的意義。

三、歐盟反興奮劑政策面臨的困境和發(fā)展趨勢(shì)

(一)面臨的困境

1.缺乏制定反興奮劑政策的法律基礎(chǔ)，政策制定缺乏依據(jù)

歐盟是經(jīng)濟(jì)和政治一體化的區(qū)域性國(guó)際組織，其目標(biāo)是歐洲一體化。歐盟一直把體育運(yùn)動(dòng)看作是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一部分，因此，歐盟認(rèn)為很多經(jīng)濟(jì)政策或法規(guī)是可以直接運(yùn)用到體育運(yùn)動(dòng)中的，如《歐盟競(jìng)爭(zhēng)法》可以運(yùn)用到運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)中，這是導(dǎo)致歐盟不針對(duì)體育進(jìn)行專門立法的主要原因[13]。令人遺憾的是，歐盟并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑問(wèn)題的特殊性，這就造成了兩個(gè)困難：(1)給政策的制定造成困難。歐洲憲法和公約中缺乏對(duì)興奮劑管理的直接規(guī)定，法律基礎(chǔ)的缺失造成了反興奮劑立法和制定政策的困難。(2)給歐洲法院的判決造成困難。在審理Meca-Medina的案件時(shí)就遇到的這樣的困難，初審法院質(zhì)疑反興奮劑政策，直接運(yùn)用《歐洲公約》進(jìn)行判案，判處興奮劑使用者不承擔(dān)責(zé)任[14]。雖然后來(lái)歐洲法院及時(shí)撤銷了判決，但是從中可以看到缺失法律基礎(chǔ)的弊端。

2.缺乏對(duì)相關(guān)責(zé)任的規(guī)定和具體的合作計(jì)劃，影響政策執(zhí)行效率

缺乏對(duì)相關(guān)責(zé)任的規(guī)定，政策的發(fā)揮受限。通過(guò)分析歐洲反興奮劑的規(guī)范文件，我們發(fā)現(xiàn)，最大的弊端就是對(duì)相關(guān)責(zé)任規(guī)定的缺失。從道德行為守則到白皮書，均沒(méi)有明確的責(zé)任劃定，沒(méi)有政策性文件對(duì)責(zé)任的直接規(guī)定只靠道德的支撐，反興奮劑政策將難以長(zhǎng)久有效的實(shí)施，使政策的執(zhí)行變得困難。另外，缺乏具體的合作計(jì)劃，內(nèi)部和外部合作面臨困境。2007年白皮書規(guī)定歐盟委員會(huì)應(yīng)與成員國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、WADA認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室和國(guó)際刑警組織建立合作關(guān)系，應(yīng)與WADA、聯(lián)合國(guó)科教文組織及歐洲委員會(huì)定期進(jìn)行交流和溝通，但是在機(jī)構(gòu)的相互承認(rèn)和技術(shù)的交流合作方面并沒(méi)有建立一個(gè)詳細(xì)的配套計(jì)劃，因此，要想做到真正的合作需要走的路還有很長(zhǎng)[15]。

3.缺乏程序性的規(guī)范，造成政策執(zhí)行上的困難

政策若要在實(shí)踐中發(fā)揮作用，必須兼具實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范，以及程序性規(guī)范對(duì)實(shí)體性規(guī)范的直接運(yùn)用，兩者缺一不可。實(shí)體性規(guī)范是原則性規(guī)定和具體措施的統(tǒng)一，它為程序性規(guī)范的執(zhí)行提供本源性規(guī)定；而程序性規(guī)范是實(shí)施政策的具體規(guī)定，它直接影響實(shí)體性規(guī)范實(shí)施的效果。常見(jiàn)的程序性規(guī)定有責(zé)任追究中的程序性規(guī)定及合作的程序性規(guī)定等。歐盟反興奮劑政策的不足就是只有實(shí)體性規(guī)范而沒(méi)有程序性規(guī)范，這樣就會(huì)給歐盟委員會(huì)造成政策執(zhí)行方面的困難。

