民族地區(qū)中小城市一體化發(fā)展中的幾個(gè)瓶頸問題
——以延龍圖城市一體化為個(gè)案

樸 銀 哲

(首爾大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所,韓國 首爾 151-742)

一、問題的提出

作為有效整合區(qū)域空間與資源、提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展平臺(tái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作將成為中國經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的推動(dòng)器，也是中國工業(yè)化和城市化發(fā)展道路的必然選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國目前已經(jīng)形成或提出設(shè)想的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作圈已達(dá)42個(gè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作可謂如火如荼，其中包括呼包銀經(jīng)濟(jì)帶、烏魯木齊(烏昌)城市經(jīng)濟(jì)圈、延龍圖城市一體化發(fā)展區(qū)域等。但這些民族地區(qū)的城市一體化進(jìn)程與效果，不但不能與長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域合作水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)相提并論，與國內(nèi)其他地區(qū)相比也遜色不少，凸顯“雷聲大，雨點(diǎn)小”的共同特點(diǎn)。那么，與國內(nèi)其他地區(qū)相比，民族地區(qū)的城市一體化，尤其是在民族地區(qū)中小城市一體化發(fā)展過程中是否存在著阻礙其進(jìn)程的特殊瓶頸呢？如果存在，又將如何突破？為此，本文以吉林省延邊朝鮮族自治州(以下簡(jiǎn)稱延邊州)延龍圖城市一體化為個(gè)案，對(duì)其進(jìn)行了研究。

二、延龍圖城市一體化的提出及其在延邊州的地位

(一)延龍圖城市一體化概念

“延龍圖”是延邊州轄內(nèi)的延吉市、龍井市、圖們市三市的簡(jiǎn)稱。延龍圖城市一體化發(fā)展戰(zhàn)略于2005年正式被延邊州納入其“十一五”規(guī)劃綱要中，并于2007年得到吉林省政府的批準(zhǔn)。2009年又被納入國家《長(zhǎng)吉圖規(guī)劃綱要》中，進(jìn)一步上升為國家戰(zhàn)略的一部分。

延龍圖城市一體化是指延邊州轄內(nèi)延吉市、龍井市、圖們市三市之間的一體化。其目的是：通過延龍圖一體化發(fā)展，逐步打破行政區(qū)劃界限，構(gòu)筑起延龍圖經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的平臺(tái)。通過體制、機(jī)制創(chuàng)新，整合延吉、龍井、圖們?nèi)齻€(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，逐步培育具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展實(shí)力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)功能的吉林省東部區(qū)域中心城市，促進(jìn)延邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(二)延龍圖區(qū)域在延邊州的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位

在延龍圖區(qū)域中，延邊州首府城市延吉市是吉林省唯一的全國百強(qiáng)縣(市)，2011年位列全國百強(qiáng)縣(市)第71名。延龍圖區(qū)域總面積5 098平方公里，占延邊州總面積的11.9%。2011年，延龍圖的人口、GDP、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入(不含州本級(jí))分別占全州的37.69%、48.18%、41.19%、38.38%，它是延邊州乃至東北亞圖們江地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的地區(qū)之一。其中，延吉市的人均GDP是延邊州平均水平的1.63倍，全省平均水平的1.25倍，全國平均水平的1.38倍，是延龍圖乃至延邊州最重要的首位城市。

三、延龍圖一體化推進(jìn)現(xiàn)狀及水平測(cè)度

(一)延龍圖一體化推進(jìn)情況

延龍圖一體化戰(zhàn)略實(shí)施七年以來，到目前已取得工作進(jìn)展的有：[1]

1.領(lǐng)導(dǎo)體制改革取得重大突破，組建了具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的延龍圖黨委。作為延邊州委的派出機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)對(duì)延龍圖一體化發(fā)展工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和具體組織實(shí)施。

