我國公眾信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙及保障機(jī)制研究

李 玲

我國公眾信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙及保障機(jī)制研究

李 玲

論文分析目前我國公眾信息獲取權(quán)利保障面臨的障礙因素，針對(duì)這些障礙因素，提出構(gòu)建一套公眾信息獲取權(quán)利保障機(jī)制，主要由“應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制和“法定—現(xiàn)實(shí)”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制兩部分構(gòu)成，以期保障公眾的信息獲取權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)。

信息獲取權(quán)利信息公開保障機(jī)制社會(huì)公眾

信息獲取權(quán)利由瑞典在200多年前首先確立。1766年瑞典制定《出版自由法》，明確賦予公眾享有獲取政府信息的權(quán)利。20世紀(jì)40年代繼國際法律文件對(duì)信息獲取權(quán)進(jìn)行規(guī)定之后，許多國家通過憲法或制定專門的信息獲取法律來規(guī)定公眾享有獲取信息的權(quán)利。那么我國的信息獲取權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)情況怎樣呢？我們應(yīng)該用什么來保障公眾的信息獲取權(quán)利，保障公眾能順利地獲取到自己所需的信息呢？這是我們需要面對(duì)和解決的問題。

1 信息獲取權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)

關(guān)于信息獲取權(quán)利概念的提法很多，還沒有統(tǒng)一的說法。盡管目前關(guān)于公眾信息獲取權(quán)利的認(rèn)識(shí)角度存在一定差異，但無一例外地都主張了公眾信息獲取權(quán)利的正當(dāng)性。筆者采用黃瑞華等的“廣義與狹義”之說，黃瑞華等認(rèn)為按所需信息的內(nèi)容范圍不同，信息獲取權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的信息獲取權(quán)指信息主體有依法獲得政府信息、企業(yè)信息、消費(fèi)者信息、圖書館等公共信息機(jī)構(gòu)的信息以及法律規(guī)定應(yīng)予公開的信息的權(quán)利。狹義的信息獲取權(quán)僅指有關(guān)政府信息公開的法律中規(guī)定的信息主體有權(quán)以法定的形式要求的政府機(jī)關(guān)公開政府依職權(quán)收集、歸納、整理信息的權(quán)利[1]。這里以狹義上的信息獲取權(quán)為研究對(duì)象，指公眾對(duì)政府信息的獲取。

認(rèn)識(shí)了信息獲取權(quán)利，我們?cè)賮砜葱畔@取權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從法學(xué)的角度來看，任何權(quán)利都具有“正當(dāng)性”“合法性”“現(xiàn)實(shí)性”，這三種屬性相應(yīng)地構(gòu)成了“應(yīng)有權(quán)利”“法定權(quán)利”“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”共存的形態(tài)，任何權(quán)利要得以實(shí)現(xiàn)即最終要成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利首先是要由應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利[2]。信息獲取權(quán)是信息時(shí)代社會(huì)公眾的一項(xiàng)重要人權(quán)，同樣具有三種形態(tài)。從信息傳播的角度來看，信息獲取權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是信息流動(dòng)的過程，即政府信息從政府成功地傳遞到社會(huì)公眾，社會(huì)公眾獲取到自己所需信息的過程。

2 我國公眾信息獲取權(quán)保障的障礙因素分析

從信息流的角度來看，政府既是信息的生產(chǎn)者、發(fā)布者也是信息的接收者；社會(huì)公眾既是信息的接受者也是信息的發(fā)布者；政府網(wǎng)站、大眾傳媒、檔案所、情報(bào)所、公共圖書館等是信息的傳遞渠道。信息公開、信息申請(qǐng)、信息反饋是三種主要的信息活動(dòng)，信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程的信息流如圖1所示。

社會(huì)公眾獲取信息的程度和政府、社會(huì)公眾、獲取渠道、政府信息本身都密切相關(guān)。筆者在此就從政府、社會(huì)公眾、獲取渠道、政府信息幾個(gè)方面來分析當(dāng)前我國公眾信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)過程中存在的主要障礙因素。

