民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的比較

收稿日期：2013-10-07

作者簡介：王義寧，肇慶科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士。（廣東高要/526114）

*本文系2012年度廣東省教育研究院教育教學(xué)研究項(xiàng)目課題“民辦高等職業(yè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的研究”（ GDJY2012004）階段性成果之一 。

摘 要：完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。本文以我國目前的法律制度為基點(diǎn)，對比分析了我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的異同，并對我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)行了反思。

關(guān)鍵詞：民辦高校；公辦高校；法人治理結(jié)構(gòu)；比較；反思 完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。眾所周知，在目前我國高等教育體系中，公辦高等教育居于主導(dǎo)地位，民辦高等教育是重要組成部分。由于相同的社會制度文化和不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，民辦高校與公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)既有共性，亦有差異，對兩者進(jìn)行對比分析，可以更有利于對我國民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)行反思，有助于推進(jìn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。

一、高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的基本涵義

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的涵義

法人治理結(jié)構(gòu)即“公司法人治理結(jié)構(gòu)”或“公司治理結(jié)構(gòu)”，我國學(xué)界也稱其為“組織機(jī)構(gòu)”、“機(jī)關(guān)構(gòu)造”或“管理體制”等。[1] 法人治理結(jié)構(gòu)的概念源于現(xiàn)代企業(yè)管理制度，是指一組聯(lián)結(jié)并規(guī)范公司的各個(gè)參與者相互之間權(quán)力和利益關(guān)系的制度安排。這種安排的目的在于通過一定的治理結(jié)構(gòu)，使得公司的股東、董事會、經(jīng)理層和其它利益相關(guān)者能夠保持有效的約束與監(jiān)督，使得各方面權(quán)利得到有效制衡，利益得到持續(xù)保障，從而使公司整體狀況不斷改善，最終實(shí)現(xiàn)效率與公平目標(biāo)在公司內(nèi)部較好的統(tǒng)一。[2]法人治理結(jié)構(gòu)存在的基礎(chǔ)是現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并因此建立了所有者與經(jīng)營者之間的委托代理關(guān)系，其價(jià)值取向是維護(hù)股東、債權(quán)人以及社會公共利益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)最大化，其機(jī)制是公司組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的分配與制衡。

（二）高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的涵義

我國高等學(xué)校作為法律規(guī)定的獨(dú)立法人，有其法人治理結(jié)構(gòu)存在的基礎(chǔ)。在我國高等學(xué)校中，公辦高校由國家舉辦，國家享有所有者權(quán)利，以校長為法人代表的學(xué)校高級管理人員受國家委托行使經(jīng)營者權(quán)利。民辦高校由國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人出資舉辦，出資人將自己的資產(chǎn)交由理事會（或董事會）托管經(jīng)營，并由理事會 （或董事會）聘請學(xué)校經(jīng)營者來經(jīng)營管理學(xué)校?？梢?，我國高等學(xué)校同樣存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況，面臨著需要通過完善法人治理結(jié)構(gòu)來推進(jìn)學(xué)校的發(fā)展的問題。

高校法人治理結(jié)構(gòu)是在借鑒公司法人治理結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上提出的概念。歸納我國學(xué)界各種說法，其中比較有代表性的觀點(diǎn)是，“所謂高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指在一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高校的教育目標(biāo)，就高校內(nèi)部治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵等所進(jìn)行的制度安排，以及對高校與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進(jìn)行處理的機(jī)制安排”[3]。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）提出要從完善治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)、擴(kuò)大社會合作、推進(jìn)專業(yè)評價(jià)四個(gè)方面加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。因此，可以說，高校法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度重要的組成部分，也是現(xiàn)代大學(xué)制度形成和完善的動力與保障。

二、民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的比較 （一）共性方面

我國民辦高校和公辦高校都是高等教育法人，其法人治理結(jié)構(gòu)必然存在共性的一面。

1.高校法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)取向具有一致性

民辦高校與公辦高校法人設(shè)立的目標(biāo)可以從我國的法律中得到確認(rèn)。《教育法》第五條：“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。”《高等教育法》（以下簡稱《高教法》）第四條：“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》）第四條：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，貫徹國家的教育方針，保證教育質(zhì)量，致力于培養(yǎng)社會主義建設(shè)事業(yè)的各類人才。”以上法律規(guī)定回答了 “為誰培養(yǎng)人”和“培養(yǎng)什么樣的人” 這兩個(gè)高等教育的基本問題。

