美國地方公共圖書館危機(jī)管理研究
——基于各州圖書館法的分析

胡曉明

美國地方公共圖書館危機(jī)管理研究
——基于各州圖書館法的分析

胡曉明

論文分析了美國各州公共圖書館法中的危機(jī)管理條款，包括圖書館資料盜竊、消防安全、網(wǎng)絡(luò)安全、資金安全、設(shè)施安全等。并在比較分析我國部分省、市公共圖書館管理條例中相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，探討了美國各州公共圖書館立法實踐對我國公共圖書館立法的啟示。

公共圖書館法危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)安全資金安全設(shè)施安全

1 美國各州公共圖書館法危機(jī)管理概況

美國每一個州的法典上都載有公共圖書館法，各州圖書館法則是州圖書館專門法及其他法律中與圖書館相關(guān)條例的綜合，大都涉及各種不同類型的圖書館，內(nèi)容詳簡不一[1]。

美國共有50個州和1個哥倫比亞特區(qū)，其中12個州的公共圖書館法涉及到危機(jī)管理或安全管理，占州總數(shù)的23.5%，見表1。

表1 美國各州涉及危機(jī)管理的公共圖書館法

從表1可知，涉及危機(jī)管理的州公共圖書館法頒布時間較為集中。其中最早的是2002年修訂的《馬里蘭州公共圖書館法》，主要涉及了圖書館資料盜竊、建筑設(shè)施安全和消防安全[2]。最新頒布的是2010年修訂的《加利福尼亞州圖書館法》，主要涉及了圖書館資料盜竊、火災(zāi)系統(tǒng)、資金安全和圖書館設(shè)施安全[3]，以及2010年修訂的《密西西比州圖書館資料安全法》[4]。其中涉及互聯(lián)網(wǎng)安全的只有科羅拉多州2009年修訂的《科羅拉多州圖書館法》和猶他州2008年修訂的《猶他州的圖書館法》[5-6]。危機(jī)管理在公共圖書館法中被頻繁提及，反映出圖書館危機(jī)管理得到了圖書館法律制定者的關(guān)注與認(rèn)同，圖書館危機(jī)管理在法律保障下應(yīng)該會更加科學(xué)與規(guī)范，說明圖書館危機(jī)管理研究與實踐已經(jīng)進(jìn)入新的階段，圖書館應(yīng)該加強(qiáng)危機(jī)管理制度建設(shè)，進(jìn)一步推動危機(jī)管理法制化進(jìn)程。

2 美國各州公共圖書館法中的危機(jī)管理條款分析

2.1 圖書館資料盜竊危機(jī)

《俄克拉荷馬州圖書館法》對圖書館資料的定義最為詳盡，圖書館資料是指任何以磁帶或其他錄音帶、目錄卡或目錄記錄、電子數(shù)據(jù)處理記錄、計算機(jī)軟件、人工制品或其他紀(jì)錄片、手寫或印刷格式保存的，以實物或表征形式屬于或借給或以其他方式在圖書館場所內(nèi)的書籍、光盤、圖片、照片、雕刻、繪畫、地圖、報紙、雜志、小冊子、手稿、文件、信件、記錄、縮微膠卷、錄音、音像材料[7]。它將圖書館盜竊罪定義為：未經(jīng)授權(quán)移動或試圖丟棄圖書館場所內(nèi)的任何圖書館資料；或故意破壞、銷毀、涂改或以其他方式損毀任何圖書館資料；或圖書館發(fā)出通知7天后，沒有按期歸還圖書館資料。圖書館盜竊罪為輕罪，應(yīng)處以罰款和賠償，但不監(jiān)禁。每個州對圖書館盜竊罪的定義都不盡相同，各州有關(guān)違反圖書館資料盜竊罪的處罰條例的內(nèi)容也不一樣，詳見表2。