圖1 信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程的信息流分析

2.1 政府信息本身

政府信息是信息獲取權(quán)利的客體，從政府信息來看，信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）政府部門信息共享難。政府信息的所有權(quán)、采集權(quán)、開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬、轉(zhuǎn)移及相關(guān)管理原則不明確，造成了不少政府部門將政府信息的產(chǎn)權(quán)部門化，有意或無意地設(shè)置互聯(lián)互通的壁壘，從而導(dǎo)致了資源歸屬上的“部門私有”格局[3]。這種“部門私有”格局導(dǎo)致信息跨部門共享困難，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，信息資源建設(shè)與共享進(jìn)展緩慢，同時(shí)也容易造成“信息尋租”現(xiàn)象，給公眾獲取政府信息帶了障礙。（2）政府信息公開內(nèi)容有待豐富。中國社科院2012年《法治藍(lán)皮書》發(fā)布的《中國政府透明度年度報(bào)告（2011）》指出：26省市政府透明度近七成不滿60分，有的網(wǎng)站信息公開流于形式，有的網(wǎng)站信息長時(shí)間不更新，信息發(fā)布嚴(yán)重滯后，網(wǎng)站成了擺設(shè)[4]。（3）政府信息獲取成本過高。當(dāng)前公眾獲取政府信息的成本過高已成為攔路虎，特別表現(xiàn)為依法申請(qǐng)的情況下。河南省一當(dāng)事人申請(qǐng)公開某規(guī)劃信息時(shí),有關(guān)部門隨意設(shè)置障礙，不允許復(fù)印，蓋章要收2萬元費(fèi)用[5]。

2.2 政府方面

從政府的角度來看，我國公眾信息獲取權(quán)利保障的障礙因素主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）政府缺乏對(duì)信息獲取權(quán)利的立法。從中央層面的立法規(guī)范看，無論是《憲法》，還是《政府信息公開條例》（以下稱《條例》），都缺乏對(duì)“信息獲取權(quán)”的明文闡述。從地方立法層面看，“信息獲取權(quán)”很少得到立法規(guī)范的青睞，只有少數(shù)政府文件予以采納[6]。所以筆者認(rèn)為我國公眾信息獲取權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利并未能從應(yīng)有權(quán)利上升為法定權(quán)利，依然缺乏對(duì)“信息獲取權(quán)”的明確法律保障。（2）政府官員的信息公開與信息服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。目前“官本位”的思想還在阻礙政府行政服務(wù)的改革，阻礙公眾信息獲取權(quán)的行使。如在依法申請(qǐng)實(shí)踐中，廣東省及其下屬的幾個(gè)城市對(duì)申請(qǐng)人身份進(jìn)行驗(yàn)證，且凡是廣東省以外的居民，不得通過在線申請(qǐng)系統(tǒng)提交申請(qǐng)，只能采取郵寄、當(dāng)面申請(qǐng)等傳統(tǒng)方式[5]。（3）政府沒有建立有效的信息公開監(jiān)督及救濟(jì)機(jī)制。雖然《條例》第四章對(duì)“監(jiān)督和救濟(jì)”做了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定在實(shí)際操作中的效果并不明顯。

2.3 社會(huì)公眾

從社會(huì)公眾本身來看，信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）信息獲取權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)。就整體而言，我國公眾的權(quán)利意識(shí)弱，甚至對(duì)信息獲取權(quán)利這個(gè)概念聞所未聞，更不用說積極行使了。（2）信息素養(yǎng)不高。這是影響公眾信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要障礙之一。第30次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2012年6月底，我國還有60.1%的民眾是非網(wǎng)民，而54.8%的非網(wǎng)民不上網(wǎng)的原因是因?yàn)椤安欢娔X和網(wǎng)絡(luò)”，IT技能的缺失依然是阻礙互聯(lián)網(wǎng)深入普及的最大障礙[7]。