在我國，無論是民辦高校還是公辦高校，都必須遵循國家的教育方針，致力于培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。由此可以看出，民辦高校與公辦高校法人設(shè)立的目的是相同的，在法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)取向上具有一致性。

2.高校法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范要受到教育規(guī)律的制約

民辦高校和公辦高校肩負(fù)著同樣的社會職能，其根本的區(qū)別在于舉辦者不同，因此，無論是民辦高校還是公辦高校，其法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范都要受到教育規(guī)律的制約。教育規(guī)律表現(xiàn)為外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律。外部規(guī)律表現(xiàn)為教育與社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化之間相互制約與相互促進(jìn)的關(guān)系；內(nèi)部規(guī)律表現(xiàn)為教育要求與教育對象的身心發(fā)展以及個(gè)性特征之間、人的全面發(fā)展教育各個(gè)組成部分之間、教育過程中諸要素（教師、學(xué)生、教育影響等）之間關(guān)系及其作用的總和。[4]

高校法人治理結(jié)構(gòu)作為處理高校內(nèi)部權(quán)力和外部關(guān)系的制度化安排，其構(gòu)建和規(guī)范必須受教育的內(nèi)部規(guī)律和外部規(guī)律的制約[5]，只有這樣，高校法人治理結(jié)構(gòu)才能體現(xiàn)高等教育的基本特點(diǎn)及其特殊要求，才能適應(yīng)高校辦學(xué)活動的需要。

3.在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的共同治理

就法人屬性而言，我國公辦高校和民辦高校都屬于非營利法人，有較強(qiáng)的公益屬性，是社會多方利益需求的綜合反映，具有多方面的利益相關(guān)主體。就學(xué)校內(nèi)部而言，存在出資人（或捐助人）、舉辦者、管理者、教師、學(xué)生等多個(gè)直接的利益相關(guān)者；而就其外部而言，家長、所在社區(qū)、用人單位和政府等個(gè)人或社會組織，也是其間接的利益相關(guān)者。

按照利益相關(guān)者理論，高校的發(fā)展離不開上述利益相關(guān)者的投入或參與，學(xué)校追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是舉辦者的利益?？梢?，我國民辦高校和公辦高校作為利益相關(guān)者組織，在其法人治理結(jié)構(gòu)的安排上須強(qiáng)調(diào)內(nèi)外各種利益主體的參與，形成利益相關(guān)者共同治理的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡和制約，全面反映各方面的利益訴求，從而維護(hù)其服務(wù)于公共利益的宗旨。

（二）差異性方面

由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)顯示出一定的差異性?！陡呓谭ā返谌艞l規(guī)定“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”；根據(jù)對《促進(jìn)法》第二十一條、二十四條董事會和校長職權(quán)規(guī)定的解讀以及相關(guān)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國民辦高校一般實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?；谥贫纫?guī)定和現(xiàn)實(shí)的情況，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的不同主要體現(xiàn)于法人治理結(jié)構(gòu)的頂層，即領(lǐng)導(dǎo)體制的不同。

1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及權(quán)力特點(diǎn)不同

（1）公辦高校黨委會與民辦高校董事會

第一，兩者的地位和權(quán)力范圍不一樣?！陡叩冉逃ā返谌艞l規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！边@一規(guī)定確立了黨委在公辦高校中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨委領(lǐng)導(dǎo)不僅是思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)，也包括組織上和改革發(fā)展全局上的領(lǐng)導(dǎo)。

《促進(jìn)法》第十九、二十、二十一條規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的“決策機(jī)構(gòu)”，董事會的職權(quán)主要在于聘任和解聘校長，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度，決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)，籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以及決定學(xué)校的分立、合并、終止等重大事項(xiàng)的決策?！洞龠M(jìn)法》對董事會職權(quán)的規(guī)定中并沒有提及“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作”等有關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的表述，對董事會地位的規(guī)定是“決策機(jī)構(gòu)”，并沒有象公辦高校黨委那樣界定為“領(lǐng)導(dǎo)核心”?？梢?，公辦高校黨委與民辦高校董事會的地位與權(quán)力范圍有所區(qū)別。

第二，兩者的領(lǐng)導(dǎo)或決策方式不一樣?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（2010年修訂）規(guī)定，高等學(xué)校黨的委員會實(shí)行民主集中制，黨委對重大問題的決策是 “按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”。我國《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定，民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)討論諸如聘任和解聘校長等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過。這樣的規(guī)定顯示民辦高校董事會原則上是以董事投票表決的方式來對有關(guān)重大事項(xiàng)形成決議。

