論中國金融消費者權(quán)益保護制度的構(gòu)建

陶立早

(武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430072)

2012年11月20日，銀監(jiān)會銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局正式成立。這是繼保監(jiān)會和證監(jiān)會后，監(jiān)管機構(gòu)成立的又一個金融消費者權(quán)益保護部門。“一行三會”對于金融消費者權(quán)益保護制度的重視達到了一個前所未有的高度。因此，本文結(jié)合國際經(jīng)驗，對中國金融消費者權(quán)益保護制度的構(gòu)建提出建言。

(一)改善金融消費保護立法

我國當(dāng)前關(guān)于金融消費者保護的法律法規(guī)，有《消費者權(quán)益保護法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《人民銀行法》《證券法》，以及人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定的規(guī)章等。

然而，上述我國保護金融消費者的立法存在三大缺陷：首先，《消費者權(quán)益保護法》沒有突出金融消費者的特殊性，也沒有針對金融消費者作出專門規(guī)定，其適應(yīng)性不強；其次，對于金融消費者保護的意識尚待加強，如英、美等國在次貸危機后為保護金融消費者的信心，穩(wěn)定金融市場，將保護金融消費者列為監(jiān)管目標(biāo)之一；再次，金融機構(gòu)保護金融消費者法定職責(zé)的規(guī)定較為模糊，相關(guān)立法要么只對金融機構(gòu)的法定職責(zé)作原則性規(guī)定，要么就缺乏具有可操作性的沖突處理機制。

因此，我國有必要借鑒國際組織及發(fā)達國家在金融消費者權(quán)益保護制度方面的成熟經(jīng)驗以彌補這方面的缺陷?？v觀國際組織及發(fā)達國家為金融消費者權(quán)益保護提供的立法空間，筆者認(rèn)為可分為以下兩大類。

第一，國際組織關(guān)于金融消費者保護的最新立法，一般為原則、框架類的國際習(xí)慣。一是聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展委員會(United Nations Conference on Trade and Development)正在修訂中的《聯(lián)合國消費者保護準(zhǔn)則》具有一定指導(dǎo)意義，其草案包括七部分內(nèi)容：其一，保證消費者的人身安全；其二，促進和保護消費者的經(jīng)濟利益；其三，提供消費者產(chǎn)品的服務(wù)安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；其四，明確消費者必需的產(chǎn)品和服務(wù)的分配設(shè)施；其五，保證消費者能獲得救濟；其六，向消費者提供教育和培訓(xùn)的機會；其七，促進消費的可持續(xù)增長[1]。二是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD)制定的《G20金融消費者保護高級原則》(以下簡稱《原則》)具有較強的參考價值。2011 年在巴黎召開的G20會議上，G20 財長與央行行長呼吁金融穩(wěn)定委員會(Financial Stability Board，以下簡稱FSB)和OECD共同制定保護金融消費者利益的方案，該方案經(jīng)FSB同意，最終由OECD牽頭來做。2011年10月，《原則》在G20財長和央行行長會議上通過[2]。

第二，主要國家關(guān)于金融消費者保護的最新立法，是指幾大發(fā)達國家的國內(nèi)法。一是英國打破了其原有的監(jiān)管格局。2011年6月，英國財政部發(fā)布了《金融監(jiān)管的新方案：改革藍圖》白皮書，規(guī)定金融服務(wù)局(Financial Services Authority)的微觀審慎監(jiān)管職能將被新設(shè)立的審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，以下簡稱PRA)和金融行為局(Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA)拆分，而其消費者保護職能將由FCA承擔(dān)[3]。二是美國通過一系列措施，加強了對金融消費者的保護。2009 年5 月22 日頒布的《信用卡履責(zé)、責(zé)任和公開法》通過禁止濫用信用卡的行為，增強對金融消費者權(quán)益的保護[4]。而2010 年7月發(fā)布的《多德·弗蘭克法案》則規(guī)定，美國成立金融消費者保護局(Consumer Financial Protection Bureau)，將金融危機前分散于美聯(lián)儲、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、財政部等七大機構(gòu)的職權(quán)集中起來，以強化對金融消費者的保護[5]。