2.2008年3月8日，原來歸屬于龍井市的朝陽川鎮(zhèn)行政區(qū)劃并入延吉市。

3.延吉、龍井兩市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)有線電視資源共享。

4.部分城際間公交車已互通。目前，已開通延吉市—龍井市、延吉市—朝陽川鎮(zhèn)、龍井市—朝陽川鎮(zhèn)等地的城市公交車。

5.延龍圖三市間的金融同城問題已經(jīng)初步得到落實(shí)。一是異地票據(jù)直接流通和同城結(jié)算；二是實(shí)現(xiàn)異地開立銀行賬戶，辦理資金結(jié)算業(yè)務(wù)；三是實(shí)現(xiàn)了異地存款通存通兌業(yè)務(wù)，并免收手續(xù)費(fèi)；四是整合信貸資源，交叉辦理貸款業(yè)務(wù)，同時(shí)，取消了企業(yè)貼現(xiàn)異地限制；五是實(shí)現(xiàn)了延龍圖三市各家銀行信貸信息共享。

6.撤銷了龍延城際收費(fèi)站。

7.從2009年1月1日起，實(shí)現(xiàn)了延龍圖三市固定電話資費(fèi)同城標(biāo)準(zhǔn)。

8.延龍圖三市正式簽署旅游合作框架協(xié)議， 2010年7月，延龍圖一日游正式開通運(yùn)營(yíng)。

9.延龍圖合作招商取得突破。三市先后合作赴北京開展與央企對(duì)接及赴魯津遼、韓日開展招商引資及經(jīng)貿(mào)交流活動(dòng)，合計(jì)簽訂投資意向10多億元。

10.延龍圖城市戶籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的實(shí)施意見(征求意見稿)》已提交州委，延龍圖三市城市戶籍制度改革正式啟動(dòng)。

11.延龍圖行政管理體制一體化改革探索積極推進(jìn)。包括自治州管理體制及有關(guān)財(cái)政管理體制改革等。

12.延龍圖三市累計(jì)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施投資已達(dá)20多億元，區(qū)域發(fā)展環(huán)境逐步改善。

13.一體化發(fā)展有關(guān)規(guī)劃的編制工作取得了重要進(jìn)展。

(二)從區(qū)域市場(chǎng)化程度測(cè)度的延龍圖一體化水平

根據(jù)市場(chǎng)化程度的相關(guān)測(cè)度指標(biāo)，[2]本文對(duì)延龍圖一體化水平進(jìn)行了測(cè)算。測(cè)算結(jié)果見表1。

表1 2011年延龍圖與吉林省、全國的市場(chǎng)化程度對(duì)比測(cè)算表

續(xù)表1 2011年延龍圖與吉林省、全國的市場(chǎng)化程度對(duì)比測(cè)算表

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《延邊統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《延吉統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《圖們45年(1965-2010)》(2009年末統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))、《龍井統(tǒng)計(jì)年鑒2009》(2009年末統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))計(jì)算整理。

從測(cè)算結(jié)果來看，延龍圖區(qū)域的總體市場(chǎng)化水平遠(yuǎn)低于全國平均水平。在十項(xiàng)指標(biāo)中，延龍圖區(qū)域的縮小政府規(guī)模、非國有經(jīng)濟(jì)在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重、非國有經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員在全部從業(yè)人員中的比重、金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、信貸資金分配的市場(chǎng)化、引進(jìn)外資程度這6項(xiàng)指標(biāo)低于全國平均水平，尤其是縮小政府規(guī)模、信貸資金分配的市場(chǎng)化率、引進(jìn)外資程度指標(biāo)等與全國平均水平差距明顯。另外，雖然在政府分配經(jīng)濟(jì)資源的比重、非國有經(jīng)濟(jì)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、每萬人擁有的注冊(cè)會(huì)計(jì)師人數(shù)等指標(biāo)上延龍圖區(qū)域的測(cè)算結(jié)果高于全國平均水平，但其優(yōu)勢(shì)微弱。值得一提的是，延龍圖區(qū)域的市場(chǎng)化水平不僅明顯低于全國水平，而且在其區(qū)域內(nèi)各市之間的市場(chǎng)化程度差距也很明顯。

四、延龍圖一體化發(fā)展中存在的幾個(gè)瓶頸問題

(一)現(xiàn)行民族自治州管理體制的制約作用日益凸顯，阻礙著區(qū)域中心城市的形成

從地理位置上看，延龍圖區(qū)域偏離東北地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軸——哈大城市帶，是哈大經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸輻射的末梢。此外，延龍圖地處長(zhǎng)白山北麓，其西、南、北三面臨山，東有國界邊境線。因此，延龍圖處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)封閉的自然地理區(qū)域單元，受大城市的輻射作用微乎其微，這也決定了延龍圖必須培育本地化的區(qū)域中心城市。