(二)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

上文已述，歐盟反興奮劑政策隨著歐盟反興奮劑態(tài)度的轉(zhuǎn)變而變化，歐盟對(duì)興奮劑使用的態(tài)度對(duì)歐盟反興奮劑政策的影響很大。由于歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)在反興奮劑的問(wèn)題上態(tài)度已經(jīng)非常明確，歐盟反興奮劑的決心將不會(huì)動(dòng)搖[16]。其原因有兩個(gè)：(1)它是歐盟一體化策略的需要。職業(yè)體育已經(jīng)是歐盟經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在歐盟經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中發(fā)揮著非常重要的作用，堅(jiān)定地打擊體育運(yùn)動(dòng)中的使用興奮劑行為是歐盟必定堅(jiān)持的。(2)體育運(yùn)動(dòng)是歐洲文化的重要組成部分，興奮劑問(wèn)題遮蓋了它的光芒。眾所周知，現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)起源于歐洲，歐盟對(duì)歐洲的重要性是不言而喻的，體育運(yùn)動(dòng)是歐洲最為耀眼的明珠，是歐洲引以為傲的活動(dòng)，具有不可替代性，興奮劑問(wèn)題嚴(yán)重侵蝕了歐洲體育發(fā)展的土壤，這是歐盟所不愿意看到的。

在全球反興奮劑趨勢(shì)的影響下，歐盟反興奮劑政策的發(fā)展方向是：(1)一些反興奮劑條款將被納入歐洲公約，進(jìn)行特殊規(guī)定。在缺乏歐盟公約直接規(guī)定的情況下，歐盟法院在判決興奮劑案件及歐盟委員會(huì)在制定有關(guān)興奮劑政策時(shí)缺乏直接的法律依據(jù)，這是現(xiàn)實(shí)存在的難題，并且隨著興奮劑使用事件的增多，這個(gè)矛盾會(huì)變得更加尖銳。另外，缺乏法律依據(jù)反興奮劑政策在實(shí)施和運(yùn)用中都存在困難，因此，將部分反興奮劑條款納入歐洲公約是必然趨勢(shì)。(2)增加責(zé)任性和程序性規(guī)范。責(zé)任對(duì)于政策性規(guī)范是非常重要的，它直接影響政策的執(zhí)行效率。實(shí)體性規(guī)范是指要做的事情及事情的內(nèi)容，程序性規(guī)范是指做事情的流程及過(guò)程程序。從本質(zhì)上看，程序性規(guī)范比實(shí)體性規(guī)范更重要，它關(guān)系到政策的具體實(shí)施。(3)增加具體的合作計(jì)劃，將會(huì)成為政策的有效補(bǔ)充。興奮劑問(wèn)題不是區(qū)域性問(wèn)題，而是全球性問(wèn)題，單靠歐盟及其成員國(guó)是無(wú)法有效地完成對(duì)使用興奮劑行為的打擊，反興奮劑政策的實(shí)施關(guān)鍵在于合作，這些在相關(guān)組織的反興奮劑原則中都有提到，說(shuō)明無(wú)論是歐盟和教科文組織，還是IOC和WADA都非常重視合作，遺憾的是合作的具體計(jì)劃始終沒(méi)有完成。在合作計(jì)劃中應(yīng)該具體規(guī)定歐盟、教科文組織、IOC和WADA的合作方案，以及成員國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)之間的詳細(xì)合作措施，要細(xì)化興奮劑檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、實(shí)驗(yàn)室的承認(rèn)、司法合作和援助政策等，既要有實(shí)體規(guī)定也要有程序規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)很多人還在為體育運(yùn)動(dòng)中頻發(fā)的興奮劑事件感到焦慮時(shí)，歐盟的做法或許會(huì)給我們帶來(lái)一些啟示：(1)說(shuō)不如做。這是責(zé)任的體現(xiàn)，與其無(wú)休止地譴責(zé)興奮劑使用者的道德、良知，不如像歐盟一樣踏踏實(shí)實(shí)地去想辦法、做實(shí)事。(2)有比沒(méi)有強(qiáng)。政策規(guī)范存在問(wèn)題比沒(méi)有任何辦法要強(qiáng)，因?yàn)槿プ隽瞬艜?huì)知道問(wèn)題的存在，存在問(wèn)題不可怕，它為下一步的努力指明了方向。歐盟反興奮劑政策是需要長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)的，其發(fā)展趨勢(shì)也不是人為能決定的，對(duì)此我們將以觀后效。

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