小產(chǎn)權(quán)房的探索與治理之道

文/白永萱 浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江杭州 310018

小產(chǎn)權(quán)房的探索與治理之道

文/白永萱 浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 浙江杭州 310018

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。其中《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。由于這一決定的出臺，一直以來備受爭議的小產(chǎn)權(quán)房能否轉(zhuǎn)正的問題也受到了熱議。受到這一改革的影響，小產(chǎn)權(quán)房的價格也是越來越高。據(jù)估計，我國目前大約有7000萬套小產(chǎn)權(quán)房，對于小產(chǎn)權(quán)房問題的處理已經(jīng)迫在眉睫。本文將從小產(chǎn)權(quán)房的分類、成因以及利與弊出發(fā)，提出一些相關(guān)的建議。

農(nóng)村集體土地；小產(chǎn)權(quán)房

1、小產(chǎn)權(quán)房的概念和分類

“小產(chǎn)權(quán)房”不是指一種法律的概念，而是人們在日常生活中的一種約定俗成的說法。本文所要講述的“小產(chǎn)權(quán)房”指的是在集體所有土地上建設(shè)的，未經(jīng)法定的征地和審批程序，未繳納土地出讓金等費用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書而非由國家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書的房屋。

根據(jù)集體土地性質(zhì)的不同，可以將小產(chǎn)權(quán)房分為不同的類別：

（1）農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。首先要弄清楚的是：農(nóng)業(yè)用地不僅僅指耕地，也包括林地，草地和水塘等。建于農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房屬于違章建筑，其不僅在土地使用上違法，建筑施工也違法。

（2）經(jīng)營性用地上的小產(chǎn)權(quán)房。經(jīng)營性建設(shè)用地，是指以純粹盈利為目的的，進行相關(guān)建設(shè)的土地。此類小產(chǎn)權(quán)房，盡管土地審批合法，但是要在上面建成可以居住的房子，顯然是不允許的。

（3）宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房。在我國目前的集體建設(shè)用地中，宅基地總量占了至少70%以上，而我國目前大部分小產(chǎn)權(quán)房都是建于宅基地上的。只要土地審批合法，宅基地本身的可以建房子的，但是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，建成的房子只能農(nóng)戶自己居住或者在本集體經(jīng)濟組織中進行流轉(zhuǎn)，不能將其出售給集體經(jīng)濟組織以外的成員。因此，城鎮(zhèn)居民購買此類房子，也無法得到國家的承認(rèn)。

2、小產(chǎn)權(quán)房的成因

（1）供給方面——城鄉(xiāng)二元土地制度是制度根源。

土地配置機制在城鄉(xiāng)分了岔，這被認(rèn)為的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的制度根源，而由其產(chǎn)生的利益分配不平衡，是最主要的一個原因。《土地管理法》第六十三條 “農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，雖然，國家之所以這么規(guī)定，是出于對于耕地資源的保護、對農(nóng)民宅基地的保護以及對國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保障，但是卻從法律的源頭就阻斷了農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)，農(nóng)民的土地權(quán)益也收到了損害。城市的土地可以入市運用市場機制，而農(nóng)村的土地只能通過政府征收才能參與到城市化和工業(yè)化建設(shè)當(dāng)中。我國農(nóng)地征用補償制度的核算方法是以該土地的原用途年產(chǎn)值的倍數(shù)和農(nóng)民原有的生活水平為依據(jù)（土地補償和安置補助費總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的 30 倍），而沒有考慮這些土地用于非農(nóng)建設(shè)用地之后的市場價值?？梢钥闯?，農(nóng)民并沒有得到他們心里所期望的賠償，這樣的征地補償不能被他們所接受。而政府通過低價征收土地再高價賣出的手段，為自己獲取了不少的利益，這顯然會更加引起農(nóng)民集體的不滿。因此，農(nóng)民通過和開發(fā)商合作從而獲取更高的收入成為順理成章的事。

此外，在農(nóng)用征地補償制度上，還存在許多問題，尤其是分配不公平的問題。在一些城郊地區(qū)和旅游景點，搭了城市公共設(shè)施建設(shè)的便車，其補償標(biāo)準(zhǔn)往往高出別人很多，其中也不乏“暴發(fā)戶”的誕生。而在偏遠的農(nóng)村，百來畝土地被征收，到頭來連個宅基地都買不起。很多人會想,同樣是農(nóng)民，為什么差距這么大？那些城郊地區(qū)的,“搭便車者”，還能算是農(nóng)民嗎？由于區(qū)位條件的差異，造成了這種天壤之別。這里面的不公正的待遇存在巨大的風(fēng)險，尤其是在國家城市化加快的道路上，各種糾紛肯定在所難免。

