大規(guī)模人口流動與高密度集聚下的開放式城市治理結(jié)構(gòu)
——基于“新型產(chǎn)業(yè)工人”需求結(jié)構(gòu)的分析*

韓福國 陳有德

大規(guī)模人口流動與高密度集聚下的開放式城市治理結(jié)構(gòu)
——基于“新型產(chǎn)業(yè)工人”需求結(jié)構(gòu)的分析*

韓福國 陳有德**

作為人類現(xiàn)代生存的有限空間，城市的公共安全是現(xiàn)代國家治理的核心議題，而基于城市人口大規(guī)模和高密度集聚基礎(chǔ)上的城市公共安全，更是中國急需重視的問題。本文在流動人口的視野下，針對中國流動勞動力的主體——“新型產(chǎn)業(yè)工人”對現(xiàn)代城市治理的需求結(jié)構(gòu)，進行了實證性的調(diào)查分析。現(xiàn)代化進程中大規(guī)模的新型產(chǎn)業(yè)工人，對于城市發(fā)展具有基礎(chǔ)性的意義，它使得城市空間的人口集聚呈現(xiàn)出高密度的特征，因此這一社會群體對城市空間的需求結(jié)構(gòu)，直接制約著當(dāng)下城市空間內(nèi)的安全內(nèi)涵和建構(gòu)路徑，也因此重新塑造著城市公共安全的內(nèi)生結(jié)構(gòu)，在某種意義上，它是所有現(xiàn)代城市發(fā)展議題的出發(fā)點和基礎(chǔ)。本文針對這一群體的需求結(jié)構(gòu)，提出了現(xiàn)代城市公共安全建構(gòu)的政策路徑：城市空間內(nèi)的公共服務(wù)均等化、勞動權(quán)益維護機制、組織化表達和城市認同等，在此基礎(chǔ)上形成一個開放式的城市治理結(jié)構(gòu)，容納對于城市發(fā)展至關(guān)重要的社會群體，這樣才能真正實現(xiàn)城市本身的目的，即實現(xiàn)現(xiàn)代城市所必須體現(xiàn)的“市民的個人和全體的意志”。

大規(guī)模流動；高密度集聚；城市公共安全；新型產(chǎn)業(yè)工人；開放式治理結(jié)構(gòu)

一、現(xiàn)代城市公共安全中的人口流動問題

城市是現(xiàn)代文明的載體,城市發(fā)展的歷史就是一部人類發(fā)展歷史的高度濃縮。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)和資本的全球化推動了城市快速發(fā)展,在規(guī)模上出現(xiàn)了城市群、 城市帶、世界城市、全球城市體系等巨型化的趨勢。少數(shù)的巨型城市空間聯(lián)合體對人口等生產(chǎn)要素的集聚作用尤其突出，已經(jīng)成為人類社會經(jīng)濟發(fā)展的主要空間組織形式，“城市就是國家”已經(jīng)成為一個更加現(xiàn)實的事實。

城市安全是生活在其中的所有人的安全，但對于中國這樣一個人口超大規(guī)模的國家而言，伴隨著工業(yè)化和城市化而呈現(xiàn)的現(xiàn)代化，流動人口在工業(yè)化發(fā)展速度比較快的城市積聚，以及就地城鎮(zhèn)化的范圍，都不是一般意義上的城市化問題，而是一個超復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)的內(nèi)生穩(wěn)定性問題。

城市空間內(nèi)人口集聚力度的持續(xù)增加，引發(fā)出了諸多問題 ,包括社會公平和正義的問題、城市公共安全的問題、生態(tài)惡化和生態(tài)倫理、社會經(jīng)濟與文化的斷層，以及城市生活和文化多樣性的喪失等等。因此，我們必須要重新思考城市發(fā)展的方向和治理的模式，它直接關(guān)系到城市的公共安全結(jié)構(gòu)能否被合理塑造，并且能否獲得良好的治理績效，也關(guān)系到一個國家治理體系的建構(gòu)和發(fā)展。

（一）中國人口的大規(guī)模流動與高密度集聚特征

在1978年之前，中華人民共和國的城市是在人口戶籍制度控制下的低度增加，通過人口的二元化管理結(jié)構(gòu)中的人才篩選機制，農(nóng)村人口部分地進入到城市當(dāng)中。因此，造成了中國城市在改革開放后的迅速膨脹，它包括兩個方面，一個是城市數(shù)量的迅速增多，二是城市規(guī)模的迅速擴大。

圖1 1949年以來中國城市發(fā)展數(shù)目柱狀圖

這兩個發(fā)展特點來源于1978年后的中國人口的大規(guī)模流動。據(jù)中國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2012年中國流動人口數(shù)量達2.36億人，相當(dāng)于每六個人中有一個是流動人口。但從流動人口的結(jié)構(gòu)上觀察，新生代流動人口已經(jīng)成為流動人口的主體，流動人口正在經(jīng)歷著清晰的代際更替。2010年中國第六次人口普查時，新生代流動人口已經(jīng)超過流動人口半數(shù)，總量達1.18億①《衛(wèi)計委：2012年中國流動人口數(shù)量達2.36億人》，http://he.people.com.cn/ n/2013/0910/c192235-19497311.html，2013年09月10日。。本文就是從新生代流動人口的需求結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，分析現(xiàn)代城市公共安全的結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何建構(gòu)。

（二）人口流動的“新型產(chǎn)業(yè)工人”特征

我們并不是簡單地界定新生代流動人口，而是把其放在一個中國現(xiàn)代化發(fā)展的特定背景下，從其之所以在城市中集聚的經(jīng)濟動力—— 附著在工業(yè)化進程上的階層特性—— 新型產(chǎn)業(yè)工人出發(fā)，觀察城市治理結(jié)構(gòu)如何應(yīng)對的邏輯結(jié)構(gòu)。

帶著“二元戶籍體制”的制約，中國在城市和鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動。流動人口在規(guī)模與體量上，形成了中國“新型產(chǎn)業(yè)工人”的主體部分②韓福國等：《新型產(chǎn)業(yè)工人與中國工會》，上海人民出版社2008年版。，他們已經(jīng)與第一代的“農(nóng)民工”具有了本質(zhì)的行為區(qū)別—— 工作領(lǐng)域、工作技能和生活方式，尤其是體現(xiàn)在對城市生活的需求上面。在一定意義上，我們可以這樣說：第一代還是傳統(tǒng)的“農(nóng)民工群體”，到了第二代已經(jīng)成為“新型產(chǎn)業(yè)工人群體”了。這也造成本文在引用或者研究者親自參與的調(diào)查描述中，使用了諸如“流動人口”或者“農(nóng)民工”等不同的描述概念。

