農(nóng)村土地使用制度改革與提高土地利用率

紹興市國土資源局 許 虹

農(nóng)村土地使用制度改革與提高土地利用率

紹興市國土資源局 許 虹

一、農(nóng)村土地使用制度改革的歷史

自新中國成立以后，我國農(nóng)村土地使用制度曾經(jīng)經(jīng)歷了三次大變革。

第一次是土地改革，把封建土地所有的土地制度改造為農(nóng)民私有的土地制度。1950年6月30日，中央人民政府根據(jù)全國解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。國家將土地使用權(quán)無償、無限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。

第二次是農(nóng)業(yè)合作化，將農(nóng)民私有的土地制度改造為集體所有統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度。改革的結(jié)果使農(nóng)民失去了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，在集體所有的土地上自耕自作，排除了土地的商品化功能，抑制了農(nóng)民潛在的生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)能力的發(fā)揮和釋放，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰退。

第三次是改革開放以來實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1979年中共召開十一屆三中全會(huì)，確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放。改革首先在農(nóng)村推開，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心內(nèi)容就是改革農(nóng)村土地使用制度。中國農(nóng)村土地屬于集體所有，過去由集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革以后，逐步按人口或勞力承包到個(gè)人，以家庭為單位分散經(jīng)營，同時(shí)保留某些環(huán)節(jié)的集體統(tǒng)一經(jīng)營。80年代中后期，中共中央明確提出，土地承包關(guān)系15年不變。90年代中后期，又提出30年不變，并于2003年在法律上加以確定。2008年，中共中央十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。

80年代到90年代中期，農(nóng)民承包土地要向國家交農(nóng)業(yè)稅，向集體經(jīng)濟(jì)組織交一定的費(fèi)用。90年代中后期，為了防止基層亂收費(fèi)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，政府決定將農(nóng)民上交集體的費(fèi)用納入農(nóng)業(yè)稅，稅外不再收取任何費(fèi)用。2005年前后，政府又根據(jù)黨中央的決定，取消了農(nóng)業(yè)稅。這樣，中國農(nóng)民務(wù)農(nóng)種地，不再有任何負(fù)擔(dān)，相反，國家還給農(nóng)民種種生產(chǎn)性補(bǔ)貼。

這一次土地使用制度的改革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場(chǎng)。打破了土地長(zhǎng)期無償、無限期、無流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場(chǎng)手段配置土地的新制度。

二、農(nóng)村土地使用面臨的問題

農(nóng)村土地使用制度的改革，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使農(nóng)民的利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)民收入增加較快。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用制度開始出現(xiàn)一些問題，在一定范圍和一定程度上成為大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的重要制約因素。

根據(jù)近幾年來各地開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)的具體實(shí)踐和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的新疑點(diǎn)、新問題，從宏觀上看，不少根源于現(xiàn)有土地管理和制度上的矛盾，大致有以下幾個(gè)比較突出的方面。

（一）集體土地使用存在的問題

1.對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定制約其流轉(zhuǎn)

我國實(shí)行土地全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)可分為國家所有和集體所有，但在制度上二者卻享受不同的待遇。國有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)按照規(guī)定不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻受嚴(yán)格限制。同時(shí)，國家可以通過征收的方式，將集體土地強(qiáng)制征為國有，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低。政府低價(jià)征地高價(jià)出讓，集體土地所有者卻幾乎不能參與土地增值收益分配。這種征地權(quán)的濫用，讓產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到了較大的傷害。

2.宅基地管理不規(guī)范

由于長(zhǎng)期以來宅基地?zé)o償使用，使集體土地的所有權(quán)，特別是宅基地的所有權(quán)沒有體現(xiàn)出來，加之宅基地私有觀念的影響，致使農(nóng)民建房用地失控，私自建房、蓋大房、圈大院的現(xiàn)象司空見慣，最終導(dǎo)致農(nóng)民大量違法用地。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法用地和浪費(fèi)土地

在浪費(fèi)用地方面，鄉(xiāng)、村辦企業(yè)在土地利用上，大多忽視節(jié)約用地，而且用地?cái)?shù)量大，土地利用率低。在違法用地方面，有的企業(yè)在用地上存在少批多占，不批也占的現(xiàn)象；鄉(xiāng)、村非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象也屢見不鮮，使土地資產(chǎn)大量流失。