表2 各州圖書館法資料盜竊處罰措施的法律條款

由表2可見，定罪級別方面，圖書館資料盜竊罪基本被定義為輕罪，也有圖書館法根據(jù)犯罪次數(shù)或盜竊資料價值定罪級別不同，如《賓夕法尼亞州公共圖書館法》規(guī)定第三次或以后再犯盜竊罪，無論資料的價值是多少都屬于第三度重罪；《阿肯色州公共圖書館法》規(guī)定資料的價值低于500美元是A級輕罪，資料的價值不低于500美元，不超過2500美元是C級重罪，資料的價值是2500美元以上是B級重罪。相應(yīng)的處罰措施包括監(jiān)禁和罰款兩種，其中大部分的圖書館法都規(guī)定如果圖書館員認(rèn)為某人可能犯盜竊罪，則可逮捕此人。加利福尼亞州、俄克拉荷馬州、賓夕法尼亞州、阿肯色州的公共圖書館法都規(guī)定了犯罪者所盜竊的圖書館資料的價值超過一定的金額時所規(guī)定的罪行和應(yīng)受到的懲罰，紐約州的罰款金額最少，最多也不超過25美元。加利福尼亞州和猶他州的公共圖書館法規(guī)定了犯罪者是未成年人時，其法定監(jiān)護(hù)人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。新澤西州、猶他州、紐約州、阿肯色州的公共圖書館法規(guī)定了在圖書館給予書面通知后的規(guī)定的期限內(nèi)，未歸還圖書館資料所采取的民事訴訟和相應(yīng)的懲罰。

2.2 消防安全

各州公共圖書館法中有2個州對消防安全方面的危機(jī)管理有所規(guī)定?！缎聺晌髦輬D書館法》規(guī)定：公共圖書館應(yīng)遵守地方和國家的消防安全法規(guī)，在當(dāng)?shù)氐南腊踩ㄒ?guī)不適用的情況下，應(yīng)遵守公認(rèn)的國家法規(guī)?！都永Ｄ醽喼輬D書館法》對防火設(shè)施有明確的規(guī)定：加州所有有基金支持的公共圖書館必須安裝自動噴水滅火系統(tǒng)；所有防火系統(tǒng)應(yīng)由國家防火協(xié)會的火災(zāi)報警監(jiān)控站監(jiān)督；善本室、中央電腦室、通信室應(yīng)該有專門的備用滅火系統(tǒng)；自動噴水滅火系統(tǒng)裝置應(yīng)當(dāng)與書架的位置和高度協(xié)調(diào)一致。

2.3 網(wǎng)絡(luò)安全

科羅拉多州和猶他州的公共圖書館法中涉及了網(wǎng)絡(luò)安全政策，主要是針對未成年人使用互聯(lián)網(wǎng)采用技術(shù)保護(hù)措施，防止未成年人接觸有害信息。

《科羅拉多州圖書館法》規(guī)定在不妨礙成年人使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的前提下，公共圖書館應(yīng)當(dāng)采取符合聯(lián)邦《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》的互聯(lián)網(wǎng)安全政策，防止兒童獲得有害的資料。未成年人互聯(lián)網(wǎng)安全政策包括：（1）每一個公共圖書館主管部門應(yīng)當(dāng)采取和執(zhí)行互聯(lián)網(wǎng)安全政策，包括對公共圖書館中每一臺未成年人能夠連入互聯(lián)網(wǎng)的計算機(jī)采用技術(shù)保護(hù)措施。（2）技術(shù)保護(hù)措施是指使用具體的技術(shù)，包括采用計算機(jī)軟件過濾或屏蔽互聯(lián)網(wǎng)中淫穢的、兒童色情的以及其他對未成年人有害的視覺信息。

《猶他州圖書館法》對于未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)措施與科羅拉多州類似，公共圖書館不禁止成年人對互聯(lián)網(wǎng)的使用，但必須采取一定的技術(shù)保護(hù)措施；基于研究或其他合法目的，公共圖書館的管理員、監(jiān)事或其他讀者可以不使用技術(shù)保護(hù)措施。

2.4 資金安全

美國公共圖書館的資金來源主要是政府財政、圖書館基金會、社會捐贈等。加利福尼亞州的地方財產(chǎn)稅是公共圖書館的資金來源之一，但稅務(wù)的限制使公共圖書館面臨財政危機(jī)。俄克拉荷馬州的圖書館法規(guī)定通過購買保險來保證圖書館資金安全，紐約州則是與銀行或信托公司等簽署協(xié)議的方式保證公共資金存儲的安全。印第安納州的圖書館法規(guī)定了圖書館項目基金使用的范圍，以及圖書館在發(fā)生突發(fā)事件時應(yīng)向政府申請應(yīng)急費用，并允許向其他圖書館基金或金融機(jī)構(gòu)借錢應(yīng)急。詳見表3。

