教育公益性與資本逐利性的沖突與共生

王波+李小琴

收稿日期：2013-08-30

作者簡介：王波，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；李小琴，陜西標(biāo)典律師事務(wù)所律師，法律碩士。（西安/710061）

*本文系2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“規(guī)制法的制度構(gòu)造與學(xué)理分析”（13YJC820074）的階段性成果之一。

摘 要：民間資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，緩解高等教育需要日益旺盛與公立教育資源嚴(yán)重不足之矛盾，但隨之產(chǎn)生資本逐利性與教育公益性沖突，影響民辦高校良性發(fā)展。民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性具有從沖突走向共生之可能性。應(yīng)借鑒實(shí)現(xiàn)逐利性與公益性共生之社區(qū)利益公司制度，從準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校治理、學(xué)校運(yùn)行、利潤分配、資產(chǎn)管理、外部監(jiān)管等路徑入手，使學(xué)校保持市場、資本活力與靈活性之同時(shí)，保障教育公益屬性不被改變。

關(guān)鍵詞：民辦高校；社會(huì)企業(yè)；社區(qū)利益公司；教育公益性；資本逐利性 一、民間資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域：教育市場的形成、本質(zhì)與問題

（一）教育市場的形成：民間資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域

長期以來，我國的教育一直被定義為公益事業(yè)，教育產(chǎn)品也被認(rèn)為是公共產(chǎn)品，認(rèn)為各個(gè)層次、各種類型的教育應(yīng)由國家統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)，統(tǒng)一提供。但是人們對教育產(chǎn)品日益旺盛的需求以及政府有限的供給能力使得由政府包辦各層次各類型教育的辦學(xué)體制已經(jīng)不可能繼續(xù)存在，這就要求在教育領(lǐng)域引入“市場”這一概念與發(fā)展模式或者說讓教育進(jìn)入市場，形成教育市場。勞凱聲將其稱為“市場化公益行為”。知識(shí)作為一種生產(chǎn)力，對于個(gè)人能力的提升、效率的提高具有重要的作用，“知識(shí)改變命運(yùn)”的信念促使人們愿意接受教育，并將接受教育看作是一項(xiàng)投資，希望通過這項(xiàng)投資獲得等于或高于教育成本的回報(bào)。由此，教育市場中的買方就出現(xiàn)了，并且規(guī)模龐大，需求迫切。隨著政府包辦教育體制模式的打破，我國法律和政策允許其他類型的主體進(jìn)入教育領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國教育法》肯定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦者可以是各級(jí)政府，也可以是企業(yè)、事業(yè)組織、具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)舉辦，也可以聯(lián)合舉辦。個(gè)人、民間組織和資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的合法性得到了落實(shí)。那么另外一個(gè)問題是：靠什么來吸引個(gè)人、民間組織和資本進(jìn)入教育領(lǐng)域？教育產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其直接消費(fèi)效用具有競爭性和排他性，這在某種程度上決定了這種產(chǎn)品在向社會(huì)成員提供時(shí)，須在一定程度上轉(zhuǎn)化為私人物品或者準(zhǔn)私人物品，這就使教育領(lǐng)域可能變得有利可圖。那么，熱心教育事業(yè)、對市場具有敏銳嗅覺的人和組織便會(huì)將觸角伸向教育領(lǐng)域，在公立教育之外則出現(xiàn)各種形式和類型的民辦教育，這樣教育市場中的賣方也就出現(xiàn)了。

至此，一種不同于傳統(tǒng)教育關(guān)系的新的教育自由交易關(guān)系便在教育市場中出現(xiàn)了。有意愿接受教育的人通過付費(fèi)的方式來尋求教育，而另外一些人通過出資或者其他形式來組織教育資源，提供教育產(chǎn)品，一種建立在自愿平等基礎(chǔ)上的交換機(jī)制便形成了。受教育者可以根據(jù)自己的需要和教育資源的優(yōu)劣來選擇其滿意的教育服務(wù)，而教育服務(wù)的提供者也可以在為社會(huì)培養(yǎng)人才的同時(shí)，根據(jù)所提供教育產(chǎn)品的成本與質(zhì)量獲得一定的收益。