中國傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)工人，基本上是通過大學(xué)畢業(yè)、招工、專業(yè)等方式“體制化”到城市的人口結(jié)構(gòu)當(dāng)中，以及具有城市戶籍的自然人口增長，甚至包括資本移民，都是城市有序發(fā)展可以容納的對象，是城市發(fā)展規(guī)劃中的必要部分。在改革開放以后，隨著流動人口“進城”以及國有企業(yè)改革，原有的工人結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，形成了“新型產(chǎn)業(yè)工人”的結(jié)構(gòu)，因此中國許多城市都是在吸納大量新型產(chǎn)業(yè)工人的基礎(chǔ)上擴張起來的。

原有國有企業(yè)工人群體屬于體制內(nèi)的“單位人”，其對城市的需求基本上是通過單位載體得以滿足，屬于有序的社會需求與社會供給范疇。但是從“單位人”轉(zhuǎn)向“社會人”，原有的社會結(jié)構(gòu)就面臨著重塑和轉(zhuǎn)型，形成了中國已有城市工人群體的社會化過程。

新增流動人口的積聚以及原有城市人口結(jié)構(gòu)的“社會化”，對于現(xiàn)代城市的衛(wèi)生安全、治安、食品安全等造成了巨大的壓力：“流動人口特征”使得他們對現(xiàn)代城市安全結(jié)構(gòu)提出了流動性的壓力，同時“新型”的年齡特征使得他們對城市具有長期性的居住、醫(yī)療、教育等家庭整體性生活的訴求，這對城市治理體系提出了人口居住常態(tài)化的訴求。

（三） 城市公共安全的需求層次

中國人口流動呈現(xiàn)出大規(guī)模體量和高密度集聚的特征，同時，新型產(chǎn)業(yè)工人（即口頭上所稱的“農(nóng)民工群體”）為主體的人口增加，是城市體量正常增長之外的大規(guī)模增量，在許多中小城市甚至大城市的許多區(qū)縣出現(xiàn)了“人口倒掛”現(xiàn)象，因此，人口的流動對現(xiàn)代城市公共安全的挑戰(zhàn)是前所未有的。這對于現(xiàn)代中國城市公共安全的塑造和影響，帶來以下幾個層面的問題：

（1）從經(jīng)濟層面而言，一般認為人口流動是歷史的必然，是中國現(xiàn)代化的需求，而有政策傾向性指導(dǎo)的人口流動是縮小經(jīng)濟發(fā)展不平衡的有利方式。但是人口大量積聚在有限的城市空間內(nèi)，會造成城市經(jīng)濟資源供給的緊張和脆弱，從而帶來嚴重的城市經(jīng)濟安全問題。

（2）從社會的層面而言，普遍的觀點是人口流動一定程度上因其自發(fā)性和盲目性，從而對于城市化產(chǎn)生了不可避免的負面影響，包括貧民窟的產(chǎn)生，城鄉(xiāng)結(jié)合部的無序，以及大量城市治安事件的發(fā)生等等。對于中國而言，流動人口的子女教育問題、計劃生育問題以及這一群體的自身教育問題等等，都是嚴重的社會挑戰(zhàn)。

（3）從人群融合和階層分化的層面而言，人口流動能夠促進社會的橫向流動，但同時也會產(chǎn)生集聚作用，而導(dǎo)致各地區(qū)發(fā)展水平的不平衡。但是大量的人群積聚在有限的城市空間內(nèi)，各個群體之間的文化、生活習(xí)慣、經(jīng)濟生活方式都有著極大的差異，往往會為城市的人群融合問題埋下隱患，造成許多社會緊張的問題。

但是中國現(xiàn)有的城市管理體制對大規(guī)模、高密度的人口聚集極其不適應(yīng)，造成在人口流動的基礎(chǔ)上引發(fā)了大量的治安事件和勞動關(guān)系維權(quán)事件，乃至于罷工事件，以及流動人口的社會融合問題，例如“廣東增城事件”、“湖州稅收事件”，以及大量的勞動關(guān)系維權(quán)事件和“外地人”與“當(dāng)?shù)厝恕睕_突事件等等。因此，當(dāng)下中國城市公共安全問題是與現(xiàn)代人口的流動緊密地聯(lián)系在一起的，在某種意義上講，現(xiàn)代人口的流動結(jié)構(gòu)是城市公共安全建構(gòu)的基點，在大量城市公共危機事件中，社會問題的主要一部分是由外來流動人口為啟動點。

無論如何，大批流動人口作為城市建設(shè)的生力軍，如何提高他們的整體素質(zhì)和職業(yè)能力，提供他們一個城市融入的社會保障載體，是建設(shè)現(xiàn)代安全城市的一個必要條件。同時，如何參照發(fā)達國家的城市化經(jīng)驗，對勞務(wù)工培訓(xùn)權(quán)益進行立法保障，通過立法支持流動人口的現(xiàn)代化權(quán)益的實現(xiàn)，依據(jù)法律規(guī)定，規(guī)范利益相關(guān)者的行為，也是中國流動人口在城市生活工作的一個重要問題。

流動人口是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，它對現(xiàn)代城市安全的塑造和構(gòu)成具有重要的意義。中國要提升國家的治理品質(zhì)和智力水平，就需要形成合理有序的城市發(fā)展態(tài)勢，建構(gòu)一個多元合作，治理有效的城市公共安全機制。

二、人口流動規(guī)模與特點的歷史變遷

農(nóng)村是城市發(fā)展的起點與基礎(chǔ)，也一直是歷史上城市遇到發(fā)展困境的緩沖空間，例如中國的“上山下鄉(xiāng)”運動等。但農(nóng)業(yè)剩余勞動力是中國長期以來存在的現(xiàn)實問題，自20世紀50年代以來，嚴重的“盲流”問題、“棄農(nóng)經(jīng)商”問題都反映了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的存在和他們向城市轉(zhuǎn)移的趨勢，而嚴格的戶籍管理制度、就業(yè)制度、城市糧油計劃供應(yīng)制度以及“遣返原籍”等措施，又將他們牢牢地束縛在有限的土地上，形成了嚴格的城鄉(xiāng)隔離體制。①黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時期中國社會人口》，遼寧教育出版社2004年版。

流動人口的產(chǎn)生和發(fā)展是一個社會變遷的過程，在整個世界工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程中，具有歷史的合理性和社會的必然性，是社會變遷中的一種必然的社會反映。對于城市化不斷加快的中國而言，“農(nóng)民工”在某種意義上是歷史上人群變遷的重復(fù)事件，而不是像有些學(xué)者認為的“民工潮”只是20世紀8O年代后期才出現(xiàn)的。

流動人口對城市的人口構(gòu)成產(chǎn)生著關(guān)鍵的影響。農(nóng)民工流動在地域上大致可分為兩類。一類是跨地區(qū)流動，隨著沿海地區(qū)工商業(yè)的快速發(fā)展和勞動力的不足，中西部地區(qū)農(nóng)民大量短期甚至長期遷移東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這種人口流動也稱為“民工潮”。另外一類流動則是農(nóng)民就近流動到快速發(fā)展的本地城鎮(zhèn)。如果說20世紀80年代的勞動力轉(zhuǎn)移主要是進廠（發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），那么90年代的勞動力轉(zhuǎn)移則是進城。

