農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略
——基于319名農(nóng)村大學(xué)生的調(diào)查

□劉靈輝

[電子科技大學(xué) 成都 610054]

引言

農(nóng)村大學(xué)生是我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下的一個(gè)特殊群體，身上兼有城市和農(nóng)村的雙重印跡。入學(xué)前，農(nóng)村大學(xué)生屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有分得承包地的資格和權(quán)利。入學(xué)后，部分農(nóng)村大學(xué)生自愿或因政策原因?qū)艨谶w往學(xué)校所在城市，實(shí)現(xiàn)戶口的非農(nóng)化。然而，農(nóng)村土地家庭承包的邏輯關(guān)系為“集體成員-成員權(quán)-土地承包權(quán)-土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，戶籍是大部分集體判斷成員權(quán)的習(xí)慣性依據(jù)[1]，同時(shí)，承包地與農(nóng)民職業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障緊密相連，而絕大多數(shù)農(nóng)村大學(xué)生畢業(yè)后在城市就業(yè)和生活，成為脫離農(nóng)民身份的“第一代市民”。因此，農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化使其享有集體成員權(quán)的必要條件出現(xiàn)瑕疵，進(jìn)而影響到其承包資格的存在性。但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位已經(jīng)確立，物權(quán)最大的特性就是直接支配性，這種支配性不因戶口的遷移、職業(yè)的變化而喪失。同時(shí)，農(nóng)村大學(xué)生享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有法律憑證依據(jù)的，土地對(duì)農(nóng)村大學(xué)生的保障功能，并不因?yàn)椤稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”而消失[2]，因此，農(nóng)村大學(xué)生仍享有入學(xué)前已承包土地的相關(guān)權(quán)利。然而，國(guó)家法律政策層面并沒(méi)有解決農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化引致的成員權(quán)資格瑕疵與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)支配性之間的矛盾沖突問(wèn)題，致使政府部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村大學(xué)生的土地權(quán)利歸屬存在著很大的爭(zhēng)議。

自1999年高校擴(kuò)招后，普通高等院校本?？普猩藬?shù)從1998年的108.40萬(wàn)人增加到2012年的688.83萬(wàn)人。與之同時(shí)，普通高校的畢業(yè)生人數(shù)從1998年的83.00萬(wàn)人增加到2012年的624.73萬(wàn)人，大學(xué)毛入學(xué)率由1998年的9.8%飛躍至2012年的30.0%。中國(guó)高等教育徹底從少數(shù)人“精英教育”轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ摹按蟊娀逃?。與高校擴(kuò)招相伴隨的是大學(xué)生就業(yè)難問(wèn)題，根據(jù)麥可思中國(guó)大學(xué)生就業(yè)研究課題組的調(diào)查研究結(jié)果，大學(xué)生畢業(yè)即待業(yè)的人數(shù)從2001年的34.5萬(wàn)人上升到2010年的175萬(wàn)人，平均每年大學(xué)生待業(yè)人數(shù)占畢業(yè)生總數(shù)的28.04%。大學(xué)生就業(yè)市場(chǎng)呈現(xiàn)供過(guò)于求的“買方市場(chǎng)”局面，致使大學(xué)生平均起薪水平處在低迷增長(zhǎng)狀態(tài)，就業(yè)滿意度大幅下降。與之同時(shí)，我國(guó)高等教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻逐年攀升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)公立高校本科專業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由1998年每生每學(xué)年100元～300元上漲到2007年的每生每學(xué)年4000元～6000元，2007年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比1998年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)了19倍～39倍[3]。更為重要的是，高額的住房?jī)r(jià)格更像一道農(nóng)村通往城市不可逾越的門檻，給農(nóng)村大學(xué)生帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)和心理壓力。與之相反，隨著國(guó)家向農(nóng)村的政策傾斜和投入增加，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)鴻溝逐漸縮小，農(nóng)村大學(xué)生初始農(nóng)民身份所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)利益開始凸顯，農(nóng)民不僅可以分得承包地和宅基地，征地拆遷時(shí)還可獲得高額的補(bǔ)償和安置利益，一些經(jīng)濟(jì)條件較好農(nóng)村的村民還可以享受集體經(jīng)濟(jì)組織提供的各種福利與分紅。農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承受的巨大壓力與初始農(nóng)民身份利益凸顯所形成的鮮明對(duì)比，使越來(lái)越多的農(nóng)村大學(xué)生開始重視自己入學(xué)前已分得的承包地，在集體經(jīng)濟(jì)組織收回農(nóng)村大學(xué)生承包地，或者集體經(jīng)濟(jì)組織分配征地補(bǔ)償款沒(méi)有充分考慮農(nóng)村大學(xué)生的土地權(quán)益時(shí)，極易引發(fā)農(nóng)村大學(xué)生的維權(quán)行為。

