2013公共政策十大突破

張靜

2013年是貫徹中共十八大精神的開局之年，十八屆三中全會決定發(fā)布后，新一輪改革浪潮逐步推進。2013年也是公共政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重點突破的一年，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多個關(guān)乎百姓切身利益的領(lǐng)域都有了可圈可點的推進。新年之初，本刊記者盤點了2013年公共政策領(lǐng)域的十大突破，以此觀察下一階段改革紅利逐步釋放的圖景。

“單獨二孩”實施

十八屆三中全會決定中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，標(biāo)志著“單獨二孩”政策將正式實施。

計劃生育政策自上世紀(jì)80年代開始嚴(yán)格推行，關(guān)于放開“雙獨二孩”及部分省份農(nóng)村地區(qū)實施“一孩半”等政策都在歷屆兩會上多次被委員代表提起?！半p獨二孩”政策在2011年之前達到9.7%的覆蓋人口后，“單獨二孩”政策逐漸浮出水面。

經(jīng)歷媒體猜測和地方試點，2013年12月23日，衛(wèi)計委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，2014年第一季度有關(guān)省、市、區(qū)將啟動“單獨二孩”政策。符合政策的夫婦可帶戶口本、身份證、結(jié)婚證和獨生子女父母光榮證等材料到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦申請再生育。

政策調(diào)整將使2030年增加2200萬勞動年齡人口。同時漸進、微調(diào)、各省不同步方式，可避免出生率高峰。“單獨二孩”放開有望在5年內(nèi)新增750萬新生兒，這些新生兒在2015～2019年將拉動上萬億元的市場消費。

雖然“單獨二孩”政策將對醫(yī)院、幼兒園和學(xué)校等公共資源會造成一定壓力，但“中國夢”的實現(xiàn)需要良好的人口環(huán)境，“單獨二孩”政策的實施提高了家庭抵御風(fēng)險的能力，增強家庭養(yǎng)老照料的功能，是促進中國人口長期均衡發(fā)展的必要之舉。

漸進式延遲退休上路

2008年11月，人力社保部社會保障研究所曾表示有關(guān)部門正在醞釀等待條件成熟時延長退休年齡，有可能女職工從2010年開始，男職工從2015年開始，采取“小步漸進”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65歲。在2030年前，職工退休年齡將延遲到65歲。

2013年8月，清華大學(xué)提出的養(yǎng)老體制改革方案中關(guān)于“延遲到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金”的規(guī)定，再次引發(fā)了關(guān)于延遲退休問題的新一輪爭論。

2013年10月，人力社保部副部長胡曉義指出是否會推遲退休年齡會“慎之又慎”，此后依然爭議不斷，直到十八屆三中全會正式提出“研究制定漸進式延遲退休政策”。

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年末，我國大陸相當(dāng)長時期以來勞動年齡人口絕對數(shù)量出現(xiàn)第一次下降。國家統(tǒng)計局局長馬建堂指出，這不是一個短期趨勢，在未來可能會面臨持續(xù)下降，這就意味著中國勞動力無限供給時代已經(jīng)結(jié)束。延遲退休的更深層次原因，是為了應(yīng)對高速的人口老齡化，緩和勞動力不足，充分利用人力資本。

從全國來看，延遲退休可以使中國養(yǎng)老統(tǒng)籌基金一年增加40億元、減支160億元，減緩基金缺口約200億元。延遲退休可以降低國家養(yǎng)老金支出壓力。

對于延遲退休，目前主流的評價是該政策在探索緩解養(yǎng)老壓力上實現(xiàn)了一定突破，但如何研究制定一個以損害勞動者最小利益為前提的科學(xué)合理的方案才是關(guān)鍵。在延遲退休的同時，國家還將嚴(yán)格控制提前退休，強化養(yǎng)老保險激勵機制，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)更多適合中老年人、又不與青年人爭奪工作機會的崗位，加強中老年人技能培訓(xùn)等，最大限度降低延遲退休的不利影響。

首部旅游法誕生

《中華人民共和國旅游法》經(jīng)2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，自2013年10月1日起施行。這部醞釀30年的法律，終于正式實施。

