政考新規(guī)求變

張海林+何盼婭+鄭鑫

彭江感慨“政績(jī)考核就像指揮棒，鼓勵(lì)什么就會(huì)產(chǎn)生什么”，唯GDP排名，讓他所在的湖北邊遠(yuǎn)山區(qū)縣在過去30年的發(fā)展中沒有嶄露頭角的機(jī)會(huì)。

“我們把這片山水保護(hù)好，不污染，這能不能就算做政績(jī)的一部分呢？”湖北某縣農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)彭江（化名）對(duì)《瞭望東方周刊》說。

2013年12月中組部發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》對(duì)彭江的疑問給予了肯定回答。通知規(guī)定“政績(jī)考核八條”，包括突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向、完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、對(duì)限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值、加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核等。

“過去主要是把數(shù)字搞上去，GDP排名決定干部的命運(yùn)前途。新考核要求更實(shí)際，不是幾個(gè)數(shù)字的問題了，對(duì)干部來說，挑戰(zhàn)很大。”中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江對(duì)《瞭望東方周刊》說。

指揮棒之效

在王長(zhǎng)江看來，“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名”，“這條影響是最大的?！?/p>

中央層面的這條政績(jī)考核“所好”，對(duì)基層指引之效速顯。

在“政績(jī)考核八條”出臺(tái)不久，據(jù)《湖北日?qǐng)?bào)》報(bào)道，湖北襄陽(yáng)市?？悼h在2013年末的干部年終考核上，大幅調(diào)低了GDP的占比，其干部業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)百分制中，招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等指標(biāo)占總分?jǐn)?shù)的比重，由過去的50分降為35分，農(nóng)村危房改造、新農(nóng)合參合率、義務(wù)教育均衡發(fā)展、生態(tài)旅游示范、農(nóng)民收入增長(zhǎng)等民生及環(huán)保項(xiàng)目，比重由17分提升至22分。

“以前用GDP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度來考察干部，只要GDP和增長(zhǎng)率上去了，排名靠前了，地方主官納入到被考察行列的機(jī)會(huì)就大?！蓖蹰L(zhǎng)江說，這種考核方式逼得地方上千方百計(jì)地做大GDP，“拼命上項(xiàng)目，出數(shù)字，毀環(huán)境，造假厲害?！?/p>

王長(zhǎng)江認(rèn)為，“政績(jī)考核八條”有望倒逼地方更加關(guān)注實(shí)際的、持續(xù)的、長(zhǎng)期的發(fā)展，“而不是動(dòng)不動(dòng)就搞面子工程、政績(jī)工程。重視的是潛績(jī)，而不是顯績(jī)。”

不過，這樣的改變?cè)谂斫温毜目h城還未有跡象，“教育、環(huán)保，投入效果一兩年顯現(xiàn)不出來，GDP則不同，拉來一個(gè)大項(xiàng)目，效果立竿見影。新的考核指標(biāo)怎么量化是個(gè)大問題。”彭江說，他認(rèn)為窮山區(qū)的唯一出路也只能是保護(hù)好生態(tài)，等待機(jī)會(huì)，“我們想引進(jìn)工業(yè)，也沒有實(shí)力拿到大項(xiàng)目，搶不過有錢的地方?！?/p>

如何清除“GDP指揮棒”，其背后的制度根因是關(guān)鍵。

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)劉元春認(rèn)為，我國(guó)考核一直強(qiáng)調(diào)GDP，是政府的利益結(jié)構(gòu)決定的，有了GDP才有財(cái)稅和就業(yè)，“未來考核如果不追求GDP，很重要的一個(gè)前提就是各級(jí)政府的利益基礎(chǔ)要與GDP適度脫鉤，要對(duì)地方政府的責(zé)任界限梳理和劃分，明確財(cái)權(quán)與事權(quán)，否則不可能調(diào)整到位?！?/p>

負(fù)債首入政考指標(biāo)

“政績(jī)考核八條”糾正GDP崇拜的意圖明顯。其中，通知首次明確“把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究”。

“這是通過控制債務(wù)這種倒逼機(jī)制來約束為追求發(fā)展不計(jì)成本的GDP導(dǎo)向?！必?cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明對(duì)《瞭望東方周刊》說，政績(jī)考核是一個(gè)基本制度，“直接影響政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)觀，發(fā)展戰(zhàn)略的形成。搞GDP排名，就會(huì)導(dǎo)致舉債?！?/p>

2013年“兩會(huì)”期間，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝公布了一組數(shù)據(jù)，截至2010年底，中國(guó)中央債務(wù)規(guī)模在7.7萬億元左右，地方債10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動(dòng)性，估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億元至18萬億元之間。

2013年6月，審計(jì)署發(fā)布區(qū)域性地方債務(wù)抽查報(bào)告。截至2012年底，36個(gè)地方政府債務(wù)余額達(dá)到3.85萬億元，兩年來增長(zhǎng)了12.94%，其中16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%。

在此次政府負(fù)債被作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)之前，多地曾發(fā)文強(qiáng)化政府性債務(wù)管理。

安徽省政府出臺(tái)的進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的30條意見中提及：“逾期債務(wù)率超過30%，或債務(wù)率超過100%且下一年度償債率超過20%的地區(qū)，原則上不得新增債務(wù)余額，省財(cái)政廳要及時(shí)對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示?！?/p>