（2）民辦高校校長與公辦高校校長

對于高等學(xué)校來說，校長不僅是一個(gè)頭銜，也是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重要組成部分?！陡呓谭ā返谌艞l、四十一條規(guī)定，公辦高校校長在學(xué)校黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作；《促進(jìn)法》第二十四條規(guī)定民辦學(xué)校校長執(zhí)行董事會決定，負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。兩部法律都具體地明確了校長在學(xué)校發(fā)展、教學(xué)、科研、學(xué)生工作、人事、財(cái)務(wù)等方面應(yīng)該行使的六項(xiàng)職權(quán)。但民辦高校與公辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，校長的地位和職權(quán)也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

第一，校長法律地位不同。《高教法》第三十條規(guī)定，“高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人”，《促進(jìn)法》第二十二條規(guī)定，民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任?？梢姡k高校校長是當(dāng)然的法定代表人，民辦高校校長依據(jù)學(xué)校章程可能是法定代表人，也可能不是。法定代表人是民法上的一個(gè)基本概念，是指代表法人行使職權(quán)的自然人。法定代表人對外的職務(wù)行為即為法人行為，其后果由法人承擔(dān)。從這一點(diǎn)來說，民辦高校校長與公辦高校校長顯示出的法律地位是不一樣的。

第二，校長權(quán)力獲得的來源不同。公辦高校校長由政府任命，校長被任命后，即享有法定職權(quán)。民辦高校校長由董事會負(fù)責(zé)選聘，并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)，民辦高校校長被聘任后，除擁有法定職權(quán)外，還可享有董事會的授權(quán)?？梢姡k高校校長的權(quán)力獲得來源于政府的任命；而民辦高校校長的權(quán)力獲得來源于董事會的聘任。

第三，校長權(quán)力的性質(zhì)不同。公辦高校校長由政府任命，是國家教育行政權(quán)力體系中的一個(gè)制度安排，行使著一定的行政權(quán)，屬于公權(quán)力范疇；而民辦高校校長由董事會根據(jù)教育行政部門擬定的條件面向社會選聘并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)，其權(quán)力屬于私（非公）權(quán)力范疇。由于權(quán)力性質(zhì)不同，公辦高校校長在工作中可以運(yùn)用帶有一定強(qiáng)制性的行政方式來進(jìn)行管理，而民辦高校校長治校更多地依賴于校長本人的溝通能力、感召能力、管理水平、敬業(yè)精神和人格魅力等非權(quán)力因素來凝聚人心，推動工作的開展。

第四，校長的關(guān)注點(diǎn)不同。法人治理是一個(gè)開放的系統(tǒng)，它涉及到學(xué)校內(nèi)外利益相關(guān)者的參與。由于法律地位和權(quán)力的來源、性質(zhì)不同，公辦高校校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)核心的主要成員，關(guān)注的不僅是學(xué)校的內(nèi)部管理，更要關(guān)注學(xué)校外部利益相關(guān)者關(guān)系的建立、維持與改善；民辦高校的校長更多的是關(guān)注學(xué)校內(nèi)部的管理，關(guān)注如何執(zhí)行董事會的決策，關(guān)注以提高教學(xué)質(zhì)量為中心的學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的處理和運(yùn)行。

（3）民辦高校黨委與公辦高校黨委

我國的政治體制和黨的執(zhí)政地位決定了民辦高校內(nèi)部的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬民辦高校黨組織。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》（教黨[2006]31號）的文件精神，民辦高校黨組織發(fā)揮政治核心作用，具有政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理上的參與權(quán)和辦學(xué)行為上的監(jiān)督權(quán)。政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要體現(xiàn)在全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校黨建、思想政治工作和德育工作；管理上的參與權(quán)主要體現(xiàn)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過法定程序進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)，參與學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理等工作中重大問題的討論與決策；辦學(xué)行為上的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校堅(jiān)持教育公益性原則，依法治教，規(guī)范辦學(xué)。

從地位和職責(zé)的角度來看，公辦高校黨委會在擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)還具有干部管理權(quán)和重大事項(xiàng)決策權(quán)，是學(xué)校全面工作的領(lǐng)導(dǎo)核心；民辦高校黨委會在民辦高校主要體現(xiàn)于其政治核心地位?？梢姡瑑烧叩牡匚缓吐殭?quán)不同。