要培育并形成區(qū)域中心城市，應(yīng)具備與其中心城市功能相匹配的經(jīng)濟(jì)總量、轄區(qū)面積及人口規(guī)模等門檻值。但是，中國現(xiàn)行的自治州管理體制，嚴(yán)重制約著延龍圖區(qū)域中心城市的培育與形成。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》，民族自治州在管理體制上與地級(jí)市的最大區(qū)別在于其只能實(shí)行轄縣市管理體制，不能建立設(shè)區(qū)轄縣市體制，也沒有直屬行政管理區(qū)域。延吉雖然是延邊州的首府城市，但與龍井、圖們一樣，在行政體制上均為平級(jí)的縣級(jí)市，既無設(shè)區(qū)的權(quán)限，與龍井、圖們之間也無上下屬之分，且地處三面環(huán)山的延吉盆地，其城市發(fā)展與布局的潛力極其有限。因此，在現(xiàn)行自治州管理體制下，要培育一個(gè)區(qū)域中心城市，缺乏現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)，亟需現(xiàn)行管理體制的突破。

不僅如此，在現(xiàn)行行政管理體制下，延龍圖區(qū)域內(nèi)客觀上存在著兩級(jí)四個(gè)政府，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)重疊臃腫、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、資源浪費(fèi)嚴(yán)重，增加了三城市一體化發(fā)展的改革難度。首先，延龍圖三市歷史上同屬一個(gè)縣市，市區(qū)相距分別不足17公里和26公里。在方圓5 098平方公里、僅有81.7萬人口的區(qū)域內(nèi)卻設(shè)置了州、市兩級(jí)四個(gè)政府，1 302個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位及州、市四個(gè)開發(fā)區(qū)。這種現(xiàn)象在國外罕見，在國內(nèi)也僅存于30個(gè)民族自治州。 其次，延邊州的平均萬人財(cái)政供養(yǎng)人員高出全國132人，高出全省53人。行政、事業(yè)單位正常經(jīng)費(fèi)支出已占全州財(cái)政支出總額的45%以上，政府財(cái)力呈小馬拉大車狀態(tài)。在這種重疊臃腫的行政管理體制下，一方面導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加?。涣硪环矫嬉矊?dǎo)致區(qū)域統(tǒng)籌難度增加，內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇。[1]

(二)延龍圖地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，對(duì)外聯(lián)系成本高，思想觀念保守，制度創(chuàng)新難度大

延龍圖區(qū)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊疆地區(qū)，由于自然及經(jīng)濟(jì)條件的限制，物流、信息流很難暢通，思想觀念保守，內(nèi)外交流相對(duì)困難。比如，在如今的“高鐵”時(shí)代，坐京滬高鐵從北京到上海(距離為1 318公里)只需4個(gè)多小時(shí)。相反，從延吉到長(zhǎng)春的僅477公里，坐快速列車竟要行駛10個(gè)小時(shí)才能到達(dá)，其行駛速度僅為京滬高速的1/7。如此高的對(duì)外聯(lián)系成本，再加上固有的思想觀念，使得在延邊州、包括延龍圖區(qū)域的人們對(duì)對(duì)外開放的認(rèn)同感不強(qiáng)，區(qū)域的對(duì)外開放度明顯低于全國平均水平。從外貿(mào)依存度來看，近幾年延邊州始終保持在20%左右的水平，雖高于全省平均水平，但與全國平均水平相比，尚存在較大差距。從封閉的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)到開放的區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)，延龍圖區(qū)域制度創(chuàng)新的難度較大。