4.嚴(yán)重存在土地隱形市場(chǎng)

以房屋買賣交易為名，變相買賣集體土地使用權(quán)，在農(nóng)村特別是在城市近郊區(qū)普遍存在。這是因?yàn)樵谵r(nóng)村購買房屋，既便宜又寬敞，比在城市買房合算。

（二）產(chǎn)權(quán)不明，法制缺陷

我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來看，我國土地承包經(jīng)營權(quán)具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的使用權(quán)、收入享受權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)三個(gè)重要權(quán)能。但是在現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)過程中，相對(duì)于完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包者只擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)，但這部分產(chǎn)權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，這就導(dǎo)致土地不能像普通商品一樣在市場(chǎng)流動(dòng)。

（三）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

改革開放之初實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制，解放了生產(chǎn)力，從根本上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題。改革開放以后，中國的農(nóng)業(yè)完全市場(chǎng)化了，面對(duì)市場(chǎng)需求和價(jià)格的變化，分散的小生產(chǎn)者沒有能力逆向操作。由于各種自然因素，如陽光、土壤、雨量等直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量循環(huán)過程，成為影響農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出關(guān)系的決定因素，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)往往無能為力。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，供給彈性相對(duì)大，從而陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“蛛網(wǎng)模型”。波動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格使農(nóng)業(yè)的收益具有極大的不確定性，從而形成農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，越來越多的“能人”、公司和城市居民想投資農(nóng)業(yè)，要求實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，也呼喚規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)民真正從土地上脫離出來，走上富裕之路?，F(xiàn)行的一家一戶、分散承包經(jīng)營和土地零散切塊的小生產(chǎn)形式，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等社會(huì)化大生產(chǎn)方式的要求，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善

盡管近些年中國的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，吸引了大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但其中絕大多數(shù)農(nóng)民仍然不能享受市民待遇，難以融入市民社會(huì)。在中國的城市里，這些特殊身份的工人，被稱為“農(nóng)民工”，從事的是二、三產(chǎn)業(yè)，身份卻依然是農(nóng)民。由于不能落戶城市，他們對(duì)農(nóng)村的承包地即便不耕種，也不敢輕易放棄。由于擔(dān)心給別人種了以后收不回來，他們寧愿不收租金交給親戚朋友使用甚至拋荒，也不愿意與種田戶簽訂長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包合同，更不愿意讓土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。因?yàn)檗r(nóng)村缺乏城市中的失業(yè)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保措施。農(nóng)民一旦離開土地將失去他們一切的生活保障。而由于對(duì)未來預(yù)期的不確定，承包方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培肥土壤等方面不敢投入過多資金，難以形成規(guī)模化經(jīng)濟(jì)。

社會(huì)保障制度的不完善在很大程度上成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制約農(nóng)民收入增加的重要因素。

三、提高農(nóng)村土地利用率的對(duì)策

目前，中國農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點(diǎn)。造成這種土地利用率較低的現(xiàn)象既有技術(shù)方面的因素，更有深層次的制度原因。提高農(nóng)村土地利用率可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，完善法律法規(guī)

完整的產(chǎn)權(quán)將具有較高的經(jīng)濟(jì)效益，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，使農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處置權(quán)都逐步做到有法可依。同時(shí)進(jìn)一步明確征地目的，完善征地補(bǔ)償辦法，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？s小征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公共目的征用和其他目的征用，并根據(jù)不同目的執(zhí)行不同的土地征用補(bǔ)償辦法。繼續(xù)完善土地使用權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)長(zhǎng)期化與遏止承包土地頻繁調(diào)整的法制建設(shè)。建立并強(qiáng)化對(duì)土地閑置的懲罰力度。

（二）改善土地分配制度

在現(xiàn)行的土地所有制下，集體土地分配時(shí)往往是在全體成員間均等分割，從而使每個(gè)農(nóng)戶擁有的地塊極其零碎、分散，造成農(nóng)民對(duì)土地的投資不經(jīng)濟(jì)。土地分配在包括勞動(dòng)力和非勞動(dòng)力的所有在冊(cè)人口平均分配，不僅加大了土地的分散程度，還有可能使某部分的農(nóng)民擁有超過其承載能力的土地而造成土地拋荒。

