借鑒歐洲 走中國特色的新型城鎮(zhèn)化之路

于興麗+王大偉

2013年11月20日—23日，由國家發(fā)展改革委、歐盟委員會能源總司共同主辦的2013中歐城市博覽會在北京展覽館開展，來自歐盟28個成員國的城市、區(qū)域和我國31個省市自治區(qū)的158家單位參展。

博覽會為公眾提供了有關(guān)城市建設(shè)與管理的“視覺大餐”，期間舉行各種論壇，中外專家、學(xué)者齊聚一堂，圍繞城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理分析，為新型城鎮(zhèn)化建言獻(xiàn)策，為綠色城市、智慧城市、低碳城市、宜居城市建設(shè)指點(diǎn)迷津。

一、2013中歐城市博覽會亮點(diǎn)紛呈

此次中歐城市博覽會展覽面積達(dá)1.9萬平方米，設(shè)1個綜合館和9個專題館。綜合館分中、歐兩個展區(qū)，集中展示中國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要成就以及歐盟城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)等。9個專題館包括城市規(guī)劃館、綠色低碳館、基礎(chǔ)設(shè)施館、智慧城市館、金融服務(wù)館、人文歷史館、公共服務(wù)館、宜居城市館和新技術(shù)館。

“盡管我們不能指望一次展會達(dá)到實(shí)際的項(xiàng)目效果，但是至少能達(dá)成初步的意向和概念的判斷，也會對推動未來中歐城市化的發(fā)展帶來務(wù)實(shí)的效果?！眹野l(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在2013中歐城市博覽會成果發(fā)布會上說，博覽會把中歐合作推向一個務(wù)實(shí)的階段，所謂務(wù)實(shí)即在一個平臺上進(jìn)行集中的展示。158家單位展示了自己的成果，不僅吸引了中國觀眾，而且吸引了歐方的企業(yè)和官員，收獲頗豐。

值得關(guān)注的是，阿爾斯通公司、西門子公司、法國電力公司等一些企業(yè)都進(jìn)行了非常精心的展出設(shè)置，相當(dāng)多的中方企業(yè)和城市對他們的產(chǎn)品展示表現(xiàn)出很大的興趣。同時，博覽會上有很多城市展示出未來合作的基礎(chǔ)，如廣東佛山、上海寶山展出了中歐城鎮(zhèn)化合作示范區(qū)項(xiàng)目，通過提供良好的空間吸引企業(yè)前來投資。

二、歐洲經(jīng)驗(yàn)對中小城市更具借鑒意義

中國的城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)的一個重大戰(zhàn)略問題，面臨著幾億農(nóng)民進(jìn)入城市后的就業(yè)、生活、住房等多方面的挑戰(zhàn)。當(dāng)數(shù)量龐大的農(nóng)村人口進(jìn)入到大大小小的城市后，城市該按照什么樣的方式發(fā)展，能不能給他們提供充足的就業(yè)機(jī)會和宜居的生活，這是新型城鎮(zhèn)化不能回避的問題。中歐未來的密切合作有一個很重要的前提，那就是我們有非常龐大的市場。

在此次博覽會上，我們看到了我國一些發(fā)展較快的城市走向現(xiàn)代化進(jìn)程的軌跡，但是我們沒有看到的是，位于我國中西部地區(qū)的一些邊遠(yuǎn)城市還在為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民就業(yè)、收入水平等問題而困惑苦惱。無疑，隨著城市人口的迅速增長，城市要進(jìn)行規(guī)劃的設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施的改造、管理和治理的更新。在高速城鎮(zhèn)化過程中我們的城市在這些方面還有很多短板，也需要?dú)W盟一些高技術(shù)和管理核心理念的支持。正是因?yàn)殡p方的優(yōu)勢互補(bǔ)，形成了一個巨大的市場，從而必將產(chǎn)生巨大的潛在效應(yīng)。

我國約有兩萬個城鎮(zhèn)，縣級市以上的城市660個，還有一萬多個建制鎮(zhèn)。其中，1000萬人以上的城市有5個，400萬人以上的城市16個，100萬人以上的城市84個，這對歐盟國家來講都是特別大的城市。歐洲城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)主要來自于中小城市，如瑞典的城市，人口大約10—30萬。這些城市的治理與管理經(jīng)驗(yàn)、生態(tài)城市與智慧城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)以及可持續(xù)發(fā)展模式對我國中小城市更具重要的示范作用。此次博覽會上，盡管也有一些大城市的展出，如北京、上海、重慶，但更多的中小城市預(yù)示著更多的市場。

三、因地制宜避免盲目照搬

改革開放以來，我國很多城市的管理者都到歐洲國家考察過，他們也學(xué)到了很好的城市管理方法和管理經(jīng)驗(yàn)，但是由于認(rèn)識上的差距，一些城市在學(xué)習(xí)借鑒的過程中出現(xiàn)了一些誤區(qū)。舉個例子上海市嘉定區(qū)一個經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的小鎮(zhèn)，2008年時從歐洲引進(jìn)技術(shù)在城市的邊緣地帶建了一個很好的垃圾處理廠。因?yàn)樗麄內(nèi)W洲考察時看到，歐洲的垃圾處理廠就在城市的邊上，沒有一點(diǎn)異味，效果非常好。但在上海建好后情況卻不盡如人意，異味很大，產(chǎn)生了很多矛盾，原因在于我們的垃圾和歐洲的垃圾不一樣。