(三) 在目前壓力型政府績(jī)效評(píng)估體制下，龍井與圖們對(duì)一體化初期“擠占”效應(yīng)的顧慮無法在短時(shí)期內(nèi)消除

根據(jù)Williamson(1965)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)區(qū)域內(nèi)各方而言，并非是帕累托意義上的改進(jìn)。在“極化效應(yīng)”大于“擴(kuò)散效應(yīng)”的一體化初期，發(fā)達(dá)地區(qū)在分工的收益中占有的份額比落后地區(qū)大，落后地區(qū)無疑處于暫時(shí)不利的地位。國內(nèi)的一些學(xué)者也認(rèn)為，在短期內(nèi)選擇不分工，對(duì)落后地區(qū)可能更為有利。[3]從長(zhǎng)期來看，雖然落后地區(qū)終將從市場(chǎng)一體化中獲益，但一屆政府任期只有5年，面對(duì)著產(chǎn)品市場(chǎng)、人才、資金甚至普通勞動(dòng)力都大量流向相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)時(shí)狀況，再加上財(cái)政壓力和政績(jī)顯示壓力，決定了落后地區(qū)政府對(duì)市場(chǎng)一體化的抵制態(tài)度。[4]

在延龍圖區(qū)域中，延吉與龍井、圖們之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距懸殊，“極化效應(yīng)”明顯，延吉市的經(jīng)濟(jì)始終是一枝獨(dú)秀。從各市2011年的GDP來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)都主要集中在延吉市，延龍圖三市間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極不平衡。延吉市的地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、實(shí)際利用外資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、地方財(cái)政收入、人民幣存款額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都占延龍圖區(qū)域相應(yīng)指標(biāo)總量的3/4以上(見表2)。例如，延吉市的GDP分別是龍井、圖們的7倍還多。

同時(shí)，工商業(yè)在延吉市的過度集聚與在龍井、圖們的逐漸衰退形成明顯的對(duì)比。如何消除龍井、圖們對(duì)一體化初期“擠占”效應(yīng)的顧慮，是延龍圖經(jīng)濟(jì)一體化亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

表2 2011年延龍圖三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力對(duì)照表

資料來源：根據(jù)《2012延邊統(tǒng)計(jì)年鑒》(中國國際圖書出版社)計(jì)算整理。

(四)區(qū)域財(cái)政資金的自給率偏低，城際交通等一體化重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)受到資金制約

從2012的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，延龍圖區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的大部分來自上級(jí)政府的投入，地方政府的投入只占一小部分(見表3)。地方財(cái)政資金的捉襟見肘，不利于延龍圖一體化重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的如期實(shí)施。

表3 2011年延龍圖區(qū)域財(cái)政收入與財(cái)政支出對(duì)比表

資料來源：根據(jù)《2012延邊統(tǒng)計(jì)年鑒》(中國國際圖書出版社)計(jì)算整理。其中，延吉市的相關(guān)數(shù)據(jù)不含州本級(jí)。

從表3可以看出，2011年延龍圖區(qū)域財(cái)政收支差額占財(cái)政支出的比重為62.06%，表明整個(gè)區(qū)域資金投入來源的近2/3靠上級(jí)政府，當(dāng)?shù)卣馁Y金自籌占比只占1/3。其中，圖們與龍井兩市財(cái)政支出中來自上級(jí)政府的資金比重更是達(dá)到了驚人的80.52%及83.86%。在這種制度條件下，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)心度遠(yuǎn)不如爭(zhēng)取上級(jí)政府的資金和新建投資項(xiàng)目的熱情。對(duì)上級(jí)部門的行政依附感較強(qiáng)，成為制約經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的不利因素。

(五)區(qū)域落后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，不利于區(qū)域資源整合和產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域合理布局

1.雖然延龍圖三市間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性較強(qiáng)，但是過于單一的支柱產(chǎn)業(yè)容易造成本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的固化，不利于產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域發(fā)展

根據(jù)測(cè)算，延龍圖之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)，延吉與龍井為0.608 6,延吉與圖們?yōu)?.557 9,圖們與龍井為0.311 5，表明延龍圖三市之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著較大的互補(bǔ)差異性。同時(shí)，它們也存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的現(xiàn)象(見表4)。例如，醫(yī)藥制造業(yè)作為延龍圖三市共同的支柱產(chǎn)業(yè)，延吉、圖們、龍井各市醫(yī)藥制造業(yè)的產(chǎn)值各占當(dāng)?shù)毓I(yè)總產(chǎn)值的7.58%、6.44%、7.91%，均為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)之一，將不可避免地引起三市間的盲目競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，造紙及紙制品業(yè)也是圖們市的第一支柱產(chǎn)業(yè)及龍井市的第三支柱產(chǎn)業(yè)，其原料、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)將日趨白熱化，不利于區(qū)域資源的整合及產(chǎn)業(yè)的合理布局。