（一）1978—1985年：流動人口的城鎮(zhèn)化

自20世紀70年代末80年代初農(nóng)村實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革后，伴隨著中國城市化的快速發(fā)展，有越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力以農(nóng)民工的形式離開農(nóng)村進入到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但“離土不離鄉(xiāng)”是這一時期典型的特征，這構(gòu)成了本地城鎮(zhèn)化的階段。改革開放后，在農(nóng)村普遍實行了土地承包責(zé)任制，大幅度提高了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，從1978年開始大約經(jīng)過四五年的時間就解決了糧食的問題。緊接著1984年農(nóng)業(yè)特大豐收，第一次出現(xiàn)賣糧難的問題，農(nóng)村只好進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這種調(diào)整刺激了農(nóng)村加工業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。

1978年黨的十一屆三中全會制定了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》①《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，1978年12月。，“農(nóng)村改革的迅速推進，由安徽小崗村開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國農(nóng)村普遍推行，出勤不出力的‘磨洋工’現(xiàn)象消失了，農(nóng)村剩余勞動力的問題凸現(xiàn)出來”②張學(xué)全：《農(nóng)民工發(fā)展趨勢展望》，載《天津市工會管理干部學(xué)院學(xué)報》，2006年第1期。。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會議紀要》，1982年后雙包責(zé)任制進一步推廣和完善，“政社合一”的人民公社體制隨之廢除。從1982年起接連發(fā)出的5個中央“一號文件”，一步步地放寬農(nóng)民開展新的經(jīng)濟領(lǐng)域。③《農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的興起與發(fā)展》，中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)，2001年6月27日。在農(nóng)民具有自身勞動力支配權(quán)和自由流動權(quán)的前提下，農(nóng)村剩余勞動力開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，第一次民工潮出現(xiàn)了，它以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)的目的地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共接納一億多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，體現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的特點。從80年代中期到90年代中期的十來年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就吸納了大約1億農(nóng)村勞動力。所以，“在80年代中期，在沒有放開糧食、油料等物資的計劃分配體制的條件下，第一波的非農(nóng)就業(yè)在農(nóng)村內(nèi)部完成，平均每年數(shù)以千萬計的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。”④同上。

這一時期的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納為主的城鎮(zhèn)或者中小城市人口集聚，流動人口對城市公共安全的影響并不突出。

（二）1985—2000年：“盲流”與“收容”

在20世紀80年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱，到20世紀90年代，政府對農(nóng)村勞動力的流動政策由最初的限制流動發(fā)展到鼓勵流動。在城鄉(xiāng)的差別收入驅(qū)使下，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力進入城市務(wù)工，形成了規(guī)模巨大的“民工潮”，一些不滿足于土地回報率的農(nóng)民開始到城市特別是沿海城市尋找賺錢的機會。同時，城鄉(xiāng)發(fā)展機制差異是這一人口流動的動力之一⑤《農(nóng)民工問題和新時期的勞資關(guān)系—— 訪溫鐵軍》，載《讀書》，2003年第7期。。

這些因素綜合在一起，出現(xiàn)了農(nóng)民外出務(wù)工的巨大浪潮，形成了中國社會的一個特殊群體——農(nóng)民工群體。“1979至1988年的十年間，平均每年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模達到500多萬人，年平均增長10%左右?！雹佟?997—1998年中國農(nóng)村勞動力就業(yè)及流動狀況》，http://www.chinajob.gov.cn/gb/ data/2002-06/07/content_2898.htm，2002年6月7日。在20世紀80年代末90年代初，全國常年流動的農(nóng)村勞動力約5000—6000萬人，僅四川、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省就有2400萬人。國家統(tǒng)計局在1992年對全國30個省10345個村組的調(diào)查，農(nóng)村勞動力跨省轉(zhuǎn)移的72%是轉(zhuǎn)向城市。到90年代中期，廣東省先后吸收了400萬外來勞動力，北京市吸收了100多萬。

1．城市應(yīng)急管理的壓力

大量跨地區(qū)流動就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運”緊張，成為城市春節(jié)前公共安全的頭等大事，這是人口流動對城市管理帶來的最為直觀和現(xiàn)實的反應(yīng)，但是它是一個時間集中的短期壓力，東部沿海城市每年都會在這個時期制定相應(yīng)的管理預(yù)案。

2．城市日常管理的壓力

由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力市場的制度空缺，這一時期勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模、質(zhì)量和流向呈現(xiàn)了無序狀態(tài)，同時在城市空間內(nèi)帶來了大量的社會問題，正如“紅帽子企業(yè)”和“投機倒把”的稱謂存在一樣，這個時期的“農(nóng)民工”在城市里面多數(shù)時候以“盲流”的身份出現(xiàn)，而1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是主要的管理依據(jù)。

2003年3月17日發(fā)生的“孫志剛事件”是這一時期城市對待公共安全管理的主要辦法。2003年6月18日，經(jīng)國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并于2003年8月1日起施行，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。

3．“農(nóng)民工”與城市人口就業(yè)沖突

1992年鄧小平南行講話后，憑票證供應(yīng)逐步取消，農(nóng)民進城打工就可以直接用貨幣購買食品和生活必需品。1992年10月，中國共產(chǎn)黨十四大明確宣布：中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，為農(nóng)民工群體的發(fā)展提供了政策支持。中國經(jīng)濟體制逐漸由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，城市勞務(wù)市場進一步開放，使農(nóng)民工的規(guī)模逐年增加。②黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時期中國社會人口》，遼寧教育出版社2004年版。

同時，這一階段國民經(jīng)濟開始調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的粗放經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到了阻礙，同時由于城市工業(yè)部門的改革、調(diào)整和前一階段城鎮(zhèn)購買力的釋放完畢，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也遇到了前所未有的競爭壓力。①“1992年與1988年比，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值翻了一番，而就業(yè)人數(shù)只增長了10.9%，就業(yè)彈性從0.35下降到0.13。1988年以來，鄉(xiāng)村兩級集體企業(yè)的固定資產(chǎn)平均每年增長18.4%，而每萬元資產(chǎn)吸納的就業(yè)人數(shù)，從1988年的3.1人降至1991年的1.8人，下降了42%。1984—1988年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年轉(zhuǎn)移勞動力1260萬人，而1989—1992年，平均每年只轉(zhuǎn)移260萬人，僅相當(dāng)于過去5年的一個零頭。”（周毅：《中國人口流動的現(xiàn)狀和對策》，載《社會學(xué)研究》，1998年第3期。）大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，使得大量剩余勞動力返回農(nóng)村或進入大中城市。但是隨后城市就業(yè)壓力也日顯突出，整個90年代城鎮(zhèn)失業(yè)率②1993年中國官方統(tǒng)計第一次用“城鎮(zhèn)失業(yè)率”代替原來的“城鎮(zhèn)待業(yè)率”。也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