（二）教育市場的本質(zhì)：高等教育公益性的堅(jiān)守

教育從根本上說是培養(yǎng)人的社會(huì)活動(dòng)，通過對個(gè)體傳遞社會(huì)生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)個(gè)體身心發(fā)展，使個(gè)體社會(huì)化，并最終使社會(huì)得以延續(xù)和發(fā)展。因此學(xué)校的教育活動(dòng)從根本上說不是為了謀求經(jīng)濟(jì)利益，獲得利潤，而是為了造福他人、社會(huì)乃至整個(gè)人類，是從文化、精神、體質(zhì)、社會(huì)諸方面開發(fā)人的潛能，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造各種基本條件的事業(yè)。因此，公益性才是教育的根本屬性。教育的公益性具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）教育的公益性首先體現(xiàn)在教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)三個(gè)方面。高等教育通過對生源有目的的培養(yǎng)，為社會(huì)提供所需要的合格的人才，滿足公共發(fā)展的需要。高校在與企業(yè)、社區(qū)、政府、社會(huì)組織等組織進(jìn)行的有償性、慈善性、服務(wù)性的活動(dòng)中，履行公共責(zé)任，體現(xiàn)其公益性價(jià)值取向。（2）教育的外部性使社會(huì)受益。教育活動(dòng)的直接受益者是受教育者，在給受教育者帶來經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，也可以通過受教育者使其他成員和整個(gè)社會(huì)受益，這種影響被稱為教育的外部性。良好的教育可以提高國民的整體素質(zhì)，促進(jìn)科技的發(fā)展及其推廣應(yīng)用，促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)及其他方面的全面發(fā)展。（3）教育是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。人力資本的提高是經(jīng)濟(jì)增長的重要原因，而教育可以促進(jìn)文化和科技的進(jìn)步，提高受教育者的生產(chǎn)效率和整體素質(zhì)等人力資本，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。（4）教育不僅為作為個(gè)體的受教育者服務(wù)，還要為社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)；不僅要為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，還要為非經(jīng)濟(jì)目的服務(wù)，保護(hù)和繼承傳統(tǒng)文化，發(fā)現(xiàn)、傳播知識(shí)和規(guī)律，促進(jìn)全社會(huì)形成一種共同的價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則和社會(huì)制度。

（三）教育市場的問題：民間資本的逐利性擴(kuò)張

教育市場化的趨勢比較明顯地體現(xiàn)在民辦高等教育中。民辦高等教育是在“一無資金、二無校舍、三無教師隊(duì)伍”的改革開放初期興起的。在這樣的“三無”背景下，早期的民辦教育辦學(xué)者就采取了“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”——靠學(xué)費(fèi)維系發(fā)展的模式來辦學(xué)?！巴顿Y辦學(xué)”的辦學(xué)者則通過收取學(xué)費(fèi)、銀行貸款或者舉辦教育公司的方式將大量社會(huì)資本注入到教育領(lǐng)域，使民辦教育悄然變成一個(gè)新的投資領(lǐng)域。上市公司介入民辦教育、獨(dú)立學(xué)院都是“投資辦學(xué)”的新的表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了教育的市場化趨勢。然而資本具有天然的逐利性，投資辦學(xué)的發(fā)展模式將社會(huì)資本注入了教育領(lǐng)域，必然就會(huì)引發(fā)投資者對學(xué)校產(chǎn)權(quán)、投資回報(bào)甚至盈利的關(guān)注與訴求。