結(jié)合我國現(xiàn)階段國情，我國應(yīng)當(dāng)完善金融消費者權(quán)益保護方面的立法，具體做法如下。一是在我國《消費者權(quán)益保護法》中設(shè)專門章節(jié)提出“金融消費者”概念，并針對金融消費者做特殊規(guī)定。在我國消費者保護法和金融法中引入“金融消費者”的概念，以保證金融消費者受到專業(yè)、專門的對待。二是將保護金融消費者列入監(jiān)管目標(biāo)。中國銀監(jiān)會提出“通過審慎有效的監(jiān)管，保護廣大存款人和消費者的利益”是其監(jiān)管目標(biāo)之一。但是，我國其他金融監(jiān)管機構(gòu)尚未將保護金融消費者視作其法定監(jiān)管目標(biāo)。三是細化現(xiàn)有散見于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》等法律法規(guī)中關(guān)于金融消費者保護的規(guī)定。注重對金融機構(gòu)的監(jiān)管，明確規(guī)定金融機構(gòu)在金融消費合同中，需履行誠信、保密、提示等義務(wù)，對金融機構(gòu)實行問責(zé)制，以保護弱勢的金融消費者，平衡金融交易雙方信息。

(二)加強現(xiàn)有法定協(xié)調(diào)機制

由央行牽頭的金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議，盡管被視作“一行三會”的法定協(xié)調(diào)機制，但至今尚未明確具體運作方式。因此，銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會分別成立的金融消費者保護局，從實質(zhì)意義上來說仍屬于機構(gòu)監(jiān)管，缺乏高效的信息交流機制和部門協(xié)調(diào)機制。而我國監(jiān)管機構(gòu)若繼續(xù)堅持這種傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管模式，將會導(dǎo)致四個問題。一是妨礙各類金融機構(gòu)之間進行公平競爭，例如，一商業(yè)銀行與一證券公司提供類似的金融產(chǎn)品或金融服務(wù)，但二者分別由銀監(jiān)會和證監(jiān)會監(jiān)管，那么二者所要面對的監(jiān)管力度便會有所差異，這直接影響其服從成本的高低，導(dǎo)致不公平競爭。 二是大型金融機構(gòu)可趁機進行“監(jiān)管套利”(supervisory arbitrage)，比如，一金融機構(gòu)為了降低服從成本，將某項特定的金融產(chǎn)品或服務(wù)轉(zhuǎn)移到所受監(jiān)管較少的子公司或部門。 三是各監(jiān)管機構(gòu)因缺乏信息分享和法定協(xié)調(diào)機制，易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管真空等問題[6]。四是導(dǎo)致金融消費糾紛難以解決，一方面，從監(jiān)管者角度來說，會在金融創(chuàng)新催生的邊緣化金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融糾紛方面互相推諉，出現(xiàn)丟皮球現(xiàn)象；另一方面，從金融消費者角度來說，增加了他們找對口權(quán)益保護部門的難度，也增加了維權(quán)成本。由此可見，我國現(xiàn)階段實行的傳統(tǒng)機構(gòu)監(jiān)管模式顯然不符合金融創(chuàng)新的發(fā)展需求。那么，我國是否需要向“雙峰”理論主張的目標(biāo)監(jiān)管發(fā)展呢？

英國經(jīng)濟學(xué)家Michael Taylor提出了“雙峰”理論。該理論認(rèn)為，監(jiān)管的主要目標(biāo)有二：一方面，應(yīng)針對系統(tǒng)性風(fēng)險進行審慎監(jiān)管，以維護金融體系的穩(wěn)定，確保金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營；另一方面，應(yīng)保護金融消費者的權(quán)益，針對金融機構(gòu)的投機行為進行合規(guī)監(jiān)管，防止他們的欺詐行為。因此，建立“雙峰”金融監(jiān)管模式，即為金融系統(tǒng)性風(fēng)險的審慎監(jiān)管成立一個“金融穩(wěn)定委員會” (Financial Stability Commission)，以及為保護金融消費者合法權(quán)益成立一個“ 消費者保護委員會”(Consumer Protection Commission)。“雙峰”理論旨在打破銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的分業(yè)經(jīng)營，以期從更廣泛的視角來進行監(jiān)管[7]。這個理論先后得到了幾大主要發(fā)達國家的響應(yīng)。