全國(guó)多地曾不止一次出臺(tái)類似意見，其中江蘇、天津等在2012年出臺(tái)，湖南在2013年出臺(tái)，四川、重慶更是在2007年就出臺(tái)相關(guān)意見。但地方的自發(fā)規(guī)范，效果不佳，地方政府舉債沖動(dòng)仍有增無減。

白景明認(rèn)為，政府負(fù)債被納入政績(jī)考核中，一定程度上或?qū)⒖刂频胤秸呐e債沖動(dòng)?！斑@將倒逼政府從規(guī)劃治理層面就要更注重‘量力而行，以往多是以規(guī)劃定錢，不是以錢定規(guī)劃。新考核機(jī)制下，政府做規(guī)劃的時(shí)候就需要先考慮資金規(guī)模有多大，邊界在哪，向銀行貸款的承受力有多大等?！?/p>

“政績(jī)考核八條”中“強(qiáng)化離任責(zé)任審計(jì)，對(duì)拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分”的規(guī)定，也將極大抑制干部“只管舉債，不管還債”“新官不理舊賬”等陋習(xí)。

“中央也要做好表率，中央政府各項(xiàng)指標(biāo)做得合理，這是防止地方債控制的重要前置因素。比如國(guó)家要是把GDP的增長(zhǎng)目標(biāo)定在8%，到了省里這個(gè)目標(biāo)就可能會(huì)變成10%，到了市縣一級(jí)就可能變成15%。”白景明說。

地方政府熱衷于舉債的制度性原因亦不容忽視，在“中央拿大頭、地方拿小頭”的現(xiàn)行分稅制體制下，地方政府“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”不統(tǒng)一，想干事，但缺錢?！俺税沿?fù)債納入政績(jī)考核外，還應(yīng)進(jìn)行財(cái)稅體制改革，在保持現(xiàn)有格局不變的情況下，加強(qiáng)地方稅體系的完善，通過稅制改革使地方能夠自覺調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。”白景明說。

王長(zhǎng)江持一致觀點(diǎn)?！叭绻胤截?cái)政大塊兒主要是通過上項(xiàng)目、辦企業(yè)，你不讓他再繼續(xù)上，它到哪兒去弄錢？所以如果財(cái)稅體制不改革，新規(guī)就變成一個(gè)指標(biāo)而沒有內(nèi)在動(dòng)力?！蓖蹰L(zhǎng)江說，其他制度都要跟上，才能使不以“GDP論英雄”有制度保障。

淡化GDP考核后

“新規(guī)讓我們的壓力比以前更大?！?湖南省長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)示范區(qū)昭山示范區(qū)黨工委書記楊曉軍對(duì)《瞭望東方周刊》說。

“拿招商引資來說，如果單純追求GDP，可以直接引進(jìn)房地產(chǎn)或一些有立竿見影效果的項(xiàng)目，現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)的走向需要更科學(xué)的引導(dǎo)，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局要有更完善的規(guī)劃，項(xiàng)目落地的難度就會(huì)比以前大，落地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展周期也會(huì)比較長(zhǎng)。”楊曉軍說。

不過，楊曉軍愿意看到新的前景，“過去推崇GDP考核時(shí)，尤其是城市建設(shè)中，為了政績(jī)工程舉債較多，償還壓力大?！?/p>

湖南省湘潭市發(fā)展改革委員會(huì)一位官員對(duì)《瞭望東方周刊》說：“支持新的考核機(jī)制，唯GDP發(fā)展加劇東西部發(fā)展的差異，有的西部地區(qū)出于對(duì)環(huán)境生態(tài)的考慮，只能發(fā)展旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，考核GDP就會(huì)落后?！?/p>

“政績(jī)考核八條”中規(guī)定：“對(duì)限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值。對(duì)限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)。對(duì)禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，全面評(píng)價(jià)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況。對(duì)生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點(diǎn)考核扶貧開發(fā)成效。”

“這是符合科學(xué)發(fā)展觀的，因?yàn)楦鞯氐那闆r不一樣，必須用不同的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，過去在生態(tài)非常脆弱的地方，也被迫發(fā)展工業(yè)?！蓖蹰L(zhǎng)江說。

2013年3月8日在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員王長(zhǎng)江在發(fā)言中提及：“去黑龍江，一位縣上的領(lǐng)導(dǎo)干部跟我談，我們這里土地肥沃，是大糧倉(cāng)，為全國(guó)人民提供著高品質(zhì)的糧食。但是這些年，我們不得不毀掉黑土地去引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，否則本縣工業(yè)發(fā)展指標(biāo)就上不去，綜合政績(jī)排名就要落后。但是，這里冬天這么寒冷，企業(yè)并不愿意扎根在這里，所以費(fèi)時(shí)費(fèi)力引資，人家不愿意來，我們只得降低門檻，那么好的土地等于白給企業(yè)，心疼?！?/p>

“淡化GDP的考核并不意味著不考核GDP，而是降低它在所有考核中的權(quán)重?！鄙鲜鎏峒暗暮舷嫣栋l(fā)改委的官員直言。彭江感到，距離擺脫GDP考核的指揮棒還有很長(zhǎng)的路要走，“起碼很長(zhǎng)一段時(shí)間里，干部考核還離不了這個(gè)，我們是盼著早些有實(shí)質(zhì)性的改變，這樣窮山溝才會(huì)有發(fā)展機(jī)會(huì)?！眅ndprint