2.4 獲取渠道

從信息獲取的渠道來看，公眾信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）大眾媒體之網(wǎng)絡(luò)新媒體應(yīng)用低。第30次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%,這就意味著我國還有60.1%的民眾是非網(wǎng)民，游離在網(wǎng)絡(luò)以外[7]。（2）政府網(wǎng)站有待完善。目前，政府網(wǎng)站建設(shè)存在一系列問題，如有的網(wǎng)站建設(shè)不佳，網(wǎng)站更新不及時(shí)，信息有效性差等。這種人為設(shè)障更為隱性，容易使人在瀏覽政府網(wǎng)站中了無意趣而無法獲取信息。（3）公共圖書館等渠道不暢通。《條例》的頒布把公共圖書館、檔案館納入政府信息公開體系,公共圖書館、檔案館儼然成為公眾獲取政府信息的渠道。然而據(jù)調(diào)查，我國公共圖書館積極參與政府信息公開服務(wù)，但是存在政府信息公開服務(wù)很少有專人負(fù)責(zé)、基礎(chǔ)設(shè)施不到位、形式簡單、深層次服務(wù)不足等問題[8]。

3 我國公眾信息獲取權(quán)利保障機(jī)制的構(gòu)建

針對(duì)上面分析的目前我國公眾信息獲取權(quán)利保障存在的障礙因素，筆者從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)到信息獲取權(quán)利的“應(yīng)有權(quán)利”“法定權(quán)利”“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”的三種形態(tài)，從整體上把公眾信息獲取權(quán)利保障機(jī)制分為“應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制和“法定—現(xiàn)實(shí)”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制兩個(gè)部分?！皯?yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制主要是法律機(jī)制，“法定—現(xiàn)實(shí)”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制、信息素養(yǎng)培育機(jī)制、信息援助機(jī)制等，如圖2所示。

圖2 我國公眾信息獲取權(quán)利保障機(jī)制示意圖

3.1 “應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機(jī)制

任何權(quán)利要得以實(shí)現(xiàn)即最終要成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，首先是要由應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，這個(gè)過程只能通過立法才能實(shí)現(xiàn)。我國公眾的信息獲取權(quán)利同樣需要通過立法才有可能從應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利。筆者認(rèn)為為了保障公眾的信息獲取權(quán)利，應(yīng)努力構(gòu)建一套完善的法律機(jī)制，即從我國位階最高的憲法到地方性法規(guī)，自上而下多層次的健全的法律保障體系。（1）在《憲法》中進(jìn)一步明確信息獲取權(quán)利。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，從實(shí)際出發(fā)，爭取在制定憲法修正案時(shí)對(duì)公眾信息獲取權(quán)利做出明確、直接的規(guī)定，以使信息獲取權(quán)利的憲法依據(jù)和基本權(quán)利地位更加明確和不具爭議性。（2）完善《政府信息公開條例》?，F(xiàn)今世界他國建立的政府信息公開法律制度幾乎都采用的是信息公開法，《條例》遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了公眾信息獲取權(quán)利的需求，我國應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定出《政府信息公開法》以代替《條例》，從而使公眾信息獲取權(quán)利獲得更強(qiáng)有力的立法保障。（3）對(duì)相關(guān)的法律制度進(jìn)行修訂和完善。有關(guān)信息獲取權(quán)利保障的法律制度，僅有一部專門性的《條例》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還需要相關(guān)法律制度的配合，只有具備完整的法律制度體系，才能真正使公眾的信息獲取權(quán)利得到保障，這就要求對(duì)相關(guān)的法律制度進(jìn)行修訂和完善，如《檔案法》《保密法》等。（4）除了實(shí)體法上的規(guī)定外，程序法上的完善也不能夠忽視，因?yàn)閷?shí)體法的實(shí)現(xiàn)必須依賴于程序法，因此“應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定公眾獲取政府信息資源的程序，包括應(yīng)當(dāng)包括哪些手續(xù)，每一程序所要的期限等”[9]。

