政府R＆D投資經(jīng)費過程監(jiān)控與績效管理

蔡 紅，冉煒璇，梁敏青

(重慶理工大學(xué) a.財務(wù)處;b.會計學(xué)院，重慶 400054)

政府和企業(yè)是R＆D活動經(jīng)費的兩大主要來源［4］。R＆D項目經(jīng)費主要是實際用于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和實驗發(fā)展的經(jīng)費支出，包括科學(xué)研究和實驗發(fā)展過程中的人員勞務(wù)支出、原材料費用、固定資產(chǎn)投入和相關(guān)的管理費用及財務(wù)費用等其他費用支出。我國政府R＆D投資經(jīng)費的支出要求各個執(zhí)行單位嚴(yán)格按照國家的經(jīng)費使用辦法，遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t，確保政府的R＆D投資經(jīng)費用在科技研發(fā)中。2006年財政部和科技部分別制定了《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃(973)專項經(jīng)費管理辦法》《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃(863)專項經(jīng)費管理辦法》和《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》3個文件，詳細(xì)規(guī)定了R＆D項目經(jīng)費的使用原則。

一、我國政府R＆D項目經(jīng)費資助模式及績效現(xiàn)狀分析

(一)我國政府R＆D資助規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析

1.我國R＆D項目資助規(guī)模分析

近年來，我國對R＆D項目經(jīng)費支持力度持續(xù)增長，如表1所示。相對于R＆D項目經(jīng)費支出總額的增長，R＆D強(qiáng)度的提高并不成比例。在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，GDP穩(wěn)定快速增長的同時，R＆D經(jīng)費相對值提高時，R＆D強(qiáng)度也應(yīng)該得到相應(yīng)比例的提高，這樣才能保障有更多的資金保障R＆D項目的開展。

由表1可知，近年來，我國R＆D經(jīng)費總體持續(xù)增長的同時，政府R＆D項目經(jīng)費的投入也快速增長，政府R＆D經(jīng)費占全國R＆D經(jīng)費比重并沒有相應(yīng)提高，只是總體上保持了相對穩(wěn)定的支出比例，平均支出比重為23.67%。這主要是由于我國目前在R＆D項目經(jīng)費支出方面是由企業(yè)和政府共同主導(dǎo)的［2］。

2.我國政府資助企業(yè) R＆D項目經(jīng)費規(guī)模分析

我國政府的R＆D經(jīng)費大部分流向了研究機(jī)構(gòu)，政府R＆D經(jīng)費2006—2011年平均有62.73%投入到研究機(jī)構(gòu);其次是高等院校，政府R＆D經(jīng)費平均有20.42%投入到高等院校;再次是企業(yè)，相對于研究機(jī)構(gòu)和高等院校來說，獲得的政府R＆D經(jīng)費較少，平均比率為僅13.89%;最后是其他事業(yè)單位，年平均投入比率為2.95%。從表2可以看出，我國政府R＆D項目經(jīng)費流入企業(yè)的部分并不是很多，這也導(dǎo)致了企業(yè)需要自身投入更多的資金來保證R＆D項目的進(jìn)行，從而可能導(dǎo)致因為資金壓力過大而對R＆D不夠重視，前期的投入不足，R＆D項目進(jìn)行的過程監(jiān)控不足，最終導(dǎo)致R＆D項目實施效果不明顯。

表1 我國R＆D經(jīng)費及政府R＆D經(jīng)費資助規(guī)模

表2 我國政府對企業(yè)R＆D投資資助情況

(二)我國政府R＆D資助的績效分析

對于政府R＆D經(jīng)費支出績效的評價，通常有3種評價方式［3］。第一種是宏觀評價方法，借助成本效益等財務(wù)手段對政府R＆D經(jīng)費支出對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行分析。第二種是通過分析政府R＆D經(jīng)費支出對企業(yè)R＆D投入行為的影響，探析政府R＆D支出對企業(yè)R＆D投入的激勵與擠出效果，這種方法通常是與實證相結(jié)合來進(jìn)行的。第三種是通過建立評價指標(biāo)體系，對政府R＆D經(jīng)費支出間接和直接投入方式的產(chǎn)出來進(jìn)行績效分析。而目前我國尚沒有形成完整的指標(biāo)體系來評價政府R＆D經(jīng)費的績效。