另外，從產(chǎn)值構(gòu)成看，本區(qū)域各市的支柱產(chǎn)業(yè)較為單一，僅前三個(gè)行業(yè)的產(chǎn)值就能夠占各自的“半壁江山”。 (見表4，注：龍井第二大支柱產(chǎn)業(yè)—農(nóng)副食品加工業(yè)的總產(chǎn)值占比為17.36%，因其梯度系數(shù)小于1而未列入表4中)支柱產(chǎn)業(yè)的單一，容易造成本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的固化，[5]不利于區(qū)域內(nèi)各市之間的產(chǎn)業(yè)整合。

表4 延龍圖各市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)梯度系數(shù)對(duì)照表

資料來源：根據(jù)《2010吉林統(tǒng)計(jì)年鑒》(中國統(tǒng)計(jì)出版社)、《2010延邊統(tǒng)計(jì)年鑒》(中國國際圖書出版社)、《延吉統(tǒng)計(jì)年鑒2010》(延邊人民出版社)、《龍井統(tǒng)計(jì)年鑒2009》、《圖們45年(1965—2010)》計(jì)算整理。

2.延龍圖區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度不明顯，不利于產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化

我們將延龍圖各市工業(yè)行業(yè)中總產(chǎn)值占比超過5%、且梯度系數(shù)超過1的行業(yè)稱為其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。通過測(cè)算可看出：第一，除了延吉的專用設(shè)備制造業(yè)外，延龍圖區(qū)域的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)均為工業(yè)發(fā)展階段的低端行業(yè)，產(chǎn)品附加值低，其工業(yè)結(jié)構(gòu)基本處于同一水平。因三市間的產(chǎn)業(yè)梯度不明顯，延龍圖區(qū)域內(nèi)各市間的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移無從談起，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化也很難實(shí)現(xiàn)。第二，延龍圖區(qū)域的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)均呈現(xiàn)出很典型的資源指向型“農(nóng)木結(jié)構(gòu)”。 對(duì)本地資源的過度開發(fā)，不僅對(duì)本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成巨大的壓力，也將會(huì)危及主導(dǎo)工業(yè)部門及旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(六)延龍圖區(qū)域資金貧血現(xiàn)象嚴(yán)重，影響企業(yè)的做大做強(qiáng)與跨區(qū)域發(fā)展

客觀地講，延龍圖區(qū)域因?qū)n、對(duì)日勞務(wù)輸出方便，其勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資金相對(duì)充裕。例如，2009年延邊州城鄉(xiāng)居民人均儲(chǔ)蓄存款余額為21 018元，相當(dāng)于全省平均水平的125%。但是，因投融資體制改革的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致延龍圖區(qū)域企業(yè)和個(gè)人投資渠道不暢通。與此相反，與企業(yè)不斷增長(zhǎng)的資金需求相比，當(dāng)?shù)劂y行能夠提供的貸款額度卻在持續(xù)下降。目前，延龍圖區(qū)域的工、農(nóng)、中、建等四大國有銀行，因上市考慮到經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，在資金運(yùn)營(yíng)上普遍存在保守思想，寧愿不經(jīng)營(yíng)信貸資產(chǎn)，也不愿承擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)，將吸收的大部分存款上存人民銀行，構(gòu)成中央銀行基礎(chǔ)貨幣。2011年，延邊州的存貸比例僅為41.99%，比全國平均水平低25.71%；與吉林省平均水平相比，更是相差32.74%(見表5)。這就導(dǎo)致了大量企業(yè)的資金需求不能得到滿足，進(jìn)而影響了企業(yè)的做大、做強(qiáng)與跨區(qū)域發(fā)展。

表5 2011年延龍圖與吉林省、全國的存貸比例對(duì)比 (單位：萬元)

資料來源：《延邊統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。表中，龍井與圖們采用2009年數(shù)據(jù)。