如果不能很好地把握教育市場化的程度就有可能引發(fā)一系列的問題。不規(guī)范教育市場，不對資本的逐利性進(jìn)行一定的抑制，那么資本投資者對于私益的追逐就會(huì)進(jìn)入一種無序狀態(tài)，甚至改變教育的基本性質(zhì)即公益性，出現(xiàn)諸如亂收費(fèi)、教育資源和教育機(jī)會(huì)的分配不均衡問題，導(dǎo)致教育的不公平，甚至引發(fā)更復(fù)雜、更深層次的社會(huì)矛盾。以市場為導(dǎo)向有可能使辦學(xué)者迷失辦學(xué)方向，一切以利益為目標(biāo)，將教育活動(dòng)作為一個(gè)純商業(yè)行為來對待，出現(xiàn)教育短視，對于運(yùn)行周期長、實(shí)用性不強(qiáng)但是對整個(gè)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要的專業(yè)和學(xué)科不重視甚至廢棄，忽視高等教育的公共目標(biāo)等等。

二、民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性從沖突走向共生的可能性

（一）民辦高校教育公益性與資本逐利性的沖突性分析

民辦高等教育引進(jìn)民間資本，資本就開始發(fā)揮其逐利的本性，資本追逐的利潤最大化與教育事業(yè)要求的公益最優(yōu)化出現(xiàn)在同一領(lǐng)域，就引發(fā)了民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性之間的沖突。

民間資本的注入給民辦高校引入了市場機(jī)制和競爭、效率等理念，帶來了生機(jī)與活力。但是在資本逐利性和產(chǎn)業(yè)化思維的推動(dòng)下，民辦高校的舉辦者將教育活動(dòng)看作是一種產(chǎn)品的批量生產(chǎn)活動(dòng)，在不考慮自身承受能力與教育活動(dòng)自身規(guī)律的情況下，盲目擴(kuò)大教育規(guī)模，卻不增加教育資源的投入，追求低成本與高收益。在圍繞市場進(jìn)行專業(yè)設(shè)置、課程安排、實(shí)踐培訓(xùn)等教育教學(xué)活動(dòng)時(shí)，往往忽略了教育活動(dòng)的基本規(guī)律，忽略了對學(xué)生思想道德觀念的引導(dǎo)教育，忽略了對學(xué)生的通識(shí)教育，輕視基礎(chǔ)學(xué)科與人文學(xué)科建設(shè)，造成學(xué)科門類畸形，學(xué)校缺乏根基，多變的市場需求與專業(yè)設(shè)置的變動(dòng)也使得學(xué)校很難形成富有競爭力的特色專業(yè)。以低成本、規(guī)?；乃季S和方式來舉辦高等教育，必然會(huì)使教育質(zhì)量不斷降低，培養(yǎng)的畢業(yè)生不能夠滿足社會(huì)和市場的要求，生源數(shù)量和質(zhì)量一再下降，最終影響到學(xué)校正常有序的發(fā)展。高等教育是培養(yǎng)高層次人才的活動(dòng)，為了使培養(yǎng)出的受教育者具有適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的知識(shí)、能力與素質(zhì)，高等院校必須提供高質(zhì)量的教育資源與教育活動(dòng)。因此，高等教育不應(yīng)一味只以市場化和產(chǎn)業(yè)化為思維導(dǎo)向，教育活動(dòng)有其自身規(guī)律，不能在市場化的環(huán)境下與之相背離，更不能在資本逐利性的驅(qū)使下成為逐利的工具。