一、農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀

為了深入地了解農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀，本研究采用面對(duì)面問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查、深度訪談等多種方式，對(duì)70余所大專院校的386名農(nóng)村大學(xué)生進(jìn)行了調(diào)查，回收有效調(diào)查問(wèn)卷319份，有效率82.64%。本次調(diào)查的樣本涉及26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），學(xué)歷層面涵蓋?？?、本科、研究生（碩士和博士），實(shí)際狀態(tài)包括了在校學(xué)生、畢業(yè)找工作中、待業(yè)中、有工作（分為有住房和無(wú)住房），因此具有較強(qiáng)的代表性（見(jiàn)表1）。

表1 受訪農(nóng)村大學(xué)生的基本情況

由于農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中是否喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律政策層面沒(méi)有具體的細(xì)化規(guī)定，因此，不同地方、甚至不同集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)入學(xué)后農(nóng)村大學(xué)生承包地處置的實(shí)際操作方式各不相同。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，大致分為四種類型：1）入學(xué)前沒(méi)有分到承包地；2）入學(xué)后分到的承包地被集體收回；3）入學(xué)后分到的承包地被政府征收；4）入學(xué)后分到的承包地繼續(xù)留在戶內(nèi)由其他家庭成員經(jīng)營(yíng)管理（見(jiàn)表2）。

表2 農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包地現(xiàn)狀情況表

（二）存在的問(wèn)題

1.集體經(jīng)濟(jì)組織收回入學(xué)大學(xué)生的承包地

根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織收回承包地需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件：第一，全家遷入設(shè)區(qū)的市；第二，家庭成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)村大學(xué)生進(jìn)入大學(xué)深造將戶口遷出，僅僅是家庭成員中的一人轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并且遷入的城市并不一定都屬于設(shè)區(qū)的市，因此，集體收回農(nóng)村大學(xué)生承包地的法律條件不成立。集體收回農(nóng)村大學(xué)生土地的依據(jù)多是村規(guī)民約或者定期的土地調(diào)整，然而，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第22條第2款規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。同時(shí)，土地調(diào)整不僅被法律政策所禁止，且將侵害到農(nóng)民對(duì)土地占有權(quán)的安全感[4]。況且，農(nóng)村大學(xué)生農(nóng)轉(zhuǎn)非雖然喪失了原集體經(jīng)濟(jì)組織的所在地的常住戶口，但并不當(dāng)然喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格[5]，其依法享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不因戶口的轉(zhuǎn)移而喪失。根據(jù)黨中央提出的“增人不增地，減人不減地”的政策，農(nóng)村大學(xué)生戶口遷出可以視為戶內(nèi)“減人”的情形之一。農(nóng)村大學(xué)生屬于從鄉(xiāng)村走出的“第一代市民”，其根仍在農(nóng)村，與集體經(jīng)濟(jì)組織保持著千絲萬(wàn)縷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，土地對(duì)其仍具有基本的社會(huì)保障功能，因此，以農(nóng)村大學(xué)生戶口遷出為由收回其承包地，是集體管理者自利性侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利以滿足其短期利益的體現(xiàn)，不僅是違法的，而且也是低效率的。