表1 1991—1997年失業(yè)數(shù)量及增長率③數(shù)據(jù)來源于黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時期—— 中國社會人口》，遼寧教育出版社2004年版。

城市就業(yè)形勢空前嚴峻，1997年年末企業(yè)下崗職工總數(shù)為l15l萬人，加上行政事業(yè)單位的下崗職工，其數(shù)量達1200萬人。1998年新增下崗職工350萬，分流50萬機關(guān)干部，再考慮精簡軍隊、青年就業(yè)、學(xué)生畢業(yè)分配等自然新增的1200多萬勞動力，1998年中國城市勞動力供給總量達2907萬人，為歷史最高水平。因此，各級地方政府都把解決自身城鎮(zhèn)居民就業(yè)問題作為工作和政策重點，排斥和減少農(nóng)民工進城，以相對增加城鎮(zhèn)居民的就業(yè)機會⑥韓福國：《“民工潮”和城鎮(zhèn)就業(yè)的兩難選擇》，載《晉陽學(xué)刊》，1999年第4期。。

1994年l1月17日勞動部發(fā)布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了對跨省流動勞動力就業(yè)（其實質(zhì)是進城農(nóng)民勞動力就業(yè)）的若干限制。很多城市要求用人單位在招工廣告上限制招聘對象要具有本市戶口，政府可謂用心良苦。在這樣一種政策氛圍下，農(nóng)民工很難按著自己的理想進行職業(yè)選擇，他們在工資待遇、勞動爭議處理及維護自己合法權(quán)利方面均無法與他們的城市同行看齊，隨著國家經(jīng)濟市場化進程的推進和戶籍制度的改革，逐步演變?yōu)槌鞘袃?nèi)部的二元勞動市場。雖然這一階段勞動力依然向城市部門進行轉(zhuǎn)移，但主要集中在建筑、餐飲、運輸?shù)裙べY和工作環(huán)境都較差的行業(yè)。

整體上觀察，城市邊緣人是他們這一時期最為突出的感受，也是城市社會對他們的真實態(tài)度。但是由于流動人口以第一代農(nóng)民工為主，他們報酬低的特點，使得城市新興的服務(wù)業(yè)以及外資和民營資本十分需要他們；吃苦耐勞的特征使得他們對城市安全的影響并不突出。

（三）2000年后：“新型產(chǎn)業(yè)工人”對城市融入的需求

第三次“民工潮”也出現(xiàn)了兩代“農(nóng)民工”的交替現(xiàn)象，隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大和逐步返回農(nóng)村，第二代“農(nóng)民工”陸續(xù)進入城市，隨著對城市工作和生活方式的適應(yīng)，第二代“農(nóng)民工”的流動性逐漸減弱，城市認同超過農(nóng)村認同，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代“新型產(chǎn)業(yè)工人”。

成長的社會環(huán)境和家庭環(huán)境與其長輩發(fā)生了很大的變化，他們在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟聯(lián)系等方面出現(xiàn)了一些新的特征：他們不再是暫時居住城市，而是傾向于長期居??；居住的時間也在不斷地延長，并且有舉家遷移的傾向；新生代農(nóng)民工幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，對城市的認同超過了對農(nóng)村的認同；“農(nóng)民工”維權(quán)意識覺醒，開始訴諸法律和輿論維護自己的權(quán)益。

同時，這一階段的城市社會環(huán)境也有了改觀，人們開始認識到“農(nóng)民工”對經(jīng)濟發(fā)展的巨大貢獻，認識到他們是現(xiàn)代化的“利益相關(guān)者”，而不是旁觀者等。經(jīng)過十幾年的城市洗練，“農(nóng)民工”的整體素質(zhì)有了很大的改變，內(nèi)部出現(xiàn)了分化，一部分已經(jīng)走在這條路上，一小部分成為了“準(zhǔn)市民”。

但是他們對城市的需求已經(jīng)從“工作場所”上升為“生活空間”，不單單是改變了城市的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也真正開始了從生產(chǎn)到社會、政治等各個層面的塑造，在一定意義上，中國當(dāng)下的城市面臨著工業(yè)化以來的最大一次變革。

因此，新型產(chǎn)業(yè)工人是在改革開放下成長起來的新一代流動人口（或者說新生代“農(nóng)民工”），他們與傳統(tǒng)“農(nóng)民工”在觀念上存在一些明顯差異。因此，本文界定的新型產(chǎn)業(yè)工人雖然包括具有城市戶籍的工人群體，但是研究的對象主要是指流動性的新型產(chǎn)業(yè)工人群體——新生代流動人口，他們幾乎是流動人口的全部，所以在文中調(diào)查數(shù)據(jù)的描述中，有時候我們會使用新生代流動人口代替“新型產(chǎn)業(yè)工人”。

三、新型產(chǎn)業(yè)工人群體對城市的需求結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代中國城市整體性社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變遷，因此，城市治理的各個層面都需要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)進行適應(yīng)性調(diào)整，尤其是流動人口的需求結(jié)構(gòu)。對于城市公共安全而言，原有的有序融入人口屬于日常的管理范圍，除非特定的重大事件—— 突發(fā)性流行疾病、經(jīng)濟崩潰或者政治動蕩，不會對城市公共安全帶來大的影響，但是流動人口對城市空間的需求如何呈現(xiàn)、城市如何滿足、管理體制如何回應(yīng)他們的參與，就構(gòu)成了思考現(xiàn)代城市公共安全的出發(fā)點。

（一）流動人口的整體性特點

20世紀90年代中后期，伴隨香港回歸，港澳臺制造業(yè)開始向廣東省大規(guī)模轉(zhuǎn)移，廉價的勞動力、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和巨大的消費潛力也使中國沿海地區(qū)成為國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的重點承接地，這些因素都促使了大規(guī)?！懊窆こ薄背霈F(xiàn)，而且，自此開始進城民工的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定提高。1992年在城外來民工4600萬，1994年增加到6000萬。此后流動“農(nóng)民工”的數(shù)量每年以800萬到1000萬的速度增加①《國務(wù)院總理與中外記者見面會（實錄）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。，目前在城農(nóng)民工的總數(shù)有1.2億②《國務(wù)院總理與中外記者見面會（實錄）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。：

表2 1997—2000年中國農(nóng)村勞動力鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)情況

表3 1998—2000年中國農(nóng)村勞動力流動狀況

據(jù)上表我們可以看到，1998—2000年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移逐年穩(wěn)步增加，并且男女比例逐漸平衡，但受過專業(yè)培訓(xùn)的比例在降低。

