關(guān)于我國地方政府執(zhí)行力的幾點(diǎn)思考

劉博識，徐金玲

(1.鞍山廣播電視大學(xué)，遼寧鞍山 114000；2.鞍山師范學(xué)院，遼寧鞍山 114000)

我國是一個單一制結(jié)構(gòu)的國家，各地方政府和組織單位受到中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府主要是指人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)。對于地方政府來說，政府執(zhí)行力不同于企業(yè)，而是具有行政部門的權(quán)威性，但同時又要接受中央的指令，因此地方政府的執(zhí)行力體現(xiàn)的是創(chuàng)造性的執(zhí)行職能。

一、我國地方政府執(zhí)行力的發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代開始，我國各級地方政府就開始加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，如制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)等，在行政審批、績效考核和公務(wù)員考試方面都取得了明顯的進(jìn)步，制度更加規(guī)范，效率明顯提高。

1.政府體制創(chuàng)新發(fā)展。政府體制改革既要從上至下，也要從下至上。從上至下是指根據(jù)中央的指示精神明確基層政府的制度變遷；從下至上是指地方政府根據(jù)各地的實(shí)際情況自行執(zhí)行制度改革。首先，中央進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)精簡。中央先后進(jìn)行大部制改革，縮減行政級別和層次，極大地減少了職能交叉。很多省都實(shí)行省管縣，提高了行政效率。其次，人員選拔制度的改革。各級政府人事任命逐漸明朗化，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)向任期制，政府執(zhí)行技能和素質(zhì)日益提升。再次，政府責(zé)任心增強(qiáng)。當(dāng)前，政府機(jī)制建設(shè)越來越尊重人民的權(quán)利保障，民眾對政府的信任度日漸升高。

2.行政問責(zé)制逐漸展開。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上明確指出要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力。之前由于各地區(qū)、各部門監(jiān)管力度不夠，群體性事件、煤礦事故等問題接連發(fā)生。建立行政問責(zé)制能夠確保政府工作人員依法辦事，特別是地方各級政府部門都相應(yīng)地建立以行政首長為主要對象的行政問責(zé)制，有效地避免了行政不作為和不當(dāng)行使權(quán)力。

3.績效評估日益完善?？冃гu估制度現(xiàn)已成為大多數(shù)行政部門工作人員管理的主要手段之一，非常有效地實(shí)行管理監(jiān)督職責(zé)。如果將政府看成一個企業(yè)，政府執(zhí)行力明顯是政府“利潤”的一個重要指標(biāo)，很多政府更是以群眾滿意度做為政府執(zhí)行力建設(shè)好壞的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持走群眾路線，想群眾之所想，做群眾之所做，不以單純的GDP來體現(xiàn)政府業(yè)績。

4.危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)日漸成熟。當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也要面對諸多隱患。近年來，我國發(fā)生了多起自然災(zāi)害，如南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震等；嚴(yán)重的社會治安事件，如四川漢源事件、重慶萬州事件等；重大公共衛(wèi)生事件，如非典，HINI流感等；重大生產(chǎn)事故，如山西臨汾尾礦庫潰壩等。這些重大自然災(zāi)害和事故給我國政府提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我國政府不辱使命，迅速反應(yīng)，不論是在反應(yīng)速度上，還是反應(yīng)效果上，都體現(xiàn)了各級政府的重視，政府的決策與執(zhí)行能力不斷提高。

二、我國地方政府執(zhí)行力存在的問題

1.政府工作人員不作為。政府工作人員不作為是指在執(zhí)行公務(wù)中，工作人員違反相關(guān)規(guī)定，不履職或不正確履職的現(xiàn)象。這種不作為嚴(yán)重影響了政府形象，損害群眾利益，是嚴(yán)重的瀆職行為，是一種非物質(zhì)的腐敗，輕則造成糾紛，耗費(fèi)人力物力，重則影響社會穩(wěn)定。政府工作人員不作為的主要表現(xiàn)為要么對損害國家利益、公共利益、人民的財(cái)產(chǎn)安全和違法行為視而不見；要么各部門之間相互“扯皮”，有利就爭，無利則躲，很多問題要黨委書記和行政首長親自干預(yù)解決；要么部分工作人員認(rèn)為年齡大、職務(wù)低，提拔希望不大，工作時出工不出力，更有甚者見榮譽(yù)就上，見責(zé)任就逃等。種種不作為行為不僅影響了政府職能，更是降低了民眾的信任力。