第一，以澳大利亞為代表的國家形成了傳統(tǒng)的“雙峰”模式。一是澳大利亞審慎監(jiān)管局(Australian Prudential Regulation Authority，以下簡稱APRA)承擔(dān)審慎監(jiān)管職能，將分散于澳聯(lián)儲、各州政府監(jiān)管部門，以及保險和退休金委員會的監(jiān)管職能集中起來，其監(jiān)管范圍包括銀行業(yè)、保險業(yè)和大部分養(yǎng)老金。二是澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investments Commission，以下簡稱ASIC)負(fù)責(zé)保護金融消費者權(quán)益，其于2008年7月1日批準(zhǔn)成立金融督查服務(wù)機構(gòu)(Financial Ombudsman Service，以下簡稱FOS)，將原有的銀行和金融服務(wù)督察機構(gòu)、保險督察服務(wù)機構(gòu)、金融業(yè)申訴服務(wù)機構(gòu)合并起來，專門為在金融交易中處于弱勢地位的消費者和小企業(yè)提供公平、免費和高效的爭議解決途徑。值得注意的是，APRA和ASIC互相獨立，且二者均獨立于澳大利亞的央行[8]。

第二，以英國為代表的國家則形成了“準(zhǔn)雙峰”模式。不同于傳統(tǒng)的“雙峰”模式，盡管英國的審慎監(jiān)管職能和保護金融消費者職能分別由PRA和FCA負(fù)責(zé)，但是二者均由英國央行下設(shè)的金融政策委員會(Financial Policy Committee)統(tǒng)一管理。其中，PRA負(fù)責(zé)銀行、證券、保險公司進行審慎監(jiān)管；而FCA則通過促進市場的選擇和提高效率，以及保護金融消費者，來健全英國金融市場，維護金融消費者對于金融市場的信心[9]。

根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，不應(yīng)當(dāng)照搬“雙峰”理論下的目標(biāo)監(jiān)管模式，原因有二。一是從理論上說，純粹的目標(biāo)監(jiān)管難度頗高，可操作性不強，因為其制度設(shè)計并沒有以不同金融機構(gòu)之間的差異為考量，所以難以針對不同金融機構(gòu)的特點實現(xiàn)有效的監(jiān)管，這對監(jiān)管機構(gòu)的能力要求極高[10]。二是從實踐上說，我國的金融消費者保護尚屬于起步階段，立法還不完善，監(jiān)管經(jīng)驗較少，在短期之內(nèi)無法達到目標(biāo)監(jiān)管對監(jiān)管機構(gòu)的要求。

因此，結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有機構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，融合目標(biāo)監(jiān)管的經(jīng)驗，繼續(xù)完善金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議的相關(guān)制度建設(shè)，加強“一行三會”之間的法定協(xié)調(diào)機制，以彌補傳統(tǒng)機構(gòu)監(jiān)管的先天不足。一是明確“一行三會”在處理金融消費者保護問題上的權(quán)責(zé)分工，并注意跨市場風(fēng)險的識別和管理，以規(guī)避監(jiān)管真空、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管套利問題，降低監(jiān)管成本。二是要重視監(jiān)管信息分享，建立金融監(jiān)管信息、金融機構(gòu)統(tǒng)計信息、宏觀審慎監(jiān)管信息的共享平臺，加強“一行三會”的金融消費者保護機構(gòu)之間的監(jiān)管合作。三是建立健全宏觀審慎監(jiān)管制度，包括明確資本充足要求、市場準(zhǔn)入門檻、信息披露制度等。

(三)將ADRs引入糾紛解決機制

我國缺乏專門處理金融消費糾紛的機構(gòu)，且糾紛解決機制單一，未達到國際水平。首先，我國金融機構(gòu)內(nèi)部缺少解決金融消費糾紛的機制。其次，金融行業(yè)自律組織未被法律賦予調(diào)解金融消費糾紛的職能。再次，我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)尚處于起步階段，從立法到執(zhí)行的效力都還不到位，因此，金融消費者只能用訴訟、仲裁來解決金融消費糾紛，由于法院、仲裁委員會的案件過多，影響司法效率。又因訴訟、仲裁程序所耗費的時間成本、經(jīng)濟成本均較大，使許多消費者干脆放棄維護自身的合法權(quán)益，不去提起訴訟。