早在1982年國家旅游局就曾著手起草旅游法。1988年七屆全國人大常委會將旅游法列入立法規(guī)劃，1991年國務(wù)院有關(guān)部門起草出旅游法草案。

八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進一步提高。十一屆全國人大財政經(jīng)濟委員會成立后，于2009年12月牽頭組織國家發(fā)展改革委、國家旅游局等23個部門和有關(guān)專家成立旅游法起草組。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點達到兩萬多處，旅行社達到兩萬多個，星級飯店達到一萬多家，旅游直接從業(yè)人員超過1300萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人次，接待入境旅游超過1.35億人次，公民出境旅游超過7000萬人次，國內(nèi)旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費居全球第三位。如此體量之下，沒有一部規(guī)范旅游市場的法律確實說不過去。

《旅游法》對控制景區(qū)門票價格上漲、治理“零負(fù)團費”問題等方面都提出了更為嚴(yán)格的規(guī)定和要求。然而，看似保護游客權(quán)益的一些規(guī)定，部分游客卻并不買賬。2013年“十一黃金周”期間，許多旅行社甚至遭到了“不讓購物”的投訴。2014年春節(jié)，將是對旅游法規(guī)定實施細(xì)節(jié)的又一次大檢驗。

《行動計劃》打響呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)

2013年，霧霾籠罩中國大部分城市。

2013年9月12日，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。具體目標(biāo)定到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

《計劃》提出十項具體措施，包括加大綜合治理力度，減少多污染物排放等?！队媱潯诽岢?，加快提升燃油品質(zhì)；加大排污費征收力度，做到應(yīng)收盡收；實行環(huán)境信息公開等等多項措施。環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合認(rèn)為，這個計劃是有史以來力度最大、措施最綜合、保障措施最周密，考核最為嚴(yán)厲的空氣治理行動計劃。

行動計劃首次將細(xì)顆粒物納入約束性指標(biāo)，并將環(huán)境質(zhì)量是否改善納入官員考核體系之中。如果沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)，監(jiān)察機關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。據(jù)此，北京、上海、廣州等特大城市分別出臺具體措施，要求嚴(yán)格限制機動車保有量，通過鼓勵綠色出行、增加使用成本等措施，降低機動車使用強度。endprint

《大氣污染防治行動計劃》出臺證明了中國政府治理大氣污染的決心和力度，這場呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)能否取得根本性勝利，2014年的實施啟動力度甚為關(guān)鍵。

《消費者權(quán)益保護法》首次“大修”

2013年 10月25日，全國人大通過了關(guān)于修改《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》的決定草案。這也是該部法律自1994年起實施近20年來首度大修，新消法將于2014年3月15日起施行。

《消費者權(quán)益保護法》實施近20年后，隨著人們消費方式、消費結(jié)構(gòu)和消費理念的巨大變化，這部法律的修改已進入實質(zhì)階段。如何規(guī)范和保護“網(wǎng)購時代”消費；怎樣確保消費者信息安全；產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)，退貨是否順暢；消費者維權(quán)“舉證難”何時了。 這些消費者普遍關(guān)心的問題，新修改的消法均有涉及。

這次修改草案中在非現(xiàn)場購物中引入“后悔權(quán)”是很大的亮點。后悔權(quán)即經(jīng)營者采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購等方式銷售商品，消費者有權(quán)自收到商品之日起七日內(nèi)退貨，且無需說明理由，除另有約定外，退貨運費由消費者承擔(dān)。后悔權(quán)的認(rèn)定被輿論認(rèn)為是對已經(jīng)形成的網(wǎng)絡(luò)購物市場的調(diào)整手段之一。

針對近期社會上發(fā)生一些泄露消費者個人信息，不法商家通過買賣消費者個人信息牟利的情況，新法首次將個人信息受到保護作為消費者的一種權(quán)益確認(rèn)下來。國家工商總局副局長劉俊臣在接受采訪時表示，“收集和使用消費者信息，必須正當(dāng)，必須有必要，必須明示，必須經(jīng)本人同意，必須嚴(yán)格保密，必須承擔(dān)法律后果，（新法）規(guī)定得非常嚴(yán)格，這應(yīng)當(dāng)是消費者權(quán)益保護的一大突破?！?/p>