圖2 1999—2000年農(nóng)村勞動力年齡分布圖

從上圖中，我們可以看出新型產(chǎn)業(yè)工人群體的年輕化趨勢，新生代逐漸占主導(dǎo)地位。

據(jù)中國統(tǒng)計年鑒①國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊1997—2000年的“鄉(xiāng)村勞動力調(diào)查基層表”中關(guān)于中國農(nóng)村勞動力的就業(yè)和流動就業(yè)狀況專項調(diào)查數(shù)據(jù)的初步統(tǒng)計分析和推斷，描述了目前中國農(nóng)村勞動力就業(yè)和流動的基本狀況。中國勞動力市場網(wǎng)。：1997年中國鄉(xiāng)村勞動力為45961.7萬。1998年增加470.5萬，達46432.2億人，占總從業(yè)人數(shù)的70.27%。

圖3 1997—2000年不同就業(yè)地域農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力勞均匯寄款

圖4 1997—2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力的人均勞動收入及匯寄款狀況

（二）新型產(chǎn)業(yè)工人的基本人口特征

新型產(chǎn)業(yè)工人的基本特征，決定了他們在城市中的基本生活方式和工作方式，這是當(dāng)下中國任何一個城市管理都必須面對的問題，也因此塑造著城市安全的基本的社會結(jié)構(gòu)性要素。

1．新型產(chǎn)業(yè)工人以青年男性為主，未婚比例為45%

在我們對全國新型產(chǎn)業(yè)工人的調(diào)查中，男性占62%，女性38%。這與國家統(tǒng)計局2009年流動人口監(jiān)測調(diào)查報告顯示的外出流動人口性別比例非常吻合（男性65.1%，女性34.9%）。新型產(chǎn)業(yè)工人以青年男性為主。

圖5 新型產(chǎn)業(yè)工人的性別比例

2．平均年齡26.8歲，初次外出務(wù)工年齡在20歲左右

新型產(chǎn)業(yè)工人的平均年齡26.8歲。調(diào)查對象的年齡分布較為均衡，21—25歲、26—30歲、31—35歲三個年齡段的比例最高，分別占到31.8%、27.6%和26.6%。

調(diào)查顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人參加工作的平均年限接近6年（5.96年），可以粗略推斷新生代農(nóng)民初次外出務(wù)工的年齡在20歲左右，這與傳統(tǒng)流動人口初次務(wù)工的平均年齡26歲（引自全國總工會的調(diào)查）有大幅度的提前。調(diào)查中16—20歲的被訪者比例達到10.1%，這些重要的年齡特征意味著更多的新型產(chǎn)業(yè)工人一離開初中或高中校門就走上了外出務(wù)工的道路，普遍缺少農(nóng)業(yè)勞動的經(jīng)歷。

圖6 新型產(chǎn)業(yè)工人的年齡分布

3．45%的新型產(chǎn)業(yè)工人未婚，婚戀等情感需求強烈

據(jù)全國總工會研究室2009年的調(diào)查，新型產(chǎn)業(yè)工人中的已婚者僅占20%，國務(wù)院研究室2006年發(fā)布的《中國流動人口調(diào)研報告》顯示，當(dāng)時流動人口中80%以上的人已婚。數(shù)據(jù)對比顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人主要是一個未婚群體，本次調(diào)查被訪者45%還處于未婚階段。這意味著，這一群體在外出務(wù)工期間需要解決戀愛、結(jié)婚、生育到子女上學(xué)等一系列重大人生問題，有比較強烈的情感需求。這也是與80%已成家的傳統(tǒng)流動人口形成鮮明對比的地方。

圖7 新型產(chǎn)業(yè)工人的婚姻狀況

4．擁有高中及高中以上文化水平的比重達到54%

國家統(tǒng)計局2009年流動人口監(jiān)測報告顯示，外出流動人口中高中及以上文化程度比重占23.5%。30歲以下各年齡組中，接受過高中及以上教育的比例均在26%以上，其中，21—25歲年齡組中接受過高中及以上教育的比例達到31.1%。

本次調(diào)查被訪的新型產(chǎn)業(yè)工人受教育水平明顯高于傳統(tǒng)外出流動人口，有高中及高中以上文化水平的比重達到54%。21—25歲年齡組受高中及高中以上教育的比例達到64.3%。

5．新型產(chǎn)業(yè)工人的外出務(wù)工地點仍以東部地區(qū)為主

從輸入地看，新型產(chǎn)業(yè)工人近八成（76.4%）選擇在東部地區(qū)就業(yè)。在中部地區(qū)就業(yè)的比例達到14.4%，比國家統(tǒng)計局2009年統(tǒng)計的流動人口在中部地區(qū)就業(yè)的比例17%略低。新型產(chǎn)業(yè)工人選擇在西部就業(yè)的比例最低（9.2%），這與青年人“體驗生活、追求夢想”的動機密切相關(guān)，他們更向往到發(fā)達、便捷的大中城市生活發(fā)展。

圖9 新型產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)地域分布情況

（三） 新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入需求結(jié)構(gòu)

新型產(chǎn)業(yè)工人對在目前城市中的生活狀況整體上感覺是較為滿意，但在居住和飲食條件上有待改善。其中，在現(xiàn)在城市或轉(zhuǎn)戰(zhàn)大城市打工的比例，與回老家或到家鄉(xiāng)附近打工的比例均超過四成（43%），還有14%的被訪者對未來沒有打算；他們的休閑時間超過三成選擇跟家人或戀人在一起，傾訴對象首選老家的朋友、戀人；總體上，新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入程度較低，與城里人地位的差距感受最強烈。

1．對城市生活的滿意度較高

通過對出行條件、衛(wèi)生條件等四個方面的打分及賦值操作，可以得出新型產(chǎn)業(yè)工人對目前城市生活的滿意度為2.7分（滿分4分，1為不滿意，4為非常滿意，分數(shù)越高，滿意度越高）。

其中出行條件得分最高2.73分，流動人口感受到了城市交通的便利。但是飲食條件和居住條件得分略低（2.68分），分別有36.5%和35.5%的被訪者對飲食和居住情況表示不滿意。改善新型產(chǎn)業(yè)工人的飲食、居住條件是未來應(yīng)當(dāng)抓緊做好的。

表4 新型產(chǎn)業(yè)工人城市生活狀況滿意度（1為不滿意，4為非常滿意）

交互分析可以明顯看到，在東部區(qū)域打工的新型產(chǎn)業(yè)工人生活滿意度略高于平均值，而西部的生活滿意度最低，條件相對較差，這也是更多人選擇到東部打工的重要原因。

圖10 不同打工區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)工人的生活滿意度對比

2．對周圍態(tài)度的感受良好，但居民的態(tài)度一般

通過打分及賦值操作，可以得出新型產(chǎn)業(yè)工人對周圍人態(tài)度的感受為3.7分（滿分5分，1為很差，5為非常好，分數(shù)越高，態(tài)度越好）。