在經(jīng)濟社會發(fā)展成熟和完全實現(xiàn)城市化的國家中，一些城市如新西蘭的奧克蘭、澳大利亞的墨爾本等可以找尋到類似土地不再增值的情形。在土地不再增值的條件下，少數(shù)土地占有者為取得土地使用權(quán)而墊付的初始投入中，已包含了非該土地占有者所無法享有的效用或便利性等的對價，所以不存在以犧牲廣大社會公眾的利益為代價的問題。在土地存在增值的條件下，土地占有者的所得過程，其實是一種在社會財富總量沒有任何增進的條件下重新分配財富和博弈游戲——財富向富人集中，拉大貧富差距。因此，有必要通過稅收等手段對少數(shù)土地占有者獲取的財富實行再分配，讓“土地漲價歸公”。著名的“亨利·喬治定理”說的就是這個道理。諾貝爾獎得主斯蒂格利茨在他的《總地租、公共物品支出和最優(yōu)城市規(guī)?！芬晃闹杏袟l件地證明了這一定理的成立性。孫中山受這一定理的啟發(fā)，提出了“土地漲價歸公”的民生主義主張。因此，在這種情況下，“漲價歸公”的思想有必要引起重視。

（2）需求方面——商品房價格過高是推動因素

目前，商品房的價格持續(xù)上漲，對于相當(dāng)一部分的城鎮(zhèn)居民，他們的收入水平不足以讓他們在城里購買一套商品房。而政府的經(jīng)濟適用房、保障房等也無法滿足大部分人的需求。2013年全國保障性住房基本建成544萬套，投資額達到11200億元，但是仍然面臨“僧多粥少”的境遇。而政府作為保障性住房的主體，融資能力不足，開發(fā)積極性不高，加上保障性住房分配制度不完善，是當(dāng)前的客觀現(xiàn)狀。小產(chǎn)權(quán)房因為不用繳納土地出讓金和相關(guān)的稅費，價格相對低廉，因而受到很多人的親睞。剛畢業(yè)的大學(xué)生、外來打工者、城市中低收入者，太多渴望過上穩(wěn)定生活的人愿意購買小產(chǎn)權(quán)房來實現(xiàn)他們的住房夢想。即使他們可能知道，小產(chǎn)權(quán)房存在諸多的風(fēng)險和安全隱患，但是較低的房價讓他們敢于去冒這個險。

（3）政府監(jiān)管不力是重要原因

大多數(shù)購買小產(chǎn)權(quán)房的人會有同樣的想法，就是法不責(zé)眾，而政府這些年來的做法也讓人們更加深信了這個道理。在小產(chǎn)權(quán)房剛剛興起之時，政府的態(tài)度是睜一只眼閉一只眼，政府低價買入土地高價賣給開發(fā)商，從中就賺取了很大的利益，而且更不乏官商勾結(jié)的事情，使得小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模和趨勢在各地擴大和蔓延。而現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房的問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，其中更牽涉到諸多利益糾紛，處理起來更加困難。

3、小產(chǎn)權(quán)房的利與弊及其存在的風(fēng)險

（1）小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)滿足了很多人的住房需求并且有效抑制了商品房價格的上漲。

筆者有在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)較多的“城中村”居住的經(jīng)歷，這里面的房子都是農(nóng)民房，以低廉的價格出租給學(xué)生、打工者等經(jīng)濟情況較差的一群人。這些房子解決了一部分人的落腳問題，也確實是小產(chǎn)權(quán)房給我們城市化建設(shè)帶來的有利方面，如果沒有農(nóng)民提供的住所，很多人可能要過著居無定所的生活，還有更大一部分人不會來到城市，參與城市化建設(shè)。而這些房子的擁有者，他們通過出租自己的房屋獲得了可觀的收入，而他們獲得的這些收入可供他們用于投資，從而也推動了城市化建設(shè)。而更多的城郊的房子被城鎮(zhèn)的居民購買，他們不用為買不起高額的商品房而發(fā)愁，并且小產(chǎn)權(quán)房市場的擴大，使得商品房的需求大大降低，從而有效地抑制了商品房價格的上漲。

（2）小產(chǎn)權(quán)房占用了自然資源并使得資源浪費

很多小產(chǎn)權(quán)房都違反了土地利用規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)用地尤其是建在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房，占用了我國為數(shù)不多的耕地資源。

（3）小產(chǎn)權(quán)房的違法性質(zhì)損害了法律和政府的權(quán)威

小產(chǎn)權(quán)房是違法的，這是不容置疑的。小產(chǎn)權(quán)房的購買者享受了其中的利益，在其他人看來，可以通過這樣的渠道來獲取自己的利益，其示范效應(yīng)惡劣，會造成一種“守法的人吃虧，違法的人贏利”這樣的心理暗示，這種風(fēng)氣對于社會顯然會產(chǎn)生不利的影響。而國家和政府對于小產(chǎn)權(quán)房的模糊的態(tài)度也會損害自身的權(quán)威，造成小產(chǎn)權(quán)房無人管的錯誤認(rèn)識。

