優(yōu)化宅基地管理流轉(zhuǎn)機(jī)制

楊博野

優(yōu)化宅基地管理流轉(zhuǎn)機(jī)制，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵，要努力在現(xiàn)實(shí)、政策和法律之間銜接、平衡

宅基地制度改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大改革，也是現(xiàn)在爭(zhēng)議相對(duì)較多的一個(gè)領(lǐng)域。宅基地集體所有的屬性，是1963年中共八屆十次全會(huì)通過(guò)的《人民公社六十條》確定的，長(zhǎng)期形成的認(rèn)識(shí)依賴(lài)路徑和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系形成了當(dāng)前宅基地改革紅線(xiàn)。一是“不準(zhǔn)動(dòng)”，因?yàn)檎厥谴寮w平等分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利，組織外成員不得享受；二是“不該動(dòng)”，典型的想法如農(nóng)村居民已經(jīng)享受到宅基地、承包地等福利，如果還可以讓宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，那么城鎮(zhèn)居民就相對(duì)受到了不平等待遇；三是“不敢動(dòng)”，擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)一旦放開(kāi)，城鎮(zhèn)居民和工商資本就會(huì)去農(nóng)村爭(zhēng)搶宅基地。

但隨著工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化的深入發(fā)展，當(dāng)前宅基地制度已經(jīng)越來(lái)越難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，而且已很難在現(xiàn)有制度框架下得到較好解決。一是人減地不減成為一種慣性。宅基地本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品，盡管有關(guān)政策規(guī)定，不再具有農(nóng)村屬性的人口應(yīng)當(dāng)退還宅基地資源，但實(shí)際很難讓村民無(wú)償退出宅基地。同時(shí)由于農(nóng)村土地往往比城鎮(zhèn)就業(yè)、教育等公共服務(wù)更具吸引力，農(nóng)民宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房改革的積極性普遍不高。二是宅基地資源閑置浪費(fèi)。隨著城市化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口持續(xù)地向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)和居住，而同期農(nóng)村戶(hù)籍人口不斷增長(zhǎng)，宅基地總量持續(xù)擴(kuò)大。僅2010年來(lái)，浙江農(nóng)村戶(hù)籍人口增長(zhǎng)52.7萬(wàn)人，常住人口卻減少72.1萬(wàn)人，浙西南部分縣市常住人口連續(xù)多年負(fù)增長(zhǎng)，“空心戶(hù)”、“空心村”持續(xù)增多。三是違法違規(guī)用地增多。在宅基地只出不進(jìn)狀況下，很多地方宅基地存量資源已分配殆盡。德清縣武康鎮(zhèn)下渚湖村土地利用總體規(guī)劃已控制15年，城西村已控制20年，無(wú)法新增宅基地。在正常分配難以滿(mǎn)足情況下，違規(guī)違法用地現(xiàn)象就會(huì)滋生。2009年以來(lái)，德清縣未批先建的宅基地就達(dá)3300宗。

浙江再次站在改革的前沿。2014年3月，省政府正式發(fā)文，選擇德清縣開(kāi)展城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)，全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制，為全省新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。

首先，德清對(duì)全縣所有登記在冊(cè)的97604宗農(nóng)村宅基地做了摸底調(diào)查，其中67054宗合法宅基地實(shí)施確權(quán)到位，頒發(fā)集體土地使用權(quán)證。余下30550宗宅基地，由于建新不拆舊、超面積建房、原地拆建、新增未批先建、公建設(shè)施拆遷安置、多人登記、城鎮(zhèn)居民繼承、分戶(hù)等8大類(lèi)原因，未能確權(quán)。

其次，根據(jù)“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”的原則，限于6月30日前，分類(lèi)處置，補(bǔ)辦手續(xù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%的未確權(quán)宅基地可到期轉(zhuǎn)正，宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)賦權(quán)固化。即使使用權(quán)人逝世，也由繼承人繼承財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有城鄉(xiāng)戶(hù)籍限制。在堅(jiān)持全縣農(nóng)民“一戶(hù)一宅”的制度下，最大程度地保障了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

最后，在盡量不突破現(xiàn)有法律、控制影響范圍和幅度的前提下，尋隙開(kāi)辟一條路徑，賦予農(nóng)民完整的宅基地用益物權(quán)，進(jìn)入要素市場(chǎng)融通交易。目前可行的方法主要有三種。一是增減掛鉤。通過(guò)土地連片開(kāi)發(fā)，提高容積率，從而“擠”出節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)民也可獲得國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，隨時(shí)入市交易。但該模式被一些人視為“趕農(nóng)民上樓”，主要原因是拆舊和建新兩個(gè)過(guò)程中，有時(shí)農(nóng)民未能獲取較好的議價(jià)權(quán)和增值收益分配權(quán)。二是直接轉(zhuǎn)性。政府出面將集體建設(shè)用地收儲(chǔ)為國(guó)有建設(shè)用地，并無(wú)償劃撥給原使用權(quán)人，土地增值收益全部歸還給村集體和農(nóng)民。但政府將一時(shí)難以找到替代的融資方式填補(bǔ)財(cái)政缺口，既產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，又無(wú)力進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。三是補(bǔ)交級(jí)差?？蓞⒖忌钲谀Ｊ剑鲗?dǎo)規(guī)劃，明確集體建設(shè)用地年限，設(shè)計(jì)多種收益分配方式供農(nóng)民選擇。農(nóng)民宅基地和其他集體建設(shè)用地入股成立集體股份公司。股份公司和市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)直接協(xié)商。選商與定價(jià)都留給村集體內(nèi)部協(xié)商解決。根據(jù)收益分配方式，農(nóng)民和政府共享土地增值收益。同時(shí)政府指導(dǎo)價(jià)格區(qū)間，完善農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障體系，遏制地方宗族勢(shì)力發(fā)展。

總之，土地問(wèn)題一定要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。而當(dāng)前最大問(wèn)題是如何在現(xiàn)實(shí)、政策和法律之間銜接、平衡。是適足削履，束縛現(xiàn)實(shí)于傳統(tǒng)框架內(nèi)，還是與時(shí)俱進(jìn)，讓政策和法律適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，答案顯然應(yīng)是后者。