（二）民辦高校教育公益性與資本逐利性的共生可能性

很久以來，在人們的思維方式中都將公益性和逐利行為對立起來，認(rèn)為從事公益行為就不應(yīng)該考慮私人利益，否則最終將會(huì)背離公益的目的；而逐利行為都是自私的，對其有種天然的排斥與鄙視。但事實(shí)上，二者并不是截然對立、互相排斥的。公益事業(yè)需要資金的支撐，單純依靠政府財(cái)政支持或者慈善捐贈(zèng)的純公益事業(yè)沒有穩(wěn)定的、充足的資金來源與支持，缺乏永續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。私人資本在尋利的同時(shí)，也越來越多地將社會(huì)公共利益納入其考慮的范圍。這一方面是由于人不僅僅是理性的經(jīng)濟(jì)人，還是具有社會(huì)屬性的人，純粹的對于經(jīng)濟(jì)利益的追求不能滿足人們的某些精神追求或社會(huì)理想，在物質(zhì)消費(fèi)發(fā)展到一定程度和階段時(shí)，出現(xiàn)了新的消費(fèi)形式，即道德消費(fèi)；另一方面，對于社會(huì)公共事業(yè)的關(guān)注與參與可以提升個(gè)人或者企業(yè)的社會(huì)知名度，有更多的人或企業(yè)愿意與之合作，從而獲得更多的機(jī)會(huì)，更好地促進(jìn)其個(gè)人的尋利行為。

教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，要保證教育事業(yè)的純公益性而不摻雜任何私益就要保證政府財(cái)政對教育事業(yè)的全部軟件、硬件的投入。既然教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，就要保證教育資源的充足性和公平性，但是實(shí)際的情況是在旺盛的教育需求下，政府無力提供能夠滿足每個(gè)有接受高等教育的意愿的人的需求，政府財(cái)政不能保證提供給高等院校培養(yǎng)高層次人才的所有軟件和硬件條件。在這種情況下，國家允許、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高等教育，民間資本開始被注入高等教育，民辦高等教育開始興起并發(fā)展起來。從另外一個(gè)角度來說，民辦高等教育的產(chǎn)生、發(fā)展并不是對教育公益性的破壞或者抹殺，而是對國家教育事業(yè)的有力支持，是教育作為一項(xiàng)公益事業(yè)獲得更好地發(fā)展的一種手段與保障。

我國教育類相關(guān)法律法規(guī)對民辦院校的營利性目的作了限制，規(guī)定各類教育事業(yè)的舉辦者不得以營利為目的來舉辦教育。但這并不是說民辦教育中絕對排斥營利，排斥資本的逐利性，而是以非營利性作為教育事業(yè)的價(jià)值取向，避免民辦教育將盈利作為其終極目標(biāo)，以此來保證教育事業(yè)的公益性屬性。在民辦高校中適當(dāng)?shù)匾霠I利機(jī)制，讓投資辦學(xué)者在學(xué)校運(yùn)行良好的情況下獲得適當(dāng)?shù)幕貓?bào)，一定程度上滿足資本的逐利本性，能夠?yàn)楦叩冉逃隣幦〉礁嗟馁Y金與資源，保證民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)條件，提高教師待遇，提高教學(xué)質(zhì)量，以使學(xué)生獲得更高質(zhì)量的教育；同時(shí)還可以為學(xué)校帶來市場的活力，形成市場需要的有特色的專業(yè)，從而使學(xué)校獲得更好的發(fā)展。鑒于此，我國《民辦教育促進(jìn)法》允許民辦高校在發(fā)展過程中取得適當(dāng)?shù)幕貓?bào)。只要把握好民辦高校中回報(bào)的比例與程度，那么非營利性與合理回報(bào)的矛盾關(guān)系就可以處于平衡狀態(tài)。

公益性與逐利性是民辦高校運(yùn)行中最主要的一對矛盾，但是二者缺一不可。因?yàn)槊艿碾p方是相互依存的。沒有了教育的公益性，那么民辦高校辦的就不再是高等教育，民辦高校也就沒有存在的必要；而完全抑制了資本的逐利性就對民間資本沒有了吸引力，那么民辦高校的存在基礎(chǔ)就可能消失。其實(shí)，民辦高校中教育的公益性與資本的逐利性之間最終會(huì)呈現(xiàn)沖突的狀態(tài)還是平衡的狀態(tài)取決于利益的流向和對于“度”的把握。