（4）小產(chǎn)權(quán)房存在法律風(fēng)險和政策風(fēng)險

小產(chǎn)權(quán)房在使用性質(zhì)和普通商品房相同，在法律性質(zhì)上并不相同，不是真正法律意義上的商品房。所以國家的有關(guān)法律法規(guī)，對商品房的相關(guān)規(guī)定和制度對小產(chǎn)權(quán)房是無效的，人民法院處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件時也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋，購買人的權(quán)利將無法得到保障。

如果購買的是正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，購房人只有向開發(fā)商交付房款后，才能簽訂購房合同，當(dāng)然這樣的合同是無效合同。在簽完合同，還沒有交房之前，如遇政府有關(guān)部門整頓小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)項目，可能就會導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房停建甚至被強迫拆除。那么結(jié)果是購房者就可能面臨無法取得房屋，只能是購房人找開發(fā)商索要購房款。開發(fā)商以小產(chǎn)權(quán)房停建被強迫拆除為理由拒絕賠款，購房者損失更是慘重。另外，由于小產(chǎn)權(quán)房沒有國家承認(rèn)的合法產(chǎn)權(quán)，購房人并非合法的產(chǎn)權(quán)人，購房后如果遇到國家征地拆遷，購房者只能得到實際使用人所得到的拆遷補償，很有可能無法得到對產(chǎn)權(quán)進行的拆遷補償，實際使用人所得到的拆遷補償與產(chǎn)權(quán)補償相比差距是相當(dāng)大的。

4、對于小產(chǎn)權(quán)房問題的相關(guān)建議及對策

對于如何處理小產(chǎn)權(quán)房問題，目前普遍存在的共識是分類處理，即按照集體土地的不同類別分別來處理。

（1）對于農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，其中大部分都不符合質(zhì)量監(jiān)管，應(yīng)將其拆除。2013年12月23日舉行的中央農(nóng)村工作會議中9次提到食品安全，提出要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。會議還提出要確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國糧食總產(chǎn)量達到60193.5萬噸，同比增長2.1%，實現(xiàn)“十連增”。 但是在“十連增”的背后，中國卻面臨著糧食需求迅速增長、生產(chǎn)成本居高不下、產(chǎn)量提升空間日益收窄、耕地利用粗放、三大主糧凈進口等多重困難的挑戰(zhàn)。可見，基于13億人口的糧食安全和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展的考慮，耕地紅線必須保持。而對于一部分具備規(guī)范的基本設(shè)施并不存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房，政府可以考慮將其按照當(dāng)初的建造成本贖買過來，作為公租房或者廉租房。但是必須要從集體土地中劃出一部分，改造成耕地，以保證耕地的數(shù)量不會減少。

（2）對于宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo政策。我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”實際上，法律并未禁止宅基地的交易，明確禁止農(nóng)民向本集體外的成員尤其是向城鎮(zhèn)居民出售住宅的主要是國務(wù)院和土地行政管理部門的行政命令和政策以及最高人民法院的會談紀(jì)要，并在此之上禁止了宅基地上的房屋的流轉(zhuǎn)。事實上，此類小產(chǎn)權(quán)房，其宅基地是合法取得的，也辦理了相關(guān)的審批手續(xù)，符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，只是在出售給城鎮(zhèn)居民這個環(huán)節(jié)上，違反了規(guī)定。

對于這類小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題，也是目前爭論的焦點，由于土地性質(zhì)的限制和社會的壓力，要單獨將這類小產(chǎn)權(quán)房合法化，享受和商品房一樣的待遇，現(xiàn)在而言可能性似乎較低。但是考慮到目前保障性住房供應(yīng)不足，為了減輕政府的財政壓力，緩解保障性住房的需求，筆者認(rèn)為，對于符合質(zhì)量監(jiān)管的這批小產(chǎn)權(quán)房，可以通過補交土地出讓金和相關(guān)稅費，給予其產(chǎn)權(quán)證明，并將其納入保障性住房體系。

（3）經(jīng)營性建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。十八屆三中全會提出了在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。但是這似乎和小產(chǎn)權(quán)房關(guān)系不大，因為國家并沒有允許在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建設(shè)商品房。因此，在經(jīng)營性建設(shè)用地上建的房子本身就違反了土地利用規(guī)劃，這類小產(chǎn)權(quán)房也很難將其合法化。而且，從各地方先期實踐經(jīng)驗來看，各地也大多禁止此類行為。

結(jié)語：

筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的問題涉及到多方面的利益，是一個亟待解決的大問題，而政府聽之任之的態(tài)度和局部的小范圍的治理顯然無法抑制其上漲的趨勢。當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房問題的形成是一個長期的過程，是多種因素綜合作用的結(jié)果，解決這一問題不可能一蹴而就。應(yīng)該在健全法律、完善制度的基礎(chǔ)上，循序漸進地進行，既要考慮到人民群眾的根本利益、保證社會的穩(wěn)定，又要維護法律和政府的權(quán)威，統(tǒng)籌兼顧，才能有效解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。

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