五、對(duì)策與建議

(一)盡快實(shí)施行政管理體制一體化改革，徹底突破制度瓶頸

作為延龍圖行政管理體制一體化改革的最終目標(biāo)，可供選擇的最佳方案為繼續(xù)保留延邊州建制，將延吉市升格為副地級(jí)市，撤銷龍井和圖們兩市，將其并入延吉市，下設(shè)若干個(gè)區(qū)，實(shí)行自治州管縣(市)、延吉市轄區(qū)體制；或?qū)⒀舆呏萆駷楦笔〖?jí)，延吉市升格為地級(jí)或副地級(jí)市，實(shí)行自治州管縣(市)、延吉市管區(qū)體制。

這個(gè)方案的核心內(nèi)容就是把龍井市與圖們市并入延吉市并提高其城市規(guī)格后，逐步將延吉市培育成吉林省東部具有重要輻射帶動(dòng)功能的中心城市。這個(gè)方案有以下優(yōu)勢(shì):一是有利于擴(kuò)大延吉中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模,增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。因?yàn)榭梢匝杆贁U(kuò)大中心城市的發(fā)展空間、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量,從而提高中心城市在區(qū)域中、全國城市體系中的地位,也有利于加大中心城市在國家資源分配中談判的份量,為城市的發(fā)展贏得政策、資源上的好處。二是可以理順延吉市與龍井、圖們?nèi)咧g的關(guān)系，徹底杜絕中心城市與周邊地區(qū)圍繞著各自利益而發(fā)生的各種摩擦與爭(zhēng)奪，真正做到整合資源與統(tǒng)籌發(fā)展，從而為中心城市及其周邊地區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。三是能夠大幅減少重疊臃腫的政府機(jī)構(gòu)，節(jié)省公共資源，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

上述方案是順應(yīng)延邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展需要的、最為理想的選擇和比較徹底的改革。這個(gè)方案既有效維護(hù)了既得利益，在保留國家給予民族自治地區(qū)的各種優(yōu)惠政策的前提下，使州級(jí)政府獲得地級(jí)城市政府管理城市的權(quán)限和職能，同時(shí)，又有效解決了現(xiàn)行自治州行政管理體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛。但是，此方案的推行實(shí)施均面臨來自《憲法》及相關(guān)政策法規(guī)的制約，必須得到國家層面的政策支持。[6]

(二)切實(shí)執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域合作政策，以促進(jìn)區(qū)域資源整合與產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域發(fā)展

政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的“第一推動(dòng)力”。在一體化發(fā)展過程中，根據(jù)各自的資源條件和優(yōu)勢(shì)，編制科學(xué)統(tǒng)一的一體化發(fā)展及空間布局規(guī)劃固然重要，但更為重要的是政府部門有無強(qiáng)制執(zhí)行的決心與魄力。延龍圖黨委作為區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要是其不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而要解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的諸多瓶頸，如統(tǒng)一的招商政策、區(qū)域內(nèi)財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制、干部政績(jī)考核制度的改革等，只不過是紙上談兵而已。事實(shí)上，延龍圖三市共同將醫(yī)藥工業(yè)列為“十二五”期間重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、三市開發(fā)區(qū)土地資源的浪費(fèi)與閑置、龍井市與圖們市各自新建的乳膠手套生產(chǎn)基地的幾近相似，都說明在我國目前的經(jīng)濟(jì)條件下，政府直接介入?yún)^(qū)域整合和強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域合作政策不僅是理性的，而且也是必要的和迫切的。因此，今后延龍圖黨委能否強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域合作政策，將直接關(guān)系到延龍圖區(qū)域整合的成功與否。

(三)延龍圖三市間要構(gòu)建平等互信的政治對(duì)話機(jī)制

合作需要對(duì)話，對(duì)話需要平等。只有平等的、互信的合作才是真正的合作、永久的合作。一個(gè)平等互信的對(duì)話機(jī)制作為平臺(tái)，是區(qū)域政府合作機(jī)制得以建立健全的政治前提。雖然延龍圖三市地方政府互不隸屬，均為縣級(jí)市，但延吉市具有延邊州首府城市的優(yōu)勢(shì)，擁有獨(dú)特的法律地位及政治地位。而法律地位和政治地位的不平等，不僅加大了平等對(duì)話和有效協(xié)調(diào)的難度，而且其邏輯延伸必然會(huì)拓展到互信領(lǐng)域，從而影響到互信的水平。在這種情況下，區(qū)域政府間平等的政治對(duì)話機(jī)制不可能真正建立起來，從而阻礙延龍圖區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的順利發(fā)展。因此，三市政府間的合作不要以經(jīng)濟(jì)實(shí)力來衡量話語權(quán)，延吉市要放低自治州首府城市的架子，平等對(duì)待龍井、圖們二市。只有真正做到平等互信、互惠互利，才可能順利地開展政府間的合作，最終實(shí)現(xiàn)合作中的共贏。