2.行政執(zhí)行不夠規(guī)范。地方政府行政執(zhí)行的依據(jù)是我國制定的相關(guān)法律和法規(guī)，但有的地方政府不懂法律，或知法犯法，行政執(zhí)行規(guī)范性無法得到保證。首先是濫用職權(quán)。一些地方政府工作人員法律意識淡薄，地方關(guān)系朋友多，道德水平低，經(jīng)常出于自私的心理利用手中權(quán)力受賄、尋租，社會影響惡劣。如開轎車領(lǐng)低保的現(xiàn)象，真正需要的人得不到幫助。其次是玩忽職守。部分地方政府工作人員公共意識和責(zé)任心不強(qiáng)，對上級是表面擁護(hù)，背地里搞“小動作”，往往是“上有政策、下有對策”。有些地方政府官僚主義嚴(yán)重，通過犧牲人民的利益和賴以生存的環(huán)境來賺取GDP，搞政績工程。

3.執(zhí)行缺乏科學(xué)性。首先，執(zhí)行手段簡單粗暴。政府工作人員的行政執(zhí)行手段應(yīng)該包括法律、經(jīng)濟(jì)、思想教育等。當(dāng)前政府工作人員更應(yīng)該注意文明，做到文明執(zhí)政、文明執(zhí)法。地方政府的執(zhí)行工作多與群眾密切相關(guān)，需要群眾的配合，因此思想工作尤為重要。但如今很多地方政府宣傳力度不夠，忽視與群眾溝通，企圖通過強(qiáng)制手段，使群眾從內(nèi)心發(fā)生抵觸。其次是執(zhí)行程序過于復(fù)雜化。工作人員遇到突發(fā)事件不能靈活處置，因怕承擔(dān)責(zé)任往往先上報領(lǐng)導(dǎo)，之后開會討論，一些緊急的事情處置時間被耽擱。有些部門領(lǐng)導(dǎo)過多，一個小事往往需要周轉(zhuǎn)很長時間，經(jīng)常出現(xiàn)“蓋章的多，辦事的少”的現(xiàn)象。

4.執(zhí)行質(zhì)量較低。地方政府執(zhí)行質(zhì)量較低主要有兩個原因，要么是完全不顧及自身?xiàng)l件，強(qiáng)制性地落實(shí)上級指示；要么過于考慮其他因素，對上級的指示陽奉陰違。中央在制定措施時往往是統(tǒng)一和集中制定，無法充分顧及到地區(qū)差異。很多地方政府在執(zhí)行指示時完全照搬照用，與民情民意不符，好的政策被戴上“水土不服”的帽子，有令難行。地方政府不論在執(zhí)行上級指示或制定本地區(qū)政策時，要結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜，確保上級指示精神能夠本地化。但有些地方政府以因地制宜為幌子，執(zhí)行上級政策的時候考慮更多的是能否給自己帶來政績，關(guān)注的是形象工程。有些為了本部門的利益，在執(zhí)行上級政策時實(shí)行“過濾”機(jī)制，強(qiáng)調(diào)好的，忽視差的，逃避問題，在這種環(huán)境下，政府的執(zhí)行力受到了群眾的質(zhì)疑。