有學(xué)者建議《反不正當(dāng)競爭法》的修訂要考慮到《消費者權(quán)益保護法》的規(guī)定，作出相應(yīng)的修改和細(xì)化。這些法律規(guī)定綜合起來，才能更好地保護好消費者的權(quán)益。

高考改革破冰

高考改革是教育體制改革中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全社會極其關(guān)注。

對于高考等重大教育改革，教育部稱一般都按照“三年早知道”原則，將方案提前一段時間公布，確保改革有序進行。

2014年上半年，教育部將發(fā)布總體方案及高考改革等各領(lǐng)域改革實施意見，有條件的省份開始綜合改革試點或?qū)ｍ椄母镌圏c，2017年，總結(jié)成效和經(jīng)驗，推廣實施，到2020年，基本形成新的考試招生制度。各?。▍^(qū)、市）最遲要在2014年年底前出臺本地區(qū)的具體實施辦法。

實際上，一些地方已在先行探索。浙江在2011年已推行“三位一體”招生，將考生高中學(xué)業(yè)水平成績、綜合素質(zhì)測試成績和高考成績?nèi)?，按一定比例折算成最終成績。云南、浙江、天津等地也已在高考英語聽力測試時，率先嘗試外語一年多考。

考試招生改革，對教育改革而言是牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2013年，高考錄取“最強”的一次改革開始布局， 教育部負(fù)責(zé)人表示，高考改革分兩個方面，一是推行高中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價；二是改革高考科目。在建立健全高中學(xué)業(yè)水平考試制度的基礎(chǔ)上，探索高考“減少考試科目”、“不分文理科”、“外語科目實行社會化一年多考”等改革，外語不再在統(tǒng)一高考時舉行，由學(xué)生自主選擇考試時間和次數(shù)。

高招制度各種問題已被詬病和爭議多年，但是更好更完善的方案顯然非短時間可以完成。如今要改革的信號已經(jīng)明確，但改革能否有突破，仍有待各地細(xì)則方案的出臺和實時監(jiān)控。

保監(jiān)會擬牽頭出臺以房養(yǎng)老配套政策

中國有60歲以上老年人1.78億，養(yǎng)老的經(jīng)濟模式主要是子女贍養(yǎng)、退休金和社保金?！耙苑筐B(yǎng)老”早在2003年就被提及，2011年9月全國政協(xié)舉辦“大力發(fā)展我國養(yǎng)老事業(yè)”提案辦理會，“以房養(yǎng)老”的提案再次引發(fā)外界關(guān)注。

2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。提出政府要堅持保障基本，重點為城鄉(xiāng)“三無”老人，為低收入老人，為經(jīng)濟困難的失能、半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務(wù)，進一步明確了政府的兜底責(zé)任，對城鄉(xiāng)困難老年人是利好消息。

國家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合召開新聞通氣會，宣布我國將逐步試點開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，具體政策會在2014年一季度由保監(jiān)會牽頭出臺。

以房養(yǎng)老被專家看好，卻遭遇民間冷遇。上海民政部門調(diào)查則顯示，九成以上老人擬將房產(chǎn)留給子孫，愿意倒按揭的不到一成。

社保專家表示，觀念的轉(zhuǎn)變需要加大對“以房養(yǎng)老”這一新的養(yǎng)老方式的正確宣傳引導(dǎo)，即以房養(yǎng)老只是讓渡房產(chǎn)獲得改善型養(yǎng)老待遇，并非拿房子換基本養(yǎng)老待遇?！巴瑫r這也是一種個性化選擇，可先從失獨和丁克家庭做起?！敝袊康禺a(chǎn)協(xié)會副會長孟曉蘇接受媒體采訪時說。

建“黑名單”管理食藥安全

2013年3月，國務(wù)院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，明確了監(jiān)管歸口；5月，“兩高”出臺司法解釋，明確危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，對危害食品安全實行最嚴(yán)厲制裁。6月，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳、公訴廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于對一批危害食品安全、假劣藥械、農(nóng)資犯罪案件予以督辦的通知》，要求從嚴(yán)打擊制售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或者有毒、有害食品以及假劣藥械、農(nóng)資等犯罪活動，并對248起危害食品安全犯罪案件和77起假劣藥械、農(nóng)資案件進行督辦。