我國工業(yè)企業(yè)開展R＆D活動的主要集中在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，因此根據(jù)全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報［4］選擇規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費最多的10個行業(yè)進(jìn)行分析，見表3。2009—2011年我國政府資助規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費最多的10個行業(yè)的經(jīng)費占資助全部企業(yè)的54.73%，尤其在2010年比例高達(dá)64.59%。政府資助企業(yè)的R＆D經(jīng)費每年有34.9%投入在通信設(shè)備、計算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)和交通運輸設(shè)備制造業(yè)中。這兩類企業(yè)的專利申請和授予量占了絕大部分，但是發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請總量的比重并不高，3年平均僅為27.86%，在政府R＆D資金方面的使用效率不高。甚至交通運輸設(shè)備制造業(yè)和電氣機(jī)械及器材制造業(yè)發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請總量的比重沒有超過5%，通用設(shè)備制造業(yè)發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請總量的比重也僅為5.08%，說明我國政府投入到企業(yè)R＆D項目中的績效嚴(yán)重偏低，這就導(dǎo)致整個工業(yè)產(chǎn)業(yè)政府R＆D經(jīng)費績效偏低。政府作為出資者，應(yīng)該在適時擴(kuò)大政府R＆D經(jīng)費補(bǔ)助的同時，主動加強(qiáng)對R＆D經(jīng)費的過程監(jiān)控以及促使企業(yè)積極進(jìn)行反饋，提高政府R＆D經(jīng)費在各行業(yè)的使用效率。

表3 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)政府R＆D經(jīng)費和專利申請、授權(quán)情況

二、我國R＆D過程監(jiān)控及績效管理現(xiàn)狀

自1995年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中提出“促進(jìn)企業(yè)逐步成為技術(shù)開發(fā)的主體”，至2012年全國科技創(chuàng)新大會再一次提出“強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位”以來，我國政府相繼出臺了一系列的政策和措施，致力于提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。但隨著企業(yè)發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新主體功能與作用的不斷提高，企業(yè)的R＆D產(chǎn)出能力仍是薄弱環(huán)節(jié)［5］。

我國工業(yè)產(chǎn)業(yè)的績效不明顯，產(chǎn)業(yè)間的績效也不均衡。導(dǎo)致產(chǎn)出效率低下的一大原因是我國對企業(yè)R＆D項目過程的監(jiān)控關(guān)注度較低［3］。從目前國內(nèi)關(guān)于R＆D管理的實際情況來看，R＆D過程監(jiān)控與績效管理的開展及效果均不理想，主要有以下幾個方面的原因:

一是企業(yè)只重視立項前的評估檢查。大多數(shù)企業(yè)只在立項、爭取政府資金的方面十分積極，但對立項之后的項目實施的管理方面幾乎沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃，從而導(dǎo)致一些項目效率低下，投資產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，無法保質(zhì)保量的完成。

二是專家組未對后續(xù)過程及績效負(fù)責(zé)。專家評估組也僅在立項時對企業(yè)科研水平、生產(chǎn)能力等進(jìn)行評估，未對其后續(xù)項目管理負(fù)起責(zé)任，很少甚至缺乏項目過程管理，幾乎全憑企業(yè)自覺，導(dǎo)致后期績效成果較差。

三是政府缺乏相應(yīng)的過程監(jiān)控政策。因為沒有具體的過程監(jiān)控政策，目前國內(nèi)政府R＆D項目主管部門基本是以宏觀政策為指導(dǎo)，加以事后獎勵等手法來進(jìn)行所謂的“項目管理”，其實中間過程中存在著很大的暗箱操作的可能性。

四是政府缺乏績效管理評估體系。我國目前對于項目的實施情況和績效成果沒有較成體系的管理評估體系，如果企業(yè)出現(xiàn)項目超預(yù)算或未按期完成的情況，也沒有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，也即是缺乏對項目的績效管理評估體系，一定程度上增加了項目失敗的可能性。

從上述情況看來，由于政府缺乏關(guān)于R＆D后續(xù)項目管理的明確政策，所以在項目的后續(xù)管理上存在著一定的問題。我國在R＆D項目的執(zhí)行和管理上與發(fā)達(dá)國家相比還存在著較大的差距。

三、國外政府R＆D資助的過程監(jiān)控及我國的改進(jìn)措施

(一)國外政府R＆D資助的過程監(jiān)控

(1)美國是最早推行新績效預(yù)算的國家，《政府績效與成果法》(GPRA法案)中規(guī)定聯(lián)邦執(zhí)行部門必須定期提交長期戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行目標(biāo)計劃以及年度項目執(zhí)行情況報告［6］。在美國的ATP計劃(Advanced Technology Program，美國政府資助的R＆D計劃)中，各個項目都專門設(shè)立有監(jiān)控項目管理小組，由授權(quán)官員、技術(shù)專家和商業(yè)專家組成，采用與具體科研相配套的方法來評價項目進(jìn)展。