因此，我國可以借鑒國際社會的成熟經(jīng)驗，拓寬金融消費糾紛解決途徑，引入替代性爭議解決機制(Alternative Dispute Resolution system，以下簡稱ADRs)來解決金融消費糾紛，以平衡金融消費者和金融機構(gòu)在交易中的地位，保證處于弱勢的金融消費者在其合法權(quán)益受到侵害時得到救濟[11]。

澳大利亞、英國等主要國家均積極引入ADRs，而其中又以澳大利亞ADRs解決金融消費糾紛的效率最高，故筆者將介紹該國ADRs的程序以資借鑒。澳大利亞的金融消費者只有在金融機構(gòu)(爭議另一方)不受理其申訴的情況下，才能通過提交書面申請進入ADRs程序。而后，F(xiàn)OS會將金融消費者提交的書面申請，送交一份給金融機構(gòu)，要求其就爭議做出書面解釋。金融機構(gòu)有權(quán)在45天內(nèi)，通過與金融消費者協(xié)商來直接解決糾紛。倘若45天后，糾紛仍未解決，F(xiàn)OS便會對案件展開調(diào)查，并會安排爭議雙方進行調(diào)解或談判。如果爭議雙方未能協(xié)商一致，那么金融消費者便可以申請FOS出具一份建議書。只有雙方在30天內(nèi)(或FOS批準(zhǔn)的更長的時間內(nèi))都接受建議書時，其才具有約束力。如果任何一方在規(guī)定時間內(nèi)不接受建議書，其便不具有約束力。一旦建議書失去約束力，任何一方便可要求FOS或FOS資助的第三方專家組做出決定書(金融消費者糾紛解決機制的終局決定)，決定書的效力由金融消費者決定，金融消費者有權(quán)自收到?jīng)Q定書30日內(nèi)(或FOS批準(zhǔn)的更長的一段時間)接受或拒絕決定書。如果金融消費者接受決定書，該決定書便對雙方產(chǎn)生約束力，如果金融消費者不接受決定書，則決定書不對金融機構(gòu)產(chǎn)生約束力。此時金融消費者可訴諸訴訟、仲裁來解決糾紛[12]。依上所述，ADRs相較于傳統(tǒng)的訴訟、仲裁程序，更有利于解決金融消費糾紛，其優(yōu)勢如下。

第一，ADRs優(yōu)先保護金融消費者的權(quán)益。一是其只接受金融消費者或小企業(yè)投訴，而不接受金融機構(gòu)投訴。二是其收費額度較低，多為象征性收費。三是ADRs的裁決只對被投訴的金融機構(gòu)具有單向約束力，金融消費者如不滿意可以繼續(xù)向法院提起訴訟。

第二，ADRs解決糾紛的效率較高。一是ADRs實行單一制金融糾紛解決機制，消費者無論是遇到銀行、證券還是保險方面的金融糾紛，均可尋求ADRs的幫助，免去了因為金融業(yè)務(wù)劃分難以找到對口投訴機構(gòu)的麻煩。二是ADRs有調(diào)解前置程序，盡量鼓勵當(dāng)事人和解，只有當(dāng)調(diào)解不成功時，才能進入裁決程序。三是ADRs相較于訴訟程序，其處理糾紛的速度較快。如澳大利亞，在進入ADRs程序的糾紛中有60%是在3個月之內(nèi)解決的，有90%是在6個月之內(nèi)解決的[13]。

因此，筆者建議，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將替代性爭議解決程序作為解決金融消費糾紛的重要解決機制，降低相關(guān)爭議解決機制的收費標(biāo)準(zhǔn)，以便全面地保護金融消費者的合法權(quán)益?！耙恍腥龝毕碌慕鹑谙M者保護部門可共同設(shè)立一個專門處理金融消費糾紛的爭議解決機構(gòu)，如前所述，仍由央行主導(dǎo)的法定協(xié)調(diào)機制監(jiān)督其運行，并可引入ADRs程序，參照澳大利亞的具體爭議解決程序。這一是可以實行單一制金融糾紛解決機制，避免金融消費者因為金融業(yè)務(wù)劃分難以找到對口投訴機構(gòu)。二是將調(diào)解設(shè)為前置程序，鼓勵當(dāng)事人和解。三是由金融消費者決定ADRs裁決是否有效，如金融消費者不滿意ADRs裁決，可訴諸法院、仲裁委員會，切實保證他們的權(quán)益。四是保證ADRs程序中的所有信息對當(dāng)事人來說都是公開、透明的。

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