同樣是在2013年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)食品藥品監(jiān)管總局等九部門關(guān)于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作意見的通知。12月，國家食品藥品監(jiān)管總局起草的《食品藥品安全“黑名單”管理規(guī)定﹙征求意見稿﹚》。根據(jù)規(guī)定，我國擬建立食品藥品安全“黑名單”，將因嚴(yán)重違反食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品管理法律、法規(guī)、規(guī)章，受到行政處罰的生產(chǎn)經(jīng)營者及責(zé)任人員等有關(guān)信息，通過政務(wù)網(wǎng)站公布，接受社會監(jiān)督。

規(guī)定要求，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照誰處罰誰公布的原則，作出行政處罰決定后15個工作日內(nèi)，將應(yīng)當(dāng)納入食品藥品安全“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營者、責(zé)任人員、涉案產(chǎn)品的相關(guān)信息在其政務(wù)網(wǎng)站上公布。公布的信息應(yīng)包括：違法生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)責(zé)任人的信息，以及涉案產(chǎn)品相關(guān)信息，包括產(chǎn)品名稱、批次、標(biāo)識、批準(zhǔn)文號、生產(chǎn)許可證號等。endprint

有學(xué)者建言，《北京市食品安全條例》中有針對性的、科學(xué)的規(guī)定---食品安全監(jiān)督管理工作納入政府績效管理評價考核體系，值得其他地區(qū)推廣。只有政府監(jiān)管-公眾監(jiān)督-輿論監(jiān)督形成相對完整又相互制約的綜合監(jiān)管體系，保衛(wèi)食品安全攻堅戰(zhàn)才能取得勝利。

勞教制度終于廢除

2013年12月28日全國人大常委會通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。決定規(guī)定，勞教廢止前依法作出的勞教決定有效；勞教廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞動教養(yǎng)的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。

2013年12月底，北京市所有勞教所均已摘牌，所有勞教人員也均已被釋放。

勞教制度始于1957年，近年來，社會輿論要求廢除勞教制度的呼聲不絕于耳。“上訪媽媽”唐慧事件、重慶大學(xué)生村官任建宇因言獲罪被勞教事件等，再次將勞教制度推向輿論的風(fēng)口浪尖。

外媒評論稱，中國政府表示廢止勞動教養(yǎng)制度，這是對批評該制度落后的民眾作出的回應(yīng)。這是中國政府承諾要到2020年完成的一系列具有深遠意義改革中的重要內(nèi)容之一。

新法嚴(yán)防“被精神病”

2013年5月1日，《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》正式實施。

2011年10月24日，中國衛(wèi)生部部長陳竺在向全國人大常委會作精神衛(wèi)生法草案說明時指出，精神衛(wèi)生既是全球性的重大公共衛(wèi)生問題，也是較為嚴(yán)重的社會問題。精神疾病在中國疾病總負(fù)擔(dān)中排名居首位，約占疾病總負(fù)擔(dān)的20%，有嚴(yán)重精神障礙患者約1600萬人。中國強制收治精神障礙患者程序缺失，個別地方發(fā)生的強制收治案例引起患者及其親屬的強烈質(zhì)疑，“被精神病”不時成為輿論熱點。

《精神衛(wèi)生法》規(guī)定了三個原則和一個機制。即自愿原則、盡可能限制非自愿醫(yī)療原則、患者權(quán)益最大化原則以及救濟與糾錯機制。

長期關(guān)注精神衛(wèi)生法的律師黃雪濤在接受媒體采訪時分析，這次立法最大的突破就在于明確了住院實行自愿原則，即精神障礙患者有權(quán)拒絕住院。而且設(shè)定了非自愿治療的實體條件，也就是在哪些具體情形下才可以把人送進精神病院。親屬送治權(quán)、精神障礙鑒定等方面的立法都有修改和完善。

“《精神衛(wèi)生法》之所以把精神障礙患者劃分出來，視其為特殊人群，目的是為了保護弱者，維護精神障礙患者的權(quán)益，而不是為強行收治開便利之門。這才是立法宗旨，本次立法回歸本源。”黃雪濤說。endprint