(2)德國在R＆D的后續(xù)過程管理中有著嚴(yán)格的要求，不能完成項目研究的單位會受到嚴(yán)重的處罰［7］。德國政府對于項目的績效成果評定沒有專門的評定機(jī)構(gòu)，而是將項目科研成果直接交由市場和社會進(jìn)行績效評定，單位可通過舉辦研討會和項目終結(jié)演示會等形式隨時向公眾展示研究成果。重要成果通過研技部的新聞通報發(fā)表，社會可通過公開發(fā)行的刊物了解和利用這些成果。

3.日本的R＆D投資總額僅次于美國，日本政府對經(jīng)費的預(yù)算與實施有一套完整的項目管理評價體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。項目的開支與實施進(jìn)程都必須嚴(yán)格按照計劃來執(zhí)行，政府還專門設(shè)立了國家審計員制度來協(xié)助企業(yè)和上級主管部門對科技經(jīng)費進(jìn)行監(jiān)管。日本的項目過程監(jiān)控與美德兩國不同，主要是由項目承擔(dān)單位自行管理，政府會以項目的階段性成果報告作為主要的評價依據(jù)［8］?？冃Ч芾矸矫妫毡菊?997年8月頒布了《國家R＆D評估實施方法指南》，明確規(guī)定了評估標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍、評估機(jī)構(gòu)及外部評估人員、研究人員和評估者責(zé)任、評估方法、評估程序、評估透明度以及有效貫徹評估決議等條文。

(二)我國R＆D經(jīng)費過程監(jiān)控和績效管理的改進(jìn)措施

我國R＆D過程監(jiān)控與績效管理效率低下的原因，主要還是由于沒有明確的體制來對其進(jìn)行約束，同時也沒有形成一定的運行機(jī)制，所以導(dǎo)致企業(yè)行為的不規(guī)范?？偟膩碚f，還是因為政府對投資后續(xù)情況的監(jiān)管政策不明確，導(dǎo)致企業(yè)對R＆D績效評估的重視度不夠，而忽視過程監(jiān)控與績效管理。為此:

(1)針對政府R＆D項目過程監(jiān)控的不足，缺乏對投資經(jīng)費的后續(xù)監(jiān)控，我國政府首先要形成資助體系，建立資助項目，拓展高新技術(shù)園區(qū)，有針對性地對項目進(jìn)行過程監(jiān)控。同時，幫助企業(yè)形成戰(zhàn)略合作聯(lián)盟，企業(yè)之間形成相互牽制、相互監(jiān)督機(jī)制。

(2)為了實現(xiàn)良好的績效管理，關(guān)鍵是要制定和落實R＆D項目經(jīng)費支出績效評價體系。同時，需要完善知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，保護(hù)R＆D項目的專利產(chǎn)出，形成良好的R＆D項目產(chǎn)出保護(hù)氛圍。

［1］劉鳳朝，孫玉濤.基于過程的政府R＆D投入績效分析［J］.研究與發(fā)展管理，2008(5).

［2］劉新同.我國R＆D投入模式轉(zhuǎn)換及特點分析［J］.科技進(jìn)步與對策，2009(9).

［3］施定國.基于過程分析的政府R＆D支出績效研究［D］.大連:大連理工大學(xué)，2009.

［4］科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計劃司.2011年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D 活動分析［J］.科技統(tǒng)計報告，2012(17).

［5］張赤東，羅亞非.企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位:現(xiàn)狀與建議［N］.中國科學(xué)報，2013－04－15.

［6］嚴(yán)亮，張杰軍.美國政府資助產(chǎn)業(yè)研發(fā)相關(guān)管理經(jīng)驗與啟示——以美國科技計劃ATP為例［C］//全球化視閾中的科技與社會——全國科技與社會(STS)學(xué)術(shù)年會(2007)論文集，2007.

［7］何景師，蔣鍵，陳搏.國外產(chǎn)業(yè)研發(fā)的資助模式與管理政策比較研究［J］.國際經(jīng)濟(jì)觀察，2012(5).

［8］何清.日本政府R＆D投資評估經(jīng)驗及其借鑒［J］.外國經(jīng)濟(jì)與管理，2003(8).

(責(zé)任編輯 魏艷君)