三、民辦高校借鑒社區(qū)利益公司（CIC）制度實(shí)現(xiàn)教育公益性與資本逐利性共生的路徑

失控的逐利性可能會(huì)最終掩蓋教育的公益性，而教育的公益性才是教育追求的終極目標(biāo)。我國現(xiàn)有的法律制度只是宏觀地、粗線條地規(guī)定，鼓勵(lì)、允許社會(huì)力量參與教育事業(yè)，規(guī)定了“不得以營利為目的”及“合理回報(bào)”。但是對于如何理解“不得以營利為目的”，什么是“合理回報(bào)”，回報(bào)應(yīng)限定到何種程度，如何將民辦高校中的合理回報(bào)控制在合理的限度內(nèi)，民辦高校如何治理才能平衡各利益相關(guān)者的權(quán)益等等一系列問題卻缺乏微觀的具有可操作性的法律法規(guī)規(guī)定。民辦高等教育中這種新動(dòng)向?qū)Ψ煞ㄒ?guī)產(chǎn)生了新的訴求，需要法律法規(guī)從微觀上具體規(guī)定民辦高校如何緩和資本逐利性與教育公益性的沖突，平衡二者的關(guān)系，使二者相輔相成，實(shí)現(xiàn)共生。

社會(huì)公共事業(yè)遭遇市場與民間資本之后也曾面臨與民辦高校同樣的問題與矛盾，各國不斷的實(shí)踐與創(chuàng)新催生了社會(huì)企業(yè)。社會(huì)企業(yè)是擁有基本社會(huì)目標(biāo)的企業(yè)，所獲得的利潤基本上再用于它們的目標(biāo)。[1]這一創(chuàng)新性的社會(huì)制度很好地處理了公益性與私益性的關(guān)系，其中CIC作為社會(huì)企業(yè)的一種具體法律形式，其價(jià)值在于追求社會(huì)利益與私人利益的混合性，即兼顧社會(huì)利益與個(gè)人利益，但重在社會(huì)利益。[2]在處理社區(qū)利益目標(biāo)和資本逐利性的矛盾關(guān)系過程中產(chǎn)生的一系列制度規(guī)定，具體包括：社區(qū)公益性標(biāo)準(zhǔn)、利益相關(guān)者治理、社區(qū)利益報(bào)告制度、紅利上限、資產(chǎn)鎖定和外部監(jiān)管等制度，從源頭到企業(yè)運(yùn)行全過程，從內(nèi)部到外部，從制度到企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)全方位保證CIC的公益屬性。這些制度與措施對于民辦高校中教育公益性與資本逐利性沖突關(guān)系的平衡具有重要啟示，民辦高校可以借鑒。

（一）準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)：教育公益性標(biāo)準(zhǔn)

要實(shí)現(xiàn)對民辦高校的全程監(jiān)管，就必須對其設(shè)立設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)。筆者在對我國《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等相關(guān)教育法律法規(guī)進(jìn)行研究之后發(fā)現(xiàn)，民辦高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并沒有明顯地體現(xiàn)民辦高校的教育公益性。民辦高校在實(shí)踐中越來越多地引入市場要素來促使自身的發(fā)展，資本的逐利性也越來越活躍，為控制市場化程度和資本的逐利性對教育公益性的侵蝕程度，應(yīng)該始終將教育的公益性作為其設(shè)立與運(yùn)行的終極目標(biāo)。因此，民辦高校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該把教育公益性作為其審核的重要標(biāo)準(zhǔn)。如何在民辦高校設(shè)立時(shí)對其教育公益性進(jìn)行審核呢？民辦高校的申請?jiān)O(shè)立者應(yīng)該提供足夠的資料，證明其成立民辦高校的最終目的是為了追求教育的公益性，而在運(yùn)行過程中運(yùn)用市場化手段實(shí)現(xiàn)營利只是促使學(xué)校更好地發(fā)展。為此，申請資料中應(yīng)該說明學(xué)校成立后準(zhǔn)備如何以及在何種程度上在學(xué)校的運(yùn)行過程中引入市場化的理念與機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)學(xué)校的營利以增加學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，如何在教育投資者和學(xué)校教育質(zhì)量的投入與改善之間進(jìn)行合理分配，學(xué)校通過何種治理機(jī)制來保障學(xué)校權(quán)力的民主化，以保證學(xué)校的公益屬性，而不致淪落為某些人謀取私利的工具。審批者對申請者的資料進(jìn)行審核，評估其是否符合教育公益性標(biāo)準(zhǔn)。