(四)構(gòu)建互惠互利的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障延龍圖區(qū)域政府間的合作

政府間的合作，實(shí)質(zhì)上就是利益的協(xié)調(diào)，只有在有利可圖的情況下，各方才會(huì)萌生合作的愿望。政府間合作的出發(fā)點(diǎn)是地方政府間通過合作來共享整體利益，而不是依靠行政權(quán)力或命令，損壞或侵占任何一方合作政府的地方利益，這需要構(gòu)建恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償措施和制度。所謂利益補(bǔ)償制度是指在區(qū)域合作中，獲利較大的地方政府，應(yīng)該對(duì)在合作中讓渡自己權(quán)力、資源和利益的地方政府在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政或者政策上做出相應(yīng)的補(bǔ)償，只有這樣才能解決區(qū)域合作中的矛盾和利益沖突，推進(jìn)區(qū)域合作和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。反之，則只會(huì)激發(fā)區(qū)域間更深層次的矛盾和利益爭(zhēng)端，使區(qū)域合作難上加難。目前，在延龍圖區(qū)域的合作中，除了因朝陽川鎮(zhèn)的劃轉(zhuǎn)而進(jìn)行的延吉市與龍井市之間的利益補(bǔ)償外，在其他方面的利益補(bǔ)償問題沒有得到足夠的重視，也尚未開始著手相關(guān)的研究工作。

(五)開辟多元化投融資渠道，創(chuàng)造寬松的區(qū)域金融環(huán)境

首先，除了繼續(xù)做好合作招商引資外，如何能利用好相對(duì)雄厚的當(dāng)?shù)孛耖g資金，應(yīng)成為延龍圖三市政府共同研究的重點(diǎn)問題。同時(shí)，要通過加快投資體制改革，積極引導(dǎo)民間資金作為投資主體參與到延龍圖經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)中來。其次，建立區(qū)域性發(fā)展銀行。通過地方立法和制度安排，在延龍圖區(qū)域建立區(qū)域性發(fā)展銀行。該銀行在貸款的對(duì)象、用途、期限等方面都將進(jìn)一步體現(xiàn)延龍圖區(qū)域的實(shí)際需要，從而使其成為名副其實(shí)的加速延龍圖城市一體化的推動(dòng)器，為地方建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)籌措資金，尤其是為跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨區(qū)域企業(yè)合作提供優(yōu)惠貸款。再次，可參照歐盟的做法，依法建立區(qū)域開發(fā)基金；也可以在國家政策規(guī)定的范圍內(nèi)，發(fā)行企業(yè)債券和政府債券，為當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展提供資金支持，為延龍圖城市一體化營(yíng)造良好的資金環(huán)境。[7]

[1] 中共延邊州委、州政府文件．關(guān)于自治州與延龍圖管理體制改革有關(guān)工作推進(jìn)情況的報(bào)告[R].2011．

[2] 樊綱，王小魯，朱恒鵬．中國市場(chǎng)化指數(shù)——各地區(qū)市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)程控2006年報(bào)告[R]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

[3] 陸銘，陳釗．中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場(chǎng)整合與工業(yè)集聚[M]．上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2006．89．

[4] 唐勇．一體化市場(chǎng)制度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化[J]．財(cái)貿(mào)研究，2005,(6)：1-4．

[5] 樸銀哲，金兆懷．欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)整合研究新視角——以延邊朝鮮族自治州為例[J]．東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009,(3)：132．

[6] 延龍圖管理體制一體化改革研究課題組．延龍圖行政管理體制一體化改革研究報(bào)告[R].2011．

[7] 樸銀哲，金兆懷．欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化中的制度創(chuàng)新研究——以延龍圖為例[J]．東疆學(xué)刊，2010,(1)：106．