三、相關(guān)原因分析

1.中央與地方層面。我國是單一制國家結(jié)構(gòu)，所有地方行政單位或自治單位均受中央政權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且有統(tǒng)一的法律和政令，中央通過立法、行政和財(cái)政手段對地方進(jìn)行控制。領(lǐng)導(dǎo)有力在于執(zhí)行力的強(qiáng)弱。當(dāng)前地方政府對中央政策的執(zhí)行力存在以下幾個方面的問題。第一，地方政府對中央層面的利益分配認(rèn)同度不夠。中央的分配性政策往往需要地方政府承擔(dān)一部分成本，這對地方政府的財(cái)政形成了一定的壓力，導(dǎo)致地方政府積極性不高。第二，理解不夠深透。地方政府對中央具有明確要求和標(biāo)準(zhǔn)的單一性政策能夠較好地落實(shí)，但對較為隱含的政策缺乏了解，經(jīng)常誤解上級的意圖。有的地方政府目光短淺，顧局部忽視大局，地方保護(hù)主義盛行。第三，對中央政策的時效性缺乏把握。每項(xiàng)政策都有其時效性，也被稱為政策時效期，一般分為三個階段，從最初的低效期到隨后的增效期再到最后的邊際效益遞減期，直至該項(xiàng)政策正效益小于負(fù)效益而結(jié)束。地方政府要根據(jù)政策的時效期準(zhǔn)確把握時間節(jié)點(diǎn)，采取與之相符合的執(zhí)行模式。落后地區(qū)經(jīng)常向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，但往往已經(jīng)到了政策的效益遞減期，浪費(fèi)了大量的人力和物力。第四，權(quán)限不明。很多地方政府不能清楚地指導(dǎo)本級的執(zhí)行權(quán)限，造成越權(quán)或失職的現(xiàn)象，很容易出現(xiàn)事故無人承擔(dān)責(zé)任和瀆職行為。中央政府與地方政府的權(quán)限劃分更多的是利益上的聯(lián)系，特別是在財(cái)政方面，政府總是希望受自己支配的財(cái)源多多益善，中央想盡量集中財(cái)源，辦它認(rèn)為對國計(jì)民生至關(guān)重要的事情；地方則希望盡量縮小對中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方利益。

2.黨政層面。我國的黨政關(guān)系是在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)下形成的二元結(jié)構(gòu)權(quán)力體制，存在兩個平行的權(quán)力部門，行政部門聽命于黨委部門。盡管我國一直強(qiáng)調(diào)黨是負(fù)責(zé)思想、組織和政治領(lǐng)導(dǎo)，但在多年的實(shí)際運(yùn)行過程中，黨對地方的領(lǐng)導(dǎo)可以說是面面俱到。在國家層面，黨和政府的工作可以顯示出標(biāo)志性的差異，但在基層單位則有綜合化的傾向。人事是黨委決定、工作是黨委協(xié)調(diào)，資金是黨委撥付，責(zé)任則由政府承擔(dān)，這種“出力不討好”的方式必然會影響政府官員的積極性，長此以往，必將導(dǎo)致政府執(zhí)行力下降。

3.政府各部門層面。當(dāng)前，我國政府各部門之間存在諸多不協(xié)調(diào)的問題。首先是“都要管”。涉及到利益問題，各部門都積極踴躍，爭取有所作為，實(shí)在無法化解矛盾時，由黨政一把手出面協(xié)調(diào)。其次是“都不管”。與都要管相似，都不管主要是沒有獲得利益的可能，如社會管理等方面，各部門消極對待，互相扯皮，甚至該是自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域出現(xiàn)問題也視而不見。三是“都難管”。對于復(fù)雜的問題往往需要各部門配合辦理，但卻是哪個部門都不愿參加，哪個部門都不想主動負(fù)責(zé)，多部門的參與造成多頭管理，效率低下。特別是出現(xiàn)事故時，責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不分。群眾有事需要辦理的時候，相互推卸，影響政府在群眾心中的地位。