（二）學(xué)校治理：相關(guān)者共同參與

民辦高校是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，其利益相關(guān)者不僅包括民辦高校出資者、學(xué)生、教職工、政府，還包括債權(quán)人、社區(qū)、社會(huì)公眾、產(chǎn)學(xué)研合作者等，其管理決策必須綜合權(quán)衡，兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)所有相關(guān)者整體利益的最大化，[3]而不能形成投資者單邊控制的治理模式，或者陷入“家族式管理”，甚至將學(xué)?！肮净?。對此，應(yīng)該努力完善民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，形成出資人、管理者、教職工、學(xué)生、家長以及其他利益相關(guān)者對民辦高校的共同治理。由出資人從資本、市場的角度來考慮學(xué)校的運(yùn)行，而由管理者、教職工、學(xué)生、家長及其他的利益相關(guān)者來確保教育的公益性。這樣的治理機(jī)制，能夠在制定學(xué)校重大決策時(shí)有各類利益相關(guān)者參與，避免出現(xiàn)由出資者個(gè)人控制學(xué)校的弊端，同時(shí)對于學(xué)校運(yùn)行計(jì)劃的制定與執(zhí)行融合了經(jīng)濟(jì)、教育、管理等多種專業(yè)性考慮，將會(huì)更加地科學(xué)、合理，也就能很好地平衡教育的公益性與資本的逐利性。

（三）學(xué)校運(yùn)行：教育公益性報(bào)告

在民辦高校中應(yīng)該推行教育公益性報(bào)告制度，要求辦學(xué)者每年向相關(guān)監(jiān)管部門提交一份年度教育公益性報(bào)告，詳細(xì)闡述本校一年來的運(yùn)行情況及其為保持教育公益性所做的努力。該報(bào)告具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：學(xué)校的具體運(yùn)行狀況、學(xué)校的營利方式及營利情況、學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源及使用情況、辦學(xué)投資者的利潤分配情況、學(xué)校的辦學(xué)條件、軟硬件設(shè)施的改善、學(xué)校教師和學(xué)生的福利的改善，并對照申請?jiān)O(shè)立學(xué)校時(shí)提交的資料判斷其是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的承諾。要將教育公益性報(bào)告制度真正落到實(shí)處，必須保證三點(diǎn)：第一，保證報(bào)告的真實(shí)性。學(xué)校的相關(guān)負(fù)責(zé)人要本著高度負(fù)責(zé)的態(tài)度來詳細(xì)匯報(bào)學(xué)校的各項(xiàng)情況，不得弄虛作假；監(jiān)管部門可以采用抽檢或者其他方式對于報(bào)告中提及的各項(xiàng)情況進(jìn)行調(diào)查、核對，以保證其真實(shí)性。第二，相關(guān)監(jiān)管部門要對每個(gè)民辦高校的年度教育公益性報(bào)告進(jìn)行反饋。監(jiān)管部門在收到學(xué)校提交的報(bào)告之后，要認(rèn)真審閱、評議，然后形成評估報(bào)告，指出各個(gè)民辦高校還需要詳細(xì)說明的問題以及在各自的運(yùn)行過程中存在的問題和改進(jìn)的建議。第三，制度的落實(shí)要靠責(zé)任的承擔(dān)。對于提供虛假資料的弄虛作假者應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（四）利潤分配：紅利上限制度