表3 各州圖書館法資金安全的法律條款

2.5 設(shè)施安全

美國各州公共圖書館法中只有新澤西州、加利福尼亞州、俄克拉荷馬州有設(shè)施安全的相關(guān)規(guī)定。圖書館設(shè)施要符合一定的衛(wèi)生、安全標(biāo)準(zhǔn)，并且能方便地提供服務(wù)，為殘疾人士提供專用通道。資金不足是制約公共圖書館設(shè)施安全的一個重大問題，政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行圖書館相關(guān)政策并提供足夠的資金確保圖書館設(shè)施的正常運行。詳見表4。

表4 各州圖書館法設(shè)施安全的法律條款

2.6 其他危機(jī)管理條款

美國各州公共圖書館法危機(jī)管理的內(nèi)容不僅包括圖書館資料盜竊危機(jī)、消防安全、互聯(lián)網(wǎng)安全、資金安全、設(shè)施安全，還對恐怖襲擊事件、人身安全以及緊急事件有所規(guī)定。

《加利福尼亞州圖書館法》規(guī)定了縱火或在指定地點使用爆炸裝置恐嚇的懲罰條例。任何人在公共圖書館爆炸、燃燒，或企圖爆炸、點燃任何破壞性裝置或任何爆炸物，或縱火、以侵犯他人人身安全為目的恐嚇，則犯有重罪，處罰是在國家監(jiān)獄中監(jiān)禁三年、五年或七年，罰款不超過1萬美元。

《紐約州公共圖書館法》規(guī)定了有關(guān)性侵犯等人身安全的相關(guān)問題。如果罪行的風(fēng)險適中，則性侵犯罪犯定為二級；如果重復(fù)犯罪的風(fēng)險高，且對公眾安全構(gòu)成威脅，這樣的性侵犯罪犯定為三級。在這種情況下，有管轄權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)在管轄范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通知和宣傳有關(guān)信息，其中應(yīng)包括罪犯的照片和可能包括的性犯罪者的名字、確切的地址、罪犯就業(yè)地點的地址描述、對罪犯的定罪、操作模式、受害人的類型、該性罪犯者所在高等教育機(jī)構(gòu)的名稱和地址等背景信息。

印第安納州對公共圖書館應(yīng)急費用有規(guī)定，《新澤西州圖書館法》和《賓夕法尼亞州圖書館法》也規(guī)定了緊急事件下的緊急援助撥款?！缎聺晌髦輬D書館法》規(guī)定：基金會允許緊急援助撥款可報銷比例高達(dá)100%；一般情況下，每年將不超過用于緊急援助和獎勵津貼總和的50%作為緊急援助撥款?！顿e夕法尼亞州圖書館法》規(guī)定了2003—2004財政年每個圖書館臨時緊急援助劃分的資金數(shù)額的計算方法。

3 對我國圖書館立法的啟示

美國12個州公共圖書館法對危機(jī)管理的各個方面做了非常詳細(xì)的規(guī)定，說明了政府、圖書館基金會、社會以及讀者應(yīng)該享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，同時對違法行為的認(rèn)定和處罰程序都做了詳細(xì)規(guī)定。目前，我國還沒有頒布全國性的圖書館法，我國地方公共圖書館法制建設(shè)還停留在初級階段，還有很多法規(guī)不完善[14]。我國應(yīng)根據(jù)實際情況，借鑒美國立法經(jīng)驗制定圖書館法。

3.1 我國部分省、市圖書館管理辦法（條例）的危機(jī)管理條款分析

我國還沒有全國性的圖書館專門法，地方政府沒有立法權(quán)，只能制定圖書館管理辦法（條例）?，F(xiàn)有部分省、市的圖書館管理辦法（條例）中也有很多關(guān)于危機(jī)管理的規(guī)定，但詳略不一，內(nèi)容涉及館舍保護(hù)、設(shè)施設(shè)備保護(hù)、計算機(jī)管理與安全、經(jīng)費保障、文獻(xiàn)資源保護(hù)等，詳見表5。

表5 我國部分省、市圖書館管理辦法（條例）中危機(jī)管理內(nèi)容分布

我國現(xiàn)有的省、市圖書館管理辦法（條例）中，有12個省、市規(guī)定了危機(jī)管理相關(guān)法律條款，除上海市沒有設(shè)備保護(hù)的規(guī)定外，其他11個省、市都有館舍保護(hù)、設(shè)備保護(hù)的相應(yīng)條款。目前只有深圳市有計算機(jī)管理與安全相關(guān)條例。各個省、市對文獻(xiàn)資源的保護(hù)都有不同的規(guī)定，防火、防盜、防潮、防有害生物是最主要的保護(hù)措施。