顯然，學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)，不能簡單地做一個“搬運(yùn)工”，把歐洲的發(fā)展模式原封不動地搬到中國土地上，而是應(yīng)根據(jù)自己的國情有選擇地吸取好的經(jīng)驗(yàn)并不斷創(chuàng)新，因?yàn)槲覀兯鎸Φ氖鞘窡o前例的中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的嶄新課題。羅馬不是一天建成的，每一座城市都是由于某種歷史原因而興起，在建設(shè)城市的過程中要尊重歷史，崇尚自然，傳承文化。

四、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的借鑒

從空間形態(tài)上看，城市發(fā)展模式可以粗略地分為蔓延型城市發(fā)展模式和緊湊型城市發(fā)展模式。前者以美國為典型代表，后者則以歐洲和亞洲的城市為代表。其直觀的表現(xiàn)是都市區(qū)的人口密度差異，美國等為代表的地廣人稀、資源較為豐富的國家，城市地區(qū)平均人口密度不足0.5萬人每平方公里，而歐洲國家城市地區(qū)的人口密度在0.8—1萬人每平方公里。

兩種不同的城鎮(zhèn)化模式資源能源利用效率存在顯著不同。蔓延式城鎮(zhèn)化必依賴以私人汽車為主導(dǎo)的機(jī)動化，美國每千人汽車擁有量超過800輛，公交出行的比重僅為10%左右，而美國也以占世界5%的人口消費(fèi)著全球1/3以上的能源。緊湊型城市著重強(qiáng)調(diào)混合用地和功能區(qū)的有效融合，重點(diǎn)是通過鼓勵城市地區(qū)的填充式開發(fā)和城市再生，提高土地利用強(qiáng)度和公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用率。歐洲多數(shù)發(fā)達(dá)國家每千人汽車擁有量在500—600輛，城市的公交出行比重則普遍超過30%。相應(yīng)地，歐洲城市人均汽油的消耗量不到美國城市的1/2。緊湊型城市發(fā)展模式可以大大提高資源能源的利用效率，從而有效實(shí)現(xiàn)降低能耗、降低污染的目標(biāo)，更好地體現(xiàn)了綠色低碳發(fā)展的理念。

我國城市不僅要學(xué)習(xí)吸收歐洲發(fā)達(dá)國家解決問題的先進(jìn)方法和經(jīng)驗(yàn)，更要吸取它們在幾百年城市化歷程中曾經(jīng)有過的教訓(xùn)；學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)，不能僅僅停留在視覺表象上，更多的要深入到城市的制度結(jié)構(gòu)、治理方式、管理方法中去，實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

五、走緊湊型城鎮(zhèn)化道路符合中國國情

破解我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的資源能源約束，要加快綠色低碳發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，按照十八屆三中全會關(guān)于“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”的要求，大力提高城鎮(zhèn)人口密度，從以下三個方面著手走緊湊型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，符合中國國情。

首先，完善政績考核體系，建立有利于緊湊型城市化的機(jī)制。樹立科學(xué)的政績觀，積極探索綠色GDP核算方法和考核評價體系。加強(qiáng)分類管理，對重點(diǎn)城市化地區(qū)，要進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量效益、資源利用、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等指標(biāo)的權(quán)重。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制的作用，通過公共投資、稅制設(shè)計(jì)等引導(dǎo)城市向緊湊型發(fā)展。確保中心城區(qū)公共用地的供給，對人口密集地區(qū)的公共設(shè)施的建設(shè)和改造提供補(bǔ)貼。根據(jù)容積率和人口密度實(shí)施累退型稅制等。

其次，要嚴(yán)格城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決摒棄攤大餅式的城鎮(zhèn)化發(fā)展。進(jìn)一步明確各類城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照人均城市建設(shè)用地100平方米的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，保持城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張與人口增長協(xié)調(diào)發(fā)展，在城鎮(zhèn)土地規(guī)劃控制指標(biāo)中，增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、出行距離等效率標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)功能混合布局。

第三，綜合采取科技、價格等手段，切實(shí)提高資源能源利用效率。加快重點(diǎn)技術(shù)創(chuàng)新，加大先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用，著力在節(jié)能技術(shù)、清潔能源技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面取得突破，促進(jìn)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能源等可再生能源低成本、規(guī)?；_發(fā)利用。發(fā)揮市場機(jī)制作用，深化資源性產(chǎn)品價格改革，調(diào)整資源性產(chǎn)品價格，促進(jìn)資源能源高效集約利用。

（于興麗，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，助理研究員。研究方向：區(qū)域規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境管理。王大偉，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員。研究方向：土地規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)管理、城鎮(zhèn)規(guī)劃和政策研究）