2.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系有所不同

（1）公辦高校黨委和校長是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。公辦高校黨委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”決定了校長是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)學(xué)校的各項(xiàng)工作，黨委和校長是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。具體地說，黨委領(lǐng)導(dǎo)是校長負(fù)責(zé)的前提，校長負(fù)責(zé)是黨委領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。黨委做出的決策是校長負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)，校長負(fù)責(zé)的具體實(shí)施是實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)意圖的途徑。黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一。

（2）民辦高校董事會與校長的關(guān)系是一種基于信任而建立的聘用關(guān)系。這種聘用關(guān)系的實(shí)質(zhì)是委托代理關(guān)系，這種委托代理基于以下假設(shè)：一是代理人（校長）比委托人（董事會）擁有更為專業(yè)的知識和技能，符合政府對民辦高校校長的基本要求；二是校長擁有更為豐富的高校管理經(jīng)驗(yàn)且與學(xué)校核心價(jià)值觀一致、有能力且愿意處理好學(xué)校事務(wù)；三是校長能按政府和董事會的要求引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。在這種假設(shè)下，董事會聘用校長經(jīng)營管理學(xué)校，校長作為職業(yè)管理者按照法律規(guī)定和學(xué)校章程行使職權(quán)，執(zhí)行董事會決定，對董事會負(fù)責(zé)，是當(dāng)然的學(xué)校教育教學(xué)和行政管理工作的責(zé)任承擔(dān)者。在學(xué)校實(shí)際運(yùn)行的過程中，董事會與校長的職權(quán)各不相同，彼此制約，但更多地體現(xiàn)為兩者之間的合作。除了法律規(guī)定的校長職權(quán)外，董事會為支持校長獨(dú)立行使職權(quán)，會對校長賦予一定的權(quán)力，特別是人事管理權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)這兩項(xiàng)董事會和校長之間最重要的權(quán)力，授權(quán)的大小與多少最終取決于校長能否令董事會滿意。校長贏得董事會的信任，是民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制良性運(yùn)行的根本所在。

（3）民辦高校黨委與董事會、校長的關(guān)系。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分不同，民辦高校黨委與董事會、校長并不存在縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，民辦高校黨委的權(quán)力主要體現(xiàn)為政治上的領(lǐng)導(dǎo)、決策上的參與、辦學(xué)行為上的監(jiān)督和事業(yè)健康發(fā)展上的支持。

三、比較后的反思

（一）形成民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)差異的基礎(chǔ)：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

相同的社會制度和文化背景，使民辦高校與公辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)有共性的一面，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，卻決定了兩者法人治理結(jié)構(gòu)方面的差異。

產(chǎn)權(quán)（Property right），從學(xué)理上解釋，一般是指與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利[6]，因而產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)權(quán)利或利益的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)反映的是法人組織中各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。從本質(zhì)上講，法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的目的就是為了對各種利益主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與均衡，對其責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行分配與制衡，所以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)也不同。對于高等學(xué)校來說，其法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以從法人的舉辦者、法人財(cái)產(chǎn)的來源及最終歸屬幾個(gè)方面來加以明晰。

根據(jù)《高教法》的相關(guān)規(guī)定，我國公辦高校由國家舉辦，其法人財(cái)產(chǎn)主要來源于國家財(cái)政投入及捐贈的財(cái)產(chǎn)，學(xué)校停辦或終止后的最終財(cái)產(chǎn)屬于國家，由國家根據(jù)公共事業(yè)的發(fā)展需要來統(tǒng)籌安排。在我國社會主義制度下，公辦高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使黨和政府的介入成為制衡其法人治理結(jié)構(gòu)的主要因素。公辦高校黨委會的職責(zé)規(guī)定、校長的任命及其職權(quán)的規(guī)定、教職工的管理、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用等，都要受到黨和政府的嚴(yán)格管理和監(jiān)督。

而對照《促進(jìn)法》的相關(guān)條款，我國民辦高校是由國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦，其法人財(cái)產(chǎn)來源于社會組織或個(gè)人投入、國有資產(chǎn)、受贈的財(cái)產(chǎn)及辦學(xué)積累。相比公辦高校，民辦高校法人財(cái)產(chǎn)的來源多元化，是一個(gè)擁有多元投資主體的法人，因而其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對也要復(fù)雜些。目前我國對民辦高校存續(xù)期間資產(chǎn)增量部分及終止后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬法律規(guī)定仍然不甚明確，各類投資主體的權(quán)利（利益）訴求仍懸而未決，這在一定程度上妨礙了民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范和完善?；谂c公辦高校不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，民辦高校決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立、校長的聘用、教職工的管理和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用等，受政府規(guī)制的程度相比公辦高校要小得多，享有較大的自主權(quán)，市場機(jī)制的介入對其法人治理結(jié)構(gòu)的影響相對更大。