3.2 “法定—現(xiàn)實(shí)”的轉(zhuǎn)化機(jī)制

3.2.1 執(zhí)行機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍機(jī)制

列寧說：“法律如果不忠實(shí)地執(zhí)行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結(jié)果。”[10]法律的忠實(shí)執(zhí)行有賴于專門的機(jī)構(gòu)和強(qiáng)有力的執(zhí)行隊(duì)伍，與公眾信息獲取權(quán)利相關(guān)的法律法規(guī)的有效執(zhí)行在很大程度上也取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍狀況。（1）政府機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍。就政府機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍而言，首先要改變服務(wù)觀念，樹立服務(wù)型政府理念；其次設(shè)立專門的信息機(jī)構(gòu)，配備新聞發(fā)言人、首席信息官，為信息的開發(fā)、利用及公開提供一定的保障；再次加大政府信息開發(fā)力度，促進(jìn)信息共享；再次加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，大力發(fā)展電子政務(wù)。（2）公共信息機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍。圖書館、檔案館等公共信息機(jī)構(gòu)是公眾獲取政府信息的重要渠道，尤其是公共圖書館的力量不可忽視。就公共圖書館而言，公共圖書館是國家和政府為了保障公眾的信息獲取權(quán)利而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，是一種社會(huì)信息獲取權(quán)的保障制度。我們可以從管理體制、結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)費(fèi)、法律、人才、服務(wù)評(píng)價(jià)幾個(gè)方面來建立一套我國公共圖書館公眾獲取權(quán)保障機(jī)制，以保障公共圖書館真正公平地為公眾提供信息服務(wù)[11]。

3.2.2 監(jiān)督機(jī)制

要想公眾的信息獲取權(quán)利得到充分有效的保障，必須建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家的政府信息公開實(shí)踐證明，如果沒有完善的監(jiān)督保障制度，政府信息公開制度就很難真正施行，公眾的信息獲取權(quán)利也就不能得到切實(shí)有效的保障。我們可以從司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、傳媒監(jiān)督及公眾監(jiān)督四個(gè)方面來建立監(jiān)督機(jī)制。司法監(jiān)督主要依法裁定政策法規(guī)的制定程序、原則、內(nèi)容、實(shí)施等是否合法；行政監(jiān)督是一種縱向監(jiān)督，是通過行政隸屬關(guān)系，由上級(jí)主管機(jī)構(gòu)實(shí)施的對(duì)下級(jí)執(zhí)行的監(jiān)督；傳媒監(jiān)督是一重要的監(jiān)督力量，它可以發(fā)現(xiàn)各種信息，并就這些信息向政府尋求說法；公眾監(jiān)督指社會(huì)公眾可以通過社會(huì)輿論、信訪、投訴、訴訟等形式監(jiān)督政府信息公開。