相比較美國各州公共圖書館法對危機(jī)管理的規(guī)定，我國的公共圖書館管理辦法（條例）中危機(jī)管理制度不夠全面，條款過于簡單，沒有涉及到具體的措施，不能夠強(qiáng)制有效地實施。

3.2 美國各州公共圖書館立法實踐對我國的啟示

我國地方圖書館管理辦法（條例）中提出了建立和落實危機(jī)管理制度，說明我國已經(jīng)開始重視危機(jī)管理，但多數(shù)危機(jī)管理法規(guī)是概括性的，沒有規(guī)定具體的管理辦法，沒有實施的具體措施，而且管理辦法（條例）實施過程中，沒有法律的強(qiáng)制性，人為因素影響較大，最終導(dǎo)致不能順利地落實相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，要盡快制定全國性的圖書館專門法，同時加強(qiáng)地方公共圖書館法制建設(shè)，確定明確、具體、可操作的危機(jī)管理制度。

3.2.1 建立健全圖書館法律體系

國外公共圖書館立法歷史已近百年，而我國還未有一部全國性的公共圖書館法，這非常不利于圖書館事業(yè)長遠(yuǎn)而健康的發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立全國性圖書館法，盡快制定圖書館法實施細(xì)則，指導(dǎo)各地區(qū)根據(jù)自身實際情況頒布地區(qū)性圖書館法律法規(guī)，進(jìn)而健全圖書館法律體系，使圖書館事業(yè)發(fā)展更有保障，圖書館工作更加規(guī)范。

3.2.2 明確經(jīng)費管理細(xì)則

我國公共圖書館經(jīng)費主要來源于政府財政撥款[15]。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，對圖書館建設(shè)的重視程度有差異，導(dǎo)致部分地方政府在公共圖書館經(jīng)費撥款的數(shù)額上呈現(xiàn)隨意性，甚至無法維持圖書館正常業(yè)務(wù)的開展，更難保證經(jīng)費持續(xù)增長。筆者所在地區(qū)的市縣公共圖書館，由于沒有經(jīng)費保障，部分還沒有獨立的館舍，年進(jìn)書量在1000冊以下，沒有數(shù)字資源，根本無法滿足當(dāng)?shù)刈x者對知識和文化的需求。但是，現(xiàn)有的圖書館法規(guī)中對圖書館建設(shè)資金的要求沒有具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，沒有強(qiáng)制性，無法保障圖書館的經(jīng)費來源和圖書館的發(fā)展。因此，我國公共圖書館立法應(yīng)明確經(jīng)費管理的細(xì)則，具體到設(shè)施、設(shè)備、突發(fā)事件管理各個方面；加強(qiáng)基金會的建設(shè)，明確基金會各項資金的使用，提倡社會捐贈，利用與保險公司、銀行等機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議的方式保證資金的安全；在公共圖書館需要緊急援助撥款時，應(yīng)明確政府、其他圖書館基金會或機(jī)構(gòu)需提供的資金數(shù)額。

3.2.3 加強(qiáng)計算機(jī)安全管理制度

我國的公共圖書館立法中計算機(jī)安全屬于薄弱環(huán)節(jié)。從表5可以看到，所有圖書館法律法規(guī)中，只有深圳市對計算機(jī)安全做出相關(guān)規(guī)定，而且內(nèi)容也不是非常完善。當(dāng)今社會是信息時代、網(wǎng)絡(luò)時代，在計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的世界中，充斥著許多不安全的因素。圖書館是公共領(lǐng)域，計算機(jī)的硬件、軟件和網(wǎng)絡(luò)都易受到有意無意的破壞和攻擊，因此應(yīng)加強(qiáng)計算機(jī)安全管理制度的規(guī)定，針對不同人群確定不同的管理措施。要特別加強(qiáng)對兒童和未成年人的技術(shù)保護(hù)措施，對公共圖書館的電腦采取具體的技術(shù)保護(hù)如計算機(jī)軟件的限制，阻止或過濾互聯(lián)網(wǎng)的一些不健康的信息。另外，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防范意識，無論是圖書館管理人員還是圖書館讀者都應(yīng)接受相關(guān)培訓(xùn)，維護(hù)圖書館計算機(jī)安全，保護(hù)自身利益不受損害。