四、提升我國地方執(zhí)行力的幾點(diǎn)措施

1.從制度層面加強(qiáng)改進(jìn)。首先要正確處理中央和地方的利益關(guān)系。地方政府并不是一個純粹的政府部門，政府也有自身的利益訴求，存在生存、發(fā)展等根本問題和財(cái)政狀況等具體問題，以及其行政官員自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治仕途等問題，因此地方政府事實(shí)上存在著自身的政治、經(jīng)濟(jì)利益。承認(rèn)地方政府的利益是中央與地方關(guān)系的核心，應(yīng)根據(jù)利益關(guān)系建立“利益分享制”和“利益補(bǔ)償制”。中央要多照顧地方利益，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的利益相異，合理分布出現(xiàn)的利益差別，通過利益分享達(dá)到共同富裕。同時要通過制度建設(shè)等方式，實(shí)行利益轉(zhuǎn)移制度，特別是針對中西部落后地區(qū)，要盡可能的實(shí)行政策傾斜。其次要處理好黨政關(guān)系。處理黨政關(guān)系，要明確各自職責(zé)范圍和權(quán)限。各級黨委黨組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能代替人大和政府行使權(quán)力。通過對黨、人大、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職能細(xì)化，用好權(quán)力，做到權(quán)力運(yùn)用的法制化和制度化。再次要均衡各部門利益。利益是市場經(jīng)濟(jì)的核心因素，政府也不能回避利益問題，要認(rèn)識到政府和部門之間存在局部利益和全局利益的矛盾。全局利益應(yīng)當(dāng)讓所有部門共享，均和局部利益的同時強(qiáng)化責(zé)任，使各部門共同承擔(dān)，責(zé)任落實(shí)到“一把手”，均衡責(zé)任關(guān)系。

2.強(qiáng)化主客體建設(shè)。在政府層面，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型和服務(wù)型建設(shè)。隨著社會的發(fā)展，政府的管理必須要適應(yīng)環(huán)境變化，營造學(xué)習(xí)氛圍，開展豐富的學(xué)習(xí)活動。要把學(xué)習(xí)當(dāng)成一種制度落實(shí)下去，將獎懲機(jī)制與學(xué)習(xí)結(jié)合起來，多管齊下，提高政府工作人員的積極性。服務(wù)型政府要樹立服務(wù)人民、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的意識，把滿足人民群眾需要和關(guān)注民生當(dāng)成政務(wù)活動的重點(diǎn)，通過健全政府服務(wù)制度來改進(jìn)服務(wù)手段，使政府真正成為人民的服務(wù)員。在工作人員層面，要提高其政治、專業(yè)知識等素質(zhì)。政治素質(zhì)方面，要有遠(yuǎn)大的理想和正確的方向，以求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)鍛煉實(shí)踐能力。專業(yè)知識方面，要從“要我學(xué)”變成“我要學(xué)”，積極學(xué)習(xí)與自身崗位密切相關(guān)的專業(yè)知識。同時要積極培養(yǎng)智力素質(zhì)和良好的興趣愛好，提高綜合素質(zhì)和高尚的品德，力爭打造一支口碑良好的隊(duì)伍。同時各級要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，從黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督和信訪機(jī)制監(jiān)督等方面著手，利用我國政治制度優(yōu)勢，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道。

3.優(yōu)化執(zhí)行手段。一要確保依法行政。依法行政并不是一個口號和理論觀點(diǎn)，而是可以確確實(shí)實(shí)落實(shí)到位的內(nèi)容，主要是指政府部門按照法律授權(quán)和依據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)力和管理公共事務(wù)。政府的行政權(quán)力是國家公共權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，屬于政府單方面的意志。依法行政，能夠有效避免越權(quán)和違法，有利于保證公民的合法和應(yīng)享受的權(quán)益不被侵害。二要創(chuàng)新執(zhí)行方法。當(dāng)前政府執(zhí)行力出來思想層面的問題，還有技術(shù)方面也在落后階段。要堅(jiān)持對中國傳統(tǒng)文化的揚(yáng)棄，與群眾建立魚水之情，堅(jiān)持一切為了群眾。同時要改進(jìn)政府執(zhí)行工具，通過先進(jìn)的電子技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)上的微博和BBS等與群眾積極互動。執(zhí)行方法要因地制宜，根據(jù)工作類型和特點(diǎn)等形式，充分發(fā)揮主觀能動性。

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