3.2.3 救濟(jì)機(jī)制

西方有句法諺，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。救濟(jì)是權(quán)利的“下游”保障，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后屏障，因此我們?cè)诒Ｕ闲畔@取權(quán)利時(shí)必須明確救濟(jì)手段。我國的信息獲取權(quán)利救濟(jì)機(jī)制可從行政救濟(jì)、司法救濟(jì)、公益訴訟三種模式進(jìn)行建設(shè)。第一種是行政救濟(jì)，當(dāng)公眾認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的信息獲取權(quán)的，與信息公開有利害關(guān)系的第三人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益的，可以向本行政機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者專門的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議（申訴）。第二種是司法救濟(jì)，公眾可以直接向法院起訴，也可以在申請(qǐng)復(fù)議后，對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定仍然不服，再向法院起訴。就我國現(xiàn)狀而言，以上兩種救濟(jì)模式不能從根本上解決信息獲取權(quán)利救濟(jì)難的問題，公眾在申訴和申請(qǐng)復(fù)議無果時(shí)向法院提起政府信息公開訴訟遭遇不立案的情形屢見不鮮。為了應(yīng)對(duì)以上種種問題，真正落實(shí)公眾信息獲取權(quán)救濟(jì)，我國應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟的保障模式。自20世紀(jì)五六十年代以來，公益訴訟作為一種全新的訴訟模式開始登上歷史舞臺(tái)，盡管公益訴訟在各國發(fā)展形態(tài)各異，模式不一，但透過公益訴訟在各國的多種實(shí)踐，我們?nèi)阅軌虬盐展嬖V訟不變的主線，那就是公益訴訟始終以關(guān)注社會(huì)弱勢群體利益和人權(quán)保障為發(fā)展宗旨[12]。

3.2.4 公眾素質(zhì)培育機(jī)制

從上面的分析我們可以清楚地知道，社會(huì)公眾自身的信息權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，信息素質(zhì)不高也是影響公眾信息獲取權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要障礙之一。然而社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)和信息素質(zhì)都不是自發(fā)生成的，它需要公眾自身和社會(huì)的培育。首先，夯實(shí)基礎(chǔ)教育。我們必須繼續(xù)普及九年制義務(wù)教育，尤其在農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育。通過基礎(chǔ)教育來掃除文盲，提高我國公眾的整體素質(zhì)。其次，加強(qiáng)信息獲取權(quán)利意識(shí)和信息素質(zhì)教育。在實(shí)施義務(wù)教育的同時(shí)，在全民中大力推廣信息素質(zhì)教育及信息權(quán)利觀念教育,進(jìn)一步掃除“信息文盲”。這樣，讓公眾不僅有信息權(quán)利意識(shí)，同時(shí)有獲取信息的能力，使公眾以更加積極主動(dòng)的態(tài)度去獲取政府信息，進(jìn)而監(jiān)督政府行為，行使信息獲取權(quán)利，

3.2.5 信息援助機(jī)制

信息援助機(jī)制是針對(duì)弱勢群體而提出來的，弱勢群體在教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)處境等方面所處的相對(duì)不利地位，決定了他們信息獲取能力匱乏，機(jī)械的均等服務(wù)很可能意味著信息弱者實(shí)質(zhì)上得不到服務(wù)，所以提出信息援助機(jī)制。弱勢群體信息援助機(jī)制作為弱勢群體社會(huì)支持系統(tǒng)的重要組成部分，是指信息機(jī)構(gòu)遵循公益、開放、平等的服務(wù)理念，以提高弱勢群體的信息意識(shí)、信息技能和提供信息服務(wù)為宗旨，開展信息資源的收集、儲(chǔ)存、加工、傳播、分析和評(píng)價(jià)活動(dòng)，探索滿足弱勢群體的特定信息需求的模式[13]。信息援助機(jī)制包括宣傳為弱勢群體開展信息援助的重要性；針對(duì)弱勢群體分析其信息需求；建立多層次、多渠道的弱勢權(quán)利信息能力培訓(xùn)體系；構(gòu)建專門的弱勢群體信息援助平臺(tái)等。

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李玲廣東海洋大學(xué)圖書館館員。廣東湛江，524088。

Study on the Obstacle Factors and the Guarantee Mechanism for the Public Right to Access Information in China

Li Ling

This paper analyses the obstacle factors of guaranteeing the right of the public to access information.In view of the obstacle factors,it proposes to construct a set of guarantee mechanism of the public’s right to access information, mainly constituted by the two-part namely the“due-legal”right conversion mechanism and the“l(fā)egal-actual”right conversion mechanism,in order to truly realize the protection of the public right to access information.

The right to Access information.Information publicity.Guarantee mechanism.The public.

G250.7

2013-10-15編校：劉勇定）