總體上各類人群對新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度比較好，特別是非本地戶口同事（3.8分）讓流動人口的社會感受最好。但是對城里其他多數(shù)居民（3.5分）態(tài)度感受一般，可能還存在冷漠、態(tài)度惡劣的問題。

表5 新型產(chǎn)業(yè)工人對周圍人態(tài)度的感知

值得注意的是，在不同區(qū)域打工的新型產(chǎn)業(yè)工人感受周圍人態(tài)度的情況不盡相同，比較突出的是東部城市居民對新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度更為友善。因此，中西部地區(qū)的城市居民應(yīng)更多地改善對新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度。

圖11 不同打工區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)工人對周圍人態(tài)度的感知對比

其他的交互對比顯示，年齡越大、受教育程度越高、收入水平越高的新型產(chǎn)業(yè)工人對周圍人的態(tài)度感受越好。由此可見，新型產(chǎn)業(yè)工人對周圍人態(tài)度的感知不僅與客觀狀況有關(guān)，還與自身的閱歷、人際交往、教育水平、收入水平等呈現(xiàn)一定的正相關(guān)關(guān)系。提升新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴感，改善社會對其的態(tài)度，還需要從教育培訓(xùn)、薪酬等根本問題出發(fā)。

3．城市是未來就業(yè)重點區(qū)域

問及未來打算，新型產(chǎn)業(yè)工人有著不同的考慮，受到鄉(xiāng)土觀念、照顧家庭等多方面的考慮，希望“回老家”（22%）、“在家鄉(xiāng)周圍的中小城市”（21%）工作的比例達到43%。

不過“留在現(xiàn)在打工的城市”（32%）以及“到別的大城市找工作”（11%），追求更好發(fā)展的比例同樣達到43%。這充分說明新型產(chǎn)業(yè)工人在職業(yè)規(guī)劃發(fā)展方面仍有較大的變動性、不確定性。

總體上，外出打工的意愿仍然非常強烈，無論是留在現(xiàn)在城市，還是在家鄉(xiāng)周圍，還是到別的大城市，外出務(wù)工的比例超過六成（64%），這說明對城市的生活認同和工作需求仍然是一個持續(xù)的焦點，也是人口持續(xù)集聚的基本動力。

圖12 新型產(chǎn)業(yè)工人的未來打算

交互分析發(fā)現(xiàn)，16—20歲年齡段的新型產(chǎn)業(yè)工人“沒有打算”的比例最高（19.6%），希望“到別的大城市找工作”的比例（21.8%）也高于其他各年齡段。初入社會的低齡新型產(chǎn)業(yè)工人期盼通過自身努力實現(xiàn)美好夢想，但他們的心智發(fā)展尚未成熟，職業(yè)選擇迷茫，職業(yè)規(guī)劃欠缺是亟待解決的問題。

此外，收入越高的新型產(chǎn)業(yè)工人越傾向于留在現(xiàn)在打工的城市，在中西部的被訪者希望到大城市工作或回老家及在家鄉(xiāng)周圍中小城市就業(yè)的比例都比東部就業(yè)的比例要高，體現(xiàn)出更強的流動性。

4．情感傾訴對象比較集中

新型產(chǎn)業(yè)工人對家鄉(xiāng)親人朋友的依賴最強烈，這在他們心情不好的時候表現(xiàn)最明顯，31.9%的被訪者選擇對老家的家人、朋友傾訴。值得注意的是11.0%的被訪者選擇向網(wǎng)友傾訴，7%選擇通過大眾媒體排解，這都是較新的溝通方式。還有10.3%的被訪者不愿找人傾訴，政府、社會組織應(yīng)當(dāng)重視流動人口的情感疏解，避免其孤獨情緒郁結(jié)導(dǎo)致的社會問題。

表6 新型產(chǎn)業(yè)工人心情不好時的傾訴對象

5．城市融入矛盾：習(xí)慣與希望

新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入矛盾表現(xiàn)在：習(xí)慣城市生活、希望在城里生活，同時又深感沒有城里人地位高。半月談?wù){(diào)查表明，對新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入狀況進行了語句量表測試，發(fā)現(xiàn)他們在積極融入城市的過程中陷入一種矛盾困擾。一方面，他們表示已經(jīng)比較“習(xí)慣城里的生活”（3.66分），還表達了比較強烈的城市融入的熱望，“愿意參加社區(qū)活動”（3.56分），“希望能在城里生活”（3.67分）。但是同時，他們不太認同“我跟城里人地位一樣高”（2.98分）。

這實際上是新型產(chǎn)業(yè)工人邊緣性的體現(xiàn)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制與自身文化、技能的制約，他們在城市中難以獲得穩(wěn)定、高收入的工作，也很難真正融入城市主流社會。

表7 新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入情況

交互分析還顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入情況與打工區(qū)域、收入、受教育程度、年齡都有顯著的關(guān)系。在東部地區(qū)打工的流動人口的城市融入情況更好，收入越高、受教育程度越高、年齡越大的新型產(chǎn)業(yè)工人城市融入的體驗也更好。

全國總工會針對新型產(chǎn)業(yè)工人群體的調(diào)查顯示，他們的就業(yè)、生活環(huán)境相對傳統(tǒng)農(nóng)民工有了很大改善，對精神、情感生活的需求期盼更強烈，最為突出的就是生活方式的改變，即對城市生活的認同大大增加。

當(dāng)下新型產(chǎn)業(yè)工人已經(jīng)成為家里經(jīng)濟的重要來源，外出務(wù)工謀求個人、家庭更好發(fā)展的訴求強烈，希望過上城里人的生活，但孩子又成為新生代新型產(chǎn)業(yè)工人群體外出務(wù)工的牽絆。

整體來看，新型產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)狀況趨于穩(wěn)定，最認可城市的治安環(huán)境和醫(yī)療。但是卻依然經(jīng)受工資拖欠、合同保險不規(guī)范、同工不同酬等現(xiàn)象困擾，工資待遇偏低和發(fā)展前景不明拉低了他們的工作滿意度。他們對城市生活整體較為滿意，不過居住和飲食條件有待改善，其城市融入程度也較低，與城里人地位差距的感受強烈。教育、社會活動、政府就業(yè)扶助和政治參與等方面的滿意度偏低；基層政府和維權(quán)組織是他們維護權(quán)益損害的重要渠道。①半月談社情民意調(diào)查中心特別策劃了“新生代農(nóng)民工尊嚴感”大型調(diào)查活動，從就業(yè)狀況、在城市的生活融入情況、與親人朋友的關(guān)系、公民權(quán)利實現(xiàn)等方面全方位地了解新生代農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀和尊嚴感受。本次調(diào)查將新生代農(nóng)民工定義為年齡16歲以上、35歲以下，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主、有農(nóng)業(yè)戶籍的群體。調(diào)查問卷通過三種方式發(fā)放：1.由遍布全國各地的半月談社情民意調(diào)查員們尋找目標(biāo)群體請他們填答問卷；2.由合作機構(gòu)的工作人員或志愿者尋找到目標(biāo)群體填寫問卷；3.在《半月談》公開版上隨刊登載問卷，由《半月談》讀者在自主填答后寄回社情民意調(diào)查中心。通過三種渠道共回收有效問卷2278份，調(diào)查地點分布在全國東中西部，包括新疆、甘肅等以往較少被調(diào)查到的省市，還特別納入了在三線城市和一些小城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工群體，覆蓋的農(nóng)民工戶籍包括29個省、直轄市、自治區(qū)。調(diào)查顧問：韓福國博士、劉鐸博士。