3.2.4 明確文獻(xiàn)資源保護(hù)的具體管理制度

文獻(xiàn)資源是圖書館開展服務(wù)的基石，我國各地區(qū)圖書館法規(guī)中基本都有涉及相關(guān)文獻(xiàn)資源保護(hù)的條款，只是詳略不同而已，但總體上來說，各地區(qū)圖書館法規(guī)對文獻(xiàn)資源保護(hù)的闡述不夠全面和深入，大多數(shù)只是涉及文獻(xiàn)保護(hù)的一個方面或者幾個方面。因此，我國的公共圖書館立法中可以參考各地區(qū)圖書館法律法規(guī)，取其精華，制定全面而具體的文獻(xiàn)資源保護(hù)條款，明確相關(guān)的具體管理制度。比如，對文獻(xiàn)資源采取各種具體保護(hù)措施，如防塵、防磁、防紫外線、防潮等；針對文獻(xiàn)資料的價值，對盜竊或破壞者給予相應(yīng)的資金懲罰或拘留、監(jiān)禁，罰金的數(shù)量及拘留的時間可視各地方具體情況而定；圖書館應(yīng)詳細(xì)記錄讀者的資料，一旦讀者違反法規(guī)，能及時發(fā)送書面通知給讀者。

3.2.5 加強(qiáng)消防安全和設(shè)施安全的管理制度

圖書館是公共場所，是人流較集中的區(qū)域，消防安全和設(shè)施安全顯得更為重要。因此，我國的公共圖書館立法中應(yīng)加強(qiáng)消防安全和設(shè)施安全的管理制度，遵守地方和國家有關(guān)對消防和安全的法規(guī)。公共圖書館法律中必須強(qiáng)制要求每個公共圖書館必須安裝消防安全設(shè)備系統(tǒng)，并符合當(dāng)前的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)；敦促地方政府保證能夠提供足夠的資金確保公共圖書館設(shè)施安全；圖書館管理人員應(yīng)該及時備份圖書館資料，防止火災(zāi)或其他事故引起的資料丟失或損毀；必須加強(qiáng)對圖書館員的消防安全和設(shè)施安全知識的培訓(xùn)，提升圖書館員的安全意識。

3.2.6 明確其他突發(fā)事件的安全管理制度

圖書館危機(jī)管理涉及面很廣，在圖書館立法中應(yīng)充分預(yù)測到各種突發(fā)的安全問題，并對這些安全問題制定相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，規(guī)定發(fā)生類似安全事故的處理過程、應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任及需要遵守的法律程序。這些安全問題包括但不限于：恐怖襲擊、性侵犯事件中讀者人身安全的保護(hù)，規(guī)定爆炸、縱火，侵犯、恐嚇?biāo)藨?yīng)受到的嚴(yán)重懲罰，如監(jiān)禁。圖書館法中制定明確的安全管理制度，使在發(fā)生類似突發(fā)事件時有法可依，盡可能降低財產(chǎn)損失，避免人身傷害，維護(hù)圖書館和讀者的切身利益。

4 結(jié)語

國內(nèi)圖書館管理辦法（條例）對圖書館危機(jī)管理的著眼點集中在宏觀把握上，具體對策研究非常薄弱。美國對危機(jī)管理的研究較成熟，在圖書館立法中對危機(jī)現(xiàn)象能有針對性地提出具體解決方案，以便于圖書館在開展危機(jī)急救時能夠有章可循[16]。通過分析美國各州公共圖書館法的危機(jī)管理條款，對我國地方公共圖書館法制建設(shè)有重要啟示。在我國圖書館立法過程中還要注意與其它法律法規(guī)的互相協(xié)調(diào)，如教育法、文物保護(hù)法、知識產(chǎn)權(quán)法等涉及圖書館事業(yè)的重要相關(guān)法律。有關(guān)危機(jī)管理的法律條款也應(yīng)做定期的修改和更新。總之，加強(qiáng)危機(jī)管理法制建設(shè)，有利于公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

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胡曉明清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館。廣東清遠(yuǎn)，511510。

On the Crisis Management of Local Public Libraries of USA：Analysis Based on the State Library Law

Hu Xiaoming

This paper analyses the crisis management items in the public library laws of American states，including theft of library materials，fire safety，Internet safety，financial security，facilities security and so on.And it discusses the enlightenments of the public library laws of American states for Chinese，based on the comparative analysis of the crisis management in some Chinese provincial and municipal public library rules.

Public library laws.Crisis management.Internet safety.Financial security.Facilities security.

G251

2014-02-22編校：劉勇定）