2.農(nóng)村大學(xué)生承包地被征收后補(bǔ)償利益混亂

土地征用是指國(guó)家為公共利益的需要，依法將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的行為[6]。農(nóng)村大學(xué)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題就起源于土地征收后的補(bǔ)償費(fèi)用再分配。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，征地補(bǔ)償款由政府撥付到集體經(jīng)濟(jì)組織并由其組織再分配。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題是土地征收補(bǔ)償收益分配的核心，因此，在實(shí)際操作中，對(duì)農(nóng)村大學(xué)生是否有權(quán)參與征地補(bǔ)償收益分配存在著肯定、否定和部分否定三種截然不同的觀點(diǎn)。在受訪的319名農(nóng)村大學(xué)生中，承包地被征收的共13人，其中，沒(méi)有獲得征地補(bǔ)償款的有3人，占23.08%，獲得征地補(bǔ)償款的有10人，占76.92%。在獲得征地補(bǔ)償款的農(nóng)村大學(xué)生中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著巨大差別，武漢工程大學(xué)的一名農(nóng)村大學(xué)生（生源地湖北公安縣）獲得的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高，為5442元/畝，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)的一名農(nóng)村大學(xué)生（生源地河北省唐山市）獲得補(bǔ)償費(fèi)用最低，僅為700元/畝?？梢?jiàn)，農(nóng)村大學(xué)生承包地被征收后的補(bǔ)償情況極其混亂，這極不利于農(nóng)村大學(xué)生土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。征地補(bǔ)償費(fèi)用的獲得與否和是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有內(nèi)在一致性，認(rèn)為農(nóng)村大學(xué)生不享有或者部分享有獲得征地補(bǔ)償款的，就是從補(bǔ)償利益的角度完全否定或部分否定農(nóng)村大學(xué)生入學(xué)后對(duì)承包地的物權(quán)權(quán)利。

二、解決農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

根據(jù)我國(guó)法律政策及地方實(shí)踐，結(jié)合農(nóng)村大學(xué)生的自身實(shí)際情況，基于土地資源保護(hù)和合理利用的目的，本文設(shè)計(jì)出四種農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略，分別是土地保留、土地流轉(zhuǎn)、土地置換和土地退出。

（一）土地保留策略

在農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織采取“無(wú)為而治”的應(yīng)對(duì)策略，對(duì)農(nóng)村大學(xué)生的土地問(wèn)題不加干預(yù)，保留農(nóng)村大學(xué)生的土地權(quán)利直至承包期結(jié)束，在此期間，承包地由在農(nóng)村的剩余家庭成員代為經(jīng)營(yíng)管理。本輪承包期結(jié)束后，農(nóng)村大學(xué)生的土地權(quán)利再根據(jù)屆時(shí)的法律政策具體執(zhí)行，或延長(zhǎng)承包期，或收回承包地。

（二）土地流轉(zhuǎn)策略

土地流轉(zhuǎn)策略即農(nóng)村大學(xué)生依照法律規(guī)定通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等方式將承包地權(quán)利轉(zhuǎn)給他人并獲得相應(yīng)收益，流轉(zhuǎn)雙方自主確定流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)價(jià)格和支付方式等內(nèi)容。據(jù)此算，自1999年高校擴(kuò)招到2007年，農(nóng)村大學(xué)生農(nóng)轉(zhuǎn)非土地流轉(zhuǎn)的理論潛力為371.35hm2，占全國(guó)耕地面積的3.05%[7]，流轉(zhuǎn)潛力巨大。農(nóng)村大學(xué)生已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能缺乏，隨著非農(nóng)化程度的提高，其原來(lái)?yè)碛谐邪氐纳鐣?huì)保障功能逐步減弱。因此，農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合是優(yōu)化資源配置和防止土地資源低效利用的重要手段。

（三）土地置換策略

在政府的協(xié)調(diào)參與下，農(nóng)村大學(xué)生將享有的土地相關(guān)權(quán)利通過(guò)置換獲得購(gòu)買城市保障性住房的資格、城市商品住房的部分首付款或者一定時(shí)間內(nèi)住房租金，以緩解其畢業(yè)后面臨的住房壓力[7]。政府對(duì)通過(guò)置換獲得農(nóng)村大學(xué)生的土地，在合法合規(guī)的前提下轉(zhuǎn)換土地用途用于城市開發(fā)，或作為安置失地農(nóng)民（含水庫(kù)移民）的土地來(lái)源，或用于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。土地置換策略能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村大學(xué)生、種糧大戶、失地農(nóng)民（含水庫(kù)移民）等多方權(quán)利主體利益共贏。

（四）土地退出策略

農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中并不喪失承包地、宅基地等原有身份利益，這些利益被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。農(nóng)村大學(xué)生及其家庭成員可根據(jù)家庭的人口、收入、未來(lái)生活安排等情況，自愿選擇繼續(xù)保留、退出部分或者全部承包地。如果選擇退出承包地、宅基地及其附屬物，退出的資產(chǎn)由政府專門機(jī)構(gòu)或集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)村大學(xué)生及其家庭成員獲得相應(yīng)的退地補(bǔ)償收益。土地退出策略與土地流轉(zhuǎn)策略存在著本質(zhì)的區(qū)別，前者是土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的一次性完全讓渡，并且伴隨著農(nóng)村大學(xué)生及其家庭成員的戶口非農(nóng)化，而土地流轉(zhuǎn)是承包期內(nèi)的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移，農(nóng)村大學(xué)生及其家庭成員的戶口不必一定隨之改變。