民辦高校與公辦高校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同，決定了兩者在法人治理結(jié)構(gòu)、特別是內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面形成差異。

（二）民辦高校與公辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)的思路：既同亦異

高校法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。為推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，共存于我國高等教育體系中的民辦高校與公辦高校，需面臨法人治理結(jié)構(gòu)的不斷完善問題。據(jù)上文所述，民辦高校與公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)既有共性，亦也差異，因此在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，既都要遵循高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的一般原則，同時(shí)又因各自不同的法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，所要解決問題的輕重緩急又各有分別。

一般來說，高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的完善是通過外部制度的建設(shè)和內(nèi)部權(quán)力的合理配置來實(shí)現(xiàn)的。

在外部制度建設(shè)方面，無論是民辦高校還是公辦高校都需要通過外部制度環(huán)境的改善來提高內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的效率和效益，但兩者所要解決的具體問題是不同的。例如民辦高校目前急需從法律規(guī)定上明確學(xué)校終止后剩余財(cái)產(chǎn)的最終歸屬問題，以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理解決各類投資主體的利益訴求，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范和完善。而對于公辦高校來說，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在法律規(guī)定上是清晰的，而遵循法人人格獨(dú)立原則，重塑政府與高校的法律關(guān)系，淡化行政隸屬，確保高校依法自主辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，則成為目前在外部制度建設(shè)上需要解決的突出問題，民辦高校在這方面的問題則顯得相對不那么急迫。

在內(nèi)部權(quán)力的分配與制衡方面，法人內(nèi)部權(quán)力的科學(xué)配置與制衡，是構(gòu)建科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)的核心。民辦高校和公辦高校作為法律規(guī)定的法人，都需要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架，同時(shí)輔之以利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制等管理機(jī)制。在這一點(diǎn)上，民辦高校與公辦高校有許多共同之處。例如在決策機(jī)制方面，都需要增進(jìn)利益相關(guān)者的參與度，以提高決策的民主化和科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者共同治理；在執(zhí)行機(jī)制上，都需要建立校長遴選制度，積極推進(jìn)校長職業(yè)化；在監(jiān)督機(jī)制方面，都需解決如何吸收更多利益相關(guān)者進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如何探索“教代會”民主管理和民主監(jiān)督的多種實(shí)現(xiàn)形式，以完善監(jiān)督制衡機(jī)制的問題。另一方面，在內(nèi)部權(quán)力的配置和制衡方面，民辦高校與公辦高校各自需要解決的突顯問題又各有所側(cè)重。例如對于民辦高校法人來說，在治理結(jié)構(gòu)中如何加強(qiáng)黨組織的作用，使辦學(xué)不偏離社會主義方向和教育的公益性原則；如何以法律制度的規(guī)定為前提，配置董事會、校長和黨組織的權(quán)力，清晰其權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制衡，形成民辦高校強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制等，這些問題都是民辦高校在配置內(nèi)部權(quán)力時(shí)引起重點(diǎn)關(guān)注的難點(diǎn)問題。而對于公辦高校，例如，面對學(xué)校已是一個(gè)多元利益主體聚合的法人，學(xué)校黨委作為學(xué)校最高的權(quán)力和決策機(jī)構(gòu)，如何在確保黨的核心地位的前提下，在人員組成上吸收利益相關(guān)者的參與，以滿足多方面利益主體的訴求，如何在職能定位上更進(jìn)一步體現(xiàn)決策的全局性和戰(zhàn)略性，以最大限度地發(fā)揮高校服務(wù)于國家與社會的功能等[7]，這成為公辦高校在法人內(nèi)部權(quán)力配置時(shí)面臨的焦點(diǎn)問題之一。

綜上所述，共存于我國高等教育體系中的民辦高校與公辦高校，由于相同的社會制度文化和不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)既有共性的部分，又具各自的特點(diǎn)。在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，如何在遵循國家高等教育價(jià)值取向的前提下，兩類高校既彰顯各自的優(yōu)勢，又相互啟發(fā)借鑒，共同推進(jìn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，這是需要進(jìn)一步思考的問題。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）