（三）建立良好的土地流轉(zhuǎn)制度

當(dāng)前，尚未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面很不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉(zhuǎn)關(guān)系，書面協(xié)議只是少數(shù)，即使是書面協(xié)議，條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛往往難于處理，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。加上流轉(zhuǎn)期限較短，且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可隨時(shí)終止。土地流轉(zhuǎn)管理部門沒有充分履行職能并根據(jù)《土地管理法》和農(nóng)經(jīng)管理部門的職能設(shè)置，屬于村社集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)用地，理應(yīng)有農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)管理。但現(xiàn)實(shí)是，作為集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的重要組成部分的土地，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，既不向農(nóng)經(jīng)管理部門申報(bào)審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)的資金收入管理不規(guī)范，流轉(zhuǎn)后土地用途有失控之勢(shì)，流轉(zhuǎn)土地面積無法統(tǒng)計(jì)，尤其是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的那部分。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者和土地經(jīng)營者多方利益，流轉(zhuǎn)必須規(guī)范操作。

（四）建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

綜合運(yùn)用各種手段對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行有效管理，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動(dòng)，建立政府、市場(chǎng)、企業(yè)、農(nóng)戶、組織體等多元化復(fù)合結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。政府應(yīng)提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范管理的法律框架，形成統(tǒng)一制度，頒布農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)法等相關(guān)法規(guī)；實(shí)行價(jià)格保護(hù)制度，保障農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加農(nóng)民收益；提供信息服務(wù)，減少信息匱乏引起的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營，使得農(nóng)戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、借貸風(fēng)險(xiǎn)等轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)在契約組織關(guān)系中互動(dòng)，獲得雙贏。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，轉(zhuǎn)嫁農(nóng)產(chǎn)品流通中現(xiàn)貨交易帶來的價(jià)格波動(dòng)大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)無法排解等缺點(diǎn)。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

建立最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化農(nóng)民對(duì)土地的依賴。在其出讓土地經(jīng)營收益權(quán)的同時(shí)，輔之以強(qiáng)制性的社會(huì)保障措施，將經(jīng)營收益權(quán)轉(zhuǎn)讓所帶來的收益部分用作基本生活保障費(fèi)，使被轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶在出讓土地經(jīng)營收益權(quán)的過程中，實(shí)現(xiàn)由土地保障形式向社會(huì)保障形式的過渡。只有為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂，才能真正讓農(nóng)民放心，為土地集中徹底掃除制度障礙。

（六）實(shí)現(xiàn)集約化管理和規(guī)?；?jīng)營

集約化管理和規(guī)?；?jīng)營是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。黨的十七屆三中全會(huì)提出，在不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，允許有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。把一家一戶分散的土地集中到合作社，形成規(guī)模經(jīng)營。而集中連片的土地，不僅便于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)，提高作物布局的科學(xué)化水平，而且有利于社會(huì)化分工，提高經(jīng)營科技含量和全程機(jī)械化水平。實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，推行了機(jī)械化作業(yè)，只要沒有大的災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)效益就能保證相對(duì)穩(wěn)定。土地規(guī)?；?jīng)營不斷加速，在提高土地利用率的同時(shí)，提高了產(chǎn)能，降低了生產(chǎn)成本，有效增加了農(nóng)民收入。這樣才能促使農(nóng)村勞動(dòng)力真正從土地上解放出來，從事其他產(chǎn)業(yè)，從而拉動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

“三農(nóng)”問題一直是眾人關(guān)注的焦點(diǎn)，如何加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何增加農(nóng)民收入，如何提高農(nóng)業(yè)效益，如何提高農(nóng)村土地利用率等一系列問題亟待解決。農(nóng)民問題是中國一切問題的總根源，而土地問題又是農(nóng)村問題的關(guān)鍵所在。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種最基本要素和稀缺資源，只有同勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣遵循效益原則進(jìn)行流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)土地的高效益利用。農(nóng)村土地使用制度的改革及其相關(guān)問題的解決促使農(nóng)村勞動(dòng)力真正從土地上解放出來，使土地流轉(zhuǎn)更為通暢，集約化管理和規(guī)?；?jīng)營成為可能。集約化管理、規(guī)模化作業(yè)有利于新技術(shù)的推廣、大型機(jī)械化操作的實(shí)施，有效提高土地利用率，大幅增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)效益。