表3 四種應(yīng)對(duì)策略之比較

三、解決農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題的對(duì)策和建議

（一）完善農(nóng)村土地法律制度，明確農(nóng)村大學(xué)生享有已承包土地的相關(guān)權(quán)利

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律法規(guī)僅是從宏觀方面對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性進(jìn)行了界定，通過(guò)這些法律條款，僅能得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，承包期內(nèi)，發(fā)包方不能調(diào)整承包地，不得剝奪和非法限制承包方的土地權(quán)利等內(nèi)容。然而，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系及權(quán)利邊界，成員資格的認(rèn)定，成員非農(nóng)化與成員權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系等微觀設(shè)計(jì)基本處于缺失狀態(tài)，這使得農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中已承包土地應(yīng)該如何處理等問(wèn)題，既不能從法律條款分析中解決，也沒(méi)有對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行專門的規(guī)定或出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，導(dǎo)致司法實(shí)踐中缺乏具體的法律依據(jù)[8]。因此，國(guó)家應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村大學(xué)生這一特殊群體的土地問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的法律政策，明確農(nóng)村大學(xué)生已享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不因戶口的轉(zhuǎn)移、職業(yè)的變化而滅失，獲得的征地補(bǔ)償不因戶口的轉(zhuǎn)移而降低或喪失[1]。

（二）搭建多渠道的農(nóng)村大學(xué)生土地資產(chǎn)處置平臺(tái)，促進(jìn)資源合理優(yōu)化配置

農(nóng)村大學(xué)生作為高學(xué)歷的知識(shí)分子，與普通農(nóng)民相比，在處置農(nóng)村原有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益上擁有更多的利益訴求。因此，應(yīng)該創(chuàng)設(shè)更多的土地資產(chǎn)盤活途徑，盡可能地滿足其價(jià)值追求目標(biāo)。積極組建與發(fā)展各種類型的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織[9]，引導(dǎo)農(nóng)村大學(xué)生通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)處置土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，在政府的參與下，構(gòu)建“農(nóng)村大學(xué)生宅基地與城市建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤”、“農(nóng)村大學(xué)生土地與水庫(kù)移民安置相結(jié)合”[10]、“農(nóng)村大學(xué)生土地與城市住房問(wèn)題解決相結(jié)合”等土地資產(chǎn)處置模式。鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)村大學(xué)生本人及其家庭成員通過(guò)土地退出機(jī)制讓渡出在集體擁有的宅基地和承包地，并獲得相應(yīng)的退地補(bǔ)償。農(nóng)村大學(xué)生是城市化進(jìn)程的主力軍之一，同時(shí)占有的耕地面積較大，因此，這些舉措不僅能夠提高土地資源在不同區(qū)域間、不同群體間的合理優(yōu)化配置，而且還能有效地助推城市化戰(zhàn)略。

（三）推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，避免農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化帶來(lái)的土地問(wèn)題

農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化過(guò)程中土地問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因是由戶口遷出、職業(yè)變更等非農(nóng)化行為引起。現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)，造成城市和農(nóng)村戶口之間的天然分割和利益差異，戶籍附加了許多不合理的社會(huì)功能，成了各種利益和權(quán)益的分配依據(jù)。農(nóng)村大學(xué)生戶口轉(zhuǎn)出前享有集體成員的各項(xiàng)權(quán)利（土地承包、集體資產(chǎn)收益分紅、宅基地申請(qǐng)及建房等），在考入大學(xué)或畢業(yè)工作將戶口轉(zhuǎn)往城市后，按照固有的邏輯思維，就應(yīng)當(dāng)收回農(nóng)村大學(xué)生享有的承包地等權(quán)利。同時(shí)，現(xiàn)行戶籍制度作為一套在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和完善起來(lái)的社會(huì)管理制度，嚴(yán)重阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[11]，因此，要避免農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化所帶來(lái)的土地問(wèn)題，政府就需要以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化為目標(biāo)對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行改革，剝離依附在戶口背后的“利益衍生物”，使農(nóng)村大學(xué)生非農(nóng)化不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利為代價(jià)。

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