總體上，新型產(chǎn)業(yè)工人認為影響尊嚴感的四大因素按重要性排序依次是工作情況、城市生活融入情況、公民權(quán)利的實現(xiàn)以及與親人朋友的關(guān)系。這一群體的城市生活融入狀況，直接決定著未來中國城市公共安全的內(nèi)在狀態(tài)和品質(zhì)。

四、現(xiàn)代城市的人口管理與融合機制

目前，新型產(chǎn)業(yè)工人對城市生活的認同和渴望，使得他們的城市融入過程對于城市公共安全的建構(gòu)至關(guān)重要，而要建構(gòu)一個具有績效和可持續(xù)的城市公共安全機制，就必須正面這一群體的城市生活的需求，提供一種基于新興產(chǎn)業(yè)工人群體需求的城市社會的融合機制，從而為政府的管理制度奠定社會基礎(chǔ)，改變過去從政府管理出發(fā)的被動機制，形成一個彈性的治理結(jié)構(gòu)。

（一） 城市發(fā)展中人口流動的歷史意義

在任何國家工業(yè)化的過程中都會出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)業(yè)勞動力向雇傭工人轉(zhuǎn)變的過程。但是由于社會歷史條件的差異，這一轉(zhuǎn)變過程在不同的國家呈現(xiàn)出各不相同的形式，從而影響了城市的不同管理模式。

在西方資本主義早期的發(fā)展史上，由出身農(nóng)民而轉(zhuǎn)為工人的勞動者一直占據(jù)著較大的比重，英國歷史上的“圈地運動”就是農(nóng)民非農(nóng)化的典型例子?！爸袊膭趧恿κ袌霭l(fā)育還很不成熟，正處于新舊兩種體制轉(zhuǎn)軌的過程中，勞動力市場分割的成因和表現(xiàn)形式非常復(fù)雜，不僅存在由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步、企業(yè)組織形態(tài)等帶來的市場性分割，更為本質(zhì)的是一種體制性和制度性分割。而且這種制度性分割和西方國家勞動力市場的制度性分割又有很大的不同，其制度安排是國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中為實現(xiàn)其特定目標(biāo)而人為采取的一系列政策。因此，在分析中國勞動力市場分割時就需要在借鑒、發(fā)展西方分割理論的同時，必須對分割的制度因素作進一步的分析?！雹谝ο葒?、黎煦：《勞動力市場分割：一個文獻綜述》，載《渤海大學(xué)學(xué)報》，2005年第1期。

作為中國特殊社會歷史條件的產(chǎn)物，流動人口從“民工潮”發(fā)展到“新型產(chǎn)業(yè)工人”，是中國工業(yè)化和城市化基礎(chǔ)上社會結(jié)構(gòu)變遷的必然產(chǎn)物。當(dāng)然，中國的人口變遷不同于英國的“圈地運動”下的流民、美國的移民和黑奴解放，也不同于拉美的城市貧民，他們身上帶有中國特有的有序性和“兩棲性”。無論從歷史和現(xiàn)實的角度觀察，伴隨著工業(yè)化過程，農(nóng)民必然會由農(nóng)業(yè)走向非農(nóng)業(yè)，所以，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經(jīng)濟和農(nóng)民的身份變遷是一個孿生現(xiàn)象，正如同國有企業(yè)改制和下崗待業(yè)人員密切聯(lián)系在一起一樣。許多中國第一代富豪都是農(nóng)民出身，在這其中，他們許多人都是作為農(nóng)民工首先出現(xiàn)的，然后才進行創(chuàng)業(yè)，比如浙江省義烏市的“雞毛換糖”，也是農(nóng)民尋求工作變化和生存方式變遷的一種形式，所以，在一定意義上，“農(nóng)民工”的確是中國經(jīng)濟改革和發(fā)展的支撐性力量。

（二）新型產(chǎn)業(yè)工人需求對城市治理的壓力

1．城市治理參與的滿意度偏低

新型產(chǎn)業(yè)工人最認可的是城市的治安環(huán)境以及醫(yī)療，但在教育、社會活動、政府就業(yè)扶助和政治參與等方面的滿意度偏低；30%多的人依然為拖欠工資、無勞動合同、社會保險不規(guī)范、同工不同酬等問題困擾。如何制定可行的政策，幫助改善流動人口子女教育、帶動他們就業(yè)，給予更多的政治參與和社會活動機會，需要現(xiàn)有的體制提供一個空間。

表8 新型產(chǎn)業(yè)工人享受與城市居民均等公共服務(wù)的認可度

2．勞動權(quán)益受損問題依然嚴峻

共同的經(jīng)濟社會環(huán)境，同樣的流動人口身份，差距不大的人力資本狀況，使新型產(chǎn)業(yè)工人面臨著勞動合同簽訂率低、欠薪時有發(fā)生、工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率高等勞動權(quán)益受損問題。本次調(diào)查顯示，30%多新型產(chǎn)業(yè)工人依然為拖欠工資、無勞動合同、社會保險不規(guī)范、同工不同酬等問題困擾，相關(guān)問題亟待解決。

37.4%的被訪者遭遇過工資拖欠，同時35.2%的被訪者沒有與用人單位（老板）簽訂過勞動合同，這對他們維權(quán)、討薪將產(chǎn)生諸多障礙。63.1%的被訪者表示單位沒有為其購買全部的保險，其中23%明確表示單位沒有為其購買保險。

表9 新型產(chǎn)業(yè)工人遭遇工資拖欠的情況分布

表10 新型產(chǎn)業(yè)工人所在單位購買保險的情況分布

65.1%的被訪者認為同工不同酬的現(xiàn)象在外地人和本地人中不同程度地存在。其中超過35%認為同工不同酬普遍存在。

表11 新型產(chǎn)業(yè)工人同工不同酬的情況分布

3．維權(quán)的組織途徑十分缺少

新型產(chǎn)業(yè)工人勞動權(quán)益受損問題嚴重，但維權(quán)渠道略顯單一。其維護渠道，主要還集中在“找基層政府或相關(guān)組織”（28.9%），以及“通過維權(quán)組織”（27.3%）。他們特別信賴政府，找基層組織（28.9%）或向上級政府反映（9.9%）的比例加總接近40%。