我國相關(guān)教育法律法規(guī)均規(guī)定了高等教育的舉辦不得以營利為目的，而《民辦教育促進(jìn)法》允許民辦高校在發(fā)展過程中獲得“合理的回報(bào)”①，二者之間似乎存在矛盾。處理二者之間關(guān)系的關(guān)鍵在于如何理解“不得以營利為目的”?！安坏靡誀I利為目的”是法律法規(guī)對民辦高校價(jià)值取向的規(guī)定，規(guī)定民辦高校不得以營利作為學(xué)校追求的唯一的、終極的目標(biāo)，在保證教育的公益屬性的前提下允許投資者獲得合理的回報(bào)，以吸引更多的人投身民辦教育事業(yè)。但這一規(guī)定只是對民辦高校出資人可以獲得的合理回報(bào)做了籠統(tǒng)地規(guī)定，不具可操作性，國務(wù)院的具體規(guī)定也未出臺(tái)。CIC的紅利分配制度既要鼓勵(lì)人們對CIC進(jìn)行投資，又要保證資產(chǎn)和利潤服務(wù)于社區(qū)利益，而紅利上限制度就是通過對每股紅利的最大額限制、總紅利分配限額和剩余紅利結(jié)轉(zhuǎn)年限限制三方面的限制[4]在二者之間尋求平衡。[5]針對民辦高校的特殊性，對此問題的解決目前有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以投資人投資額作為計(jì)算基數(shù)，具體比率略高于商業(yè)貸款的利率；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以學(xué)校節(jié)余預(yù)留發(fā)展基金、公益金和風(fēng)險(xiǎn)保證金后的余額作為計(jì)算基數(shù)，再確定具體的計(jì)算比例；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，以投資方投入的教學(xué)樓、辦公樓、宿舍及教學(xué)生活設(shè)備作為折舊或租金提取回報(bào)。[6]以股份有限公司的組織架構(gòu)來運(yùn)作是CIC紅利上限制度的基礎(chǔ)。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，雖然民辦高校屬于法人②，但它畢竟不同于股份有限公司。民辦高校的存續(xù)必須以學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的正常、有序進(jìn)行為前提，以保證對學(xué)校教學(xué)活動(dòng)、教學(xué)設(shè)施及其他各項(xiàng)需求的投入為前提。雖然辦學(xué)者將自有資金投入民辦高校，但民辦高校受公益性影響，因而它不是也不應(yīng)該成為一個(gè)純商業(yè)市場，不應(yīng)該以投資人的投資額作為計(jì)算基數(shù)，以略高于商業(yè)貸款的利率來計(jì)算投資者的回報(bào)。另外，既然市場要素介入高等教育領(lǐng)域，運(yùn)行過程中也可以借鑒商業(yè)運(yùn)行手段，那么就存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，如果以投資方投入的教學(xué)樓、辦公樓、宿舍及教學(xué)生活設(shè)備作為折舊或租金提取回報(bào)，就相當(dāng)于將學(xué)校經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了學(xué)校，風(fēng)險(xiǎn)最終由學(xué)生和社會(huì)承擔(dān)，所以這種方法是不可取的。筆者認(rèn)為，以學(xué)校節(jié)余預(yù)留發(fā)展基金、公益金和風(fēng)險(xiǎn)保證金后的余額作為計(jì)算基數(shù)，以略高于商業(yè)貸款的比率來確定投資者回報(bào)的方法始終能夠?qū)W(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的正常、有序運(yùn)行，將學(xué)校的健康、穩(wěn)定發(fā)展，也就是將教育的公益性作為首要目標(biāo)來維護(hù)，在這一前提下來確定投資者的回報(bào)，是符合民辦高校實(shí)際情況的，能夠妥善地處理“不得以營利為目的”和“合理回報(bào)”的關(guān)系，平衡教育的公益性與資本的逐利性。