他們的維權(quán)難題破解需要從兩個方面進一步考慮，一是基層政府、專業(yè)維權(quán)組織應(yīng)當(dāng)暢通渠道，幫助流動人口實現(xiàn)權(quán)益維護；另一方面專業(yè)的法律組織和政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極對流動人口進行法律常識的普及，幫助他們在勞動合同簽訂等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明晰權(quán)責(zé)，便于以后權(quán)利受到侵害時通過打官司、仲裁等法律渠道更好地保護自身權(quán)益。

表12 新型產(chǎn)業(yè)工人權(quán)益受損后的維護渠道

（三）重塑新型產(chǎn)業(yè)工人的現(xiàn)代城市認同

除了上述幾個傳統(tǒng)的問題依然存在外，新型產(chǎn)業(yè)工人認為影響他們?nèi)谌氤鞘猩罱Y(jié)構(gòu)的主要是自己的尊嚴感能否得到尊重，而影響的四大因素依重要性排序依次是工作情況、城市生活融入情況、公民權(quán)利的實現(xiàn)、與親人朋友的關(guān)系。

在我們對新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴感四維度的細致調(diào)查中，被訪者對影響尊嚴感的因素也作了排序。他們認為影響尊嚴感的首要因素是工作情況（39.8%），職業(yè)發(fā)展仍然是他們最具夢想和期待的。

表13 影響新型產(chǎn)業(yè)工人尊嚴感的首要因素

綜合加權(quán)計算影響尊嚴感的第二、第三、第四位因素，可以發(fā)現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴感還依次受到城市生活融入情況、公民權(quán)利實現(xiàn)、與親人朋友的關(guān)系等因素影響。

城市融入和公民權(quán)利實現(xiàn)超過與親人朋友的關(guān)系，成為尊嚴感的重要影響因素，需要特別重視：這首先標(biāo)志著新型產(chǎn)業(yè)工人外出務(wù)工的動機從“改善生活”向“體驗生活、追求夢想”的層次轉(zhuǎn)變，他們希望融入城市生活，謀求更好發(fā)展，甚至希望未來在城市擁有穩(wěn)定的家庭，讓子女受到良好的教育。

其次，新型產(chǎn)業(yè)工人的公民權(quán)利意識也有了大幅度的提高，不僅在勞動權(quán)益的維護方面有較高的訴求，還希望獲得政治參與的途徑和機會，更多地參與社會活動。他們對平等的就業(yè)權(quán)、勞動和社會保障權(quán)、教育和發(fā)展權(quán)、政治參與權(quán)、話語表達權(quán)和基本公共服務(wù)權(quán)，相比父輩有更高的期待。并且認為這些權(quán)利的實現(xiàn)與尊嚴感的獲得密切相關(guān)。

因此，現(xiàn)代城市管理體制的重塑，要建設(shè)一個符合現(xiàn)代城市人口結(jié)構(gòu)的開放式的融入機制，不能單純地從流動人口的信息控制角度出發(fā)，片面地建設(shè)所謂的城市“網(wǎng)格化管理”機制。城市管理機制應(yīng)當(dāng)從就業(yè)落實、城鎮(zhèn)落戶制度、法律機制完善、社會政治地位提升、公共服務(wù)改善等多個方面加強改進，形成一個各種人群可以有序持續(xù)融入的空間結(jié)構(gòu)和機制載體。

結(jié)論：穩(wěn)定的城市安全來源于開放的城市治理結(jié)構(gòu)

城市發(fā)展的未來趨勢必然體現(xiàn)為一種多中心治理結(jié)構(gòu) ,它要為在城市空間內(nèi)生活的各個社會群體，提供一種共同參與的途徑，以及一種社會融入的制度載體，這有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

任何一個現(xiàn)代城市治理的多中心結(jié)構(gòu)，都需要城市形成一個開放的發(fā)展結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)。只有一個開放式的治理結(jié)構(gòu)，城市的發(fā)展才能有可能使得多元的主體和多種社會要素形成一個內(nèi)生性的結(jié)構(gòu)，缺乏參與的開放性，內(nèi)生性就缺乏生長的社會基礎(chǔ)。

現(xiàn)代城市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,就必須對至少7個相關(guān)的資源領(lǐng)域投資：（1）人力資源,包括所有有助于保持人類健康和提高生產(chǎn)創(chuàng)造能力的事物；（2）社會資源,即充滿活力、自我組織,并且融入日常生活的公民社會；（3）文化資源 ,即該地區(qū)的物質(zhì)遺產(chǎn)、文化特性和文化生活的活力；（4）智力資源,即該地區(qū)高等院校和研究機構(gòu)的質(zhì)量,以及藝術(shù)家、知識分子和科學(xué)家所構(gòu)成的城市創(chuàng)造力；（5）環(huán)境資源,包括對維持當(dāng)?shù)厣钪陵P(guān)重要的物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量；（6）自然資源 ,或者說天賦的地區(qū)自然資源；（7）城市資源,通常是指城市基礎(chǔ)設(shè)施,即交通、能源、供水、污水處理和固體廢棄物處理等方面的配套設(shè)施。2006年，弗里德曼闡述了城市應(yīng)該注重內(nèi)生性發(fā)展的七個范疇：基本的人類需求、有組織的公民社會、建筑環(huán)境與人類遺產(chǎn)、知識與創(chuàng)造性資產(chǎn)、地方資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量、城市基礎(chǔ)設(shè)施等①Friedmann, J., 2007. The Wealth of Cities: Towards an Assets-based Development of Newly Urbanizing Regions, Development and Change, 38(6): 987-998.。

城市區(qū)域的發(fā)展資源除了基本的資本和自然資源以外，還包括區(qū)域內(nèi)部的人力資源、社會資源、文化資源、智力資源、環(huán)境資源、自然資源、城市資源等7個方面 ,而這些資源是無法從外部引進的 ,只有充分地挖掘區(qū)域內(nèi)部的資源，才能真正地實現(xiàn)城市集聚體的可持續(xù)發(fā)展。

對于中國的城市治理而言，作為流動人口主體的新型產(chǎn)業(yè)工人對于城市發(fā)展的資源的消耗和生成，都具有十分重要的意義。中國要形成一個合理現(xiàn)代城市安全機制，就需要形成外來流動人口的城市融入機制，形成城市治理的多中心結(jié)構(gòu)和開放治理結(jié)構(gòu)。只有一個開放的城市結(jié)構(gòu)，才是一個真正安全的城市環(huán)境。

* 本文是2011年義烏市總工會委托課題“推進‘國際貿(mào)易綜合試點’的國際戰(zhàn)略平臺—— 企業(yè)社會責(zé)任‘義烏標(biāo)準(zhǔn)’研究”的部分成果。

** 韓福國，博士，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任。主要研究方向：城市比較治理、社會階層流動、地方政府創(chuàng)新、社會組織變遷。陳有德，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心兼職研究員，原浙江省義烏市總工會主席。