（五）資產(chǎn)管理：資產(chǎn)鎖定制度

為了保證民辦高校教育的公益性，防止某些個(gè)人將學(xué)校資產(chǎn)作不當(dāng)處置，防止把學(xué)校變成一個(gè)資本的逐利場所，從而嚴(yán)重影響學(xué)校的正常、有序地運(yùn)行與穩(wěn)定、長久地發(fā)展。筆者認(rèn)為可以考慮將CIC“資產(chǎn)鎖定”制度運(yùn)用于民辦高校的管理與運(yùn)行過程中。“資產(chǎn)鎖定”要求申請成立民辦高校者在申請之初就承諾不會(huì)對學(xué)校資產(chǎn)作不當(dāng)處理，例如關(guān)聯(lián)交易或者以低于市場的價(jià)格處置資產(chǎn)等行為，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)理性人對交易和獲益的判斷；學(xué)校資產(chǎn)鎖定于教育領(lǐng)域，學(xué)校解散時(shí)或者被撤銷時(shí)，資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一民辦高等院校，而不能分配給投資者或者其他個(gè)人。

（六）外部監(jiān)管：事前、事中與事后規(guī)制

沒有監(jiān)管的權(quán)力終將會(huì)被濫用。經(jīng)濟(jì)人對于利潤最大化的追求不會(huì)因?yàn)榻逃聵I(yè)的公益性而主動(dòng)放棄，學(xué)校內(nèi)部的各種制度措施如果沒有外部的監(jiān)管也終將會(huì)被束之高擱。因此，加強(qiáng)對民辦高校的外部監(jiān)管對于控制辦學(xué)投資者對利潤追逐的限度，保證教育的公益性至關(guān)重要?；谝?guī)制法的理論，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)對其專門監(jiān)管。從民辦高校申請籌備階段開始，外部監(jiān)管就應(yīng)該跟進(jìn)，審閱申請辦學(xué)者的資質(zhì)、申請書以及其他的資料，以保證其符合教育公益性標(biāo)準(zhǔn)；民辦高校設(shè)立后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該認(rèn)真審閱學(xué)校提交的年度教育公益性報(bào)告，指出需要補(bǔ)充提交的資料以及學(xué)校管理、運(yùn)行過程中的各種問題，并給出改進(jìn)建議；對于針對民辦高校的投訴，應(yīng)該組織調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)學(xué)校運(yùn)行中確實(shí)存在不符合規(guī)定、偏離了教育公益性的行為，根據(jù)學(xué)校行為的性質(zhì)及嚴(yán)重性程度及時(shí)作出處理，如中止、處罰、終止等；民辦高校解散或被撤銷時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對其清算過程進(jìn)行監(jiān)督，以保證該學(xué)校的資產(chǎn)轉(zhuǎn)入另一個(gè)民辦高校。

注釋：

①《民辦教育促進(jìn)法》第7章第51條：民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

②《高等教育法》第30條：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 劉水林，王波.社會(huì)企業(yè)法的性質(zhì)：社會(huì)法私法化的新路徑——以英國社區(qū)利益公司條例為樣本的分析[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（1）.

[3]陳文聯(lián).利益相關(guān)者視野中民辦高校的責(zé)任[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）.

[4]Restrictions on Distributions and Interest of the Community Interest Company Regulations 2005 [EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2005/1788/Contents/made.2013-09-28.

[5] CIC Information Pack Voo.04.Final[EB/OL].http：//www.cicregulator.gov.uk/forms.shtml.2013-05-08.

[6] 方大勝.民辦高校如何處理公益性與投資合理回報(bào)的關(guān)系[J].學(xué)理論，2011（6）.

（責(zé)任編輯 陳志萍）