——關于對國土事項審批權下放后監(jiān)管的幾點思考把權力關進制度的籠子

嘉興市國土資源局 呂金田嘉興日報報業(yè)傳媒集團 汪 瑩

——關于對國土事項審批權下放后監(jiān)管的幾點思考把權力關進制度的籠子

嘉興市國土資源局 呂金田嘉興日報報業(yè)傳媒集團 汪 瑩

黨的十八大以來，中央和各地連續(xù)清理審批權限并取消一大批行政審批項目，備受社會、企業(yè)和基層政府關注。作為全面深化改革的重要一環(huán)，行政審批制度改革無疑是政府向自己開刀，就行政審批相關權限下放的數(shù)字和幅度上，各地改革的力度都很大，但是，在實際工作推進過程中，卻又或多或少地遇到了一些無法回避的實際困難和問題，制約了簡政放權的順利開展。這其中權力下放后的監(jiān)督或追責制度缺位最為突出。

浙江省嘉興市下轄的嘉善縣和海寧市的層級一體化改革，被列入浙江省行政審批制度改革的試點。為了加強對兩地國土資源審批權限下放工作的指導、監(jiān)督和考核，嘉興市國土資源局專門出臺了《關于支持嘉善縣域科學發(fā)展示范點建設推進國土資源審批改革工作的意見》《關于支持海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點工作的意見》。兩《意見》具體內容和做法如下：

一、建立信息公開和監(jiān)督制度，把對下放權力的指導和監(jiān)管落到實處

在明確下放行政審批（核）權限、簡化審批程序和改進報備（送）方式等事項的同時，要求嘉善縣、海寧市及時提出下放審批（核）事項的辦理要求和流程，并通過網絡和媒體向社會公告，同時做好政府信息公開工作，加強對相關單位和人員的業(yè)務培訓。要對下放后的審批（核）工作嚴格把關、依法辦理，確保審批（核）工作的合法性和規(guī)范性，不得擅自增加或擴大審批（核）事項和權限。

嘉興市國土資源局對審批（核）事項辦理情況每半年進行一次案卷檢查和實地抽查，并建立評估機制。對存在的問題，將督促嘉善縣、海寧市政府和嘉善縣、海寧市國土資源局提出整改方案，落實整改措施，限期整改；對存在的違法、違規(guī)事項，嘉善縣、海寧市在限期內拒不改正的，嘉興市政府和市國土資源局將根據(jù)相關法律法規(guī)和規(guī)定，追究相關人員責任，必要時收回審批（核）權限。

二、定期回頭看，對下放前后效率和反映進行對比

2014年4月下旬，嘉興市政府審批制度改革領導小組辦公室和嘉興市國土資源局，組織嘉興市行政審批服務中心和嘉興市法制辦相關人員，分別對海寧市、嘉善縣兩地下放審批（核）事權實施情況進行了實地評估，并形成了評估報告和意見。

以海寧市為例，評估共涉及39個批次，包括農用地轉用地和土地征收、規(guī)范修改和落實等諸多事項。從評估情況看，現(xiàn)有的行政審批制度改革確實提高了海寧行政審批的效率（如土地規(guī)劃修改項目審批時間平均只要2天），為要素市場化配置創(chuàng)造了有利條件，違法用地得到及時有效遏制，提升了集約節(jié)約用地的效率。

與此同時，評估也發(fā)現(xiàn)了行政審批權（限）下放中存在的一些問題，比如部分審批（核）把關偏寬，部分項目材料不齊全，一些清單未及時更新，審批科及窗口人手不足，基層一線技術力量和財力物力與權力下放的要求不對等等問題。針對上述情況，及時拿出了整改意見，并督促兩地在規(guī)定期限內落實整改。

三、建立考核和追責機制，以制度剛性倒逼權力規(guī)范運行

按照行政委托的要求和權責一致的原則，對因下放審批（核）事項而引起的訴訟、復議、信訪、投訴等，由嘉善縣、海寧市依法依規(guī)負責具體事務性處理，在收到相關法律文書之日起3個工作日內書面報告嘉興市政府和市國土資源局；對因下放審批（核）事項而引起的補償、賠償，由嘉善縣、海寧市政府或嘉善縣、海寧市國土資源局直接負責補償、賠償。將下放審批（核）事項辦理情況和由于下放事項引起的復議被撤銷或敗訴等工作，納入對嘉善縣、海寧市政府年度工作目標考核和國土資源管理目標考核、信訪、依法行政考核。

實踐證明，嘉興市國土系統(tǒng)下放行政審批事項權工作以來，通過加強對下放權力的指導、監(jiān)管和考核，使得海寧市和嘉善縣兩地國土資源審批改革工作進展順利、成效明顯。目前兩地土地規(guī)劃局部修改（落實）項目審批（核）時間僅需2天，土地整治項目審批（核）和農轉用項目審批（核）埋單僅需6天，大大提高了行政效能方便了辦事群眾，促進了行政審批層級一體化改革在市域層面的推進和深化。

綜上所述，簡政放權之后，政府管得少是為了管得好，即把有限的行政管理資源用在更關鍵的事項上：一方面要強化審批監(jiān)管和事中事后監(jiān)管，提高行政監(jiān)管水平，防止權力運行失范；另一方面要加強對權力運行的指導，切實提高審批效率。借鑒嘉興國土系統(tǒng)加強對行政審批權下放監(jiān)管的經驗，可以得出以下幾點思考：

1.政府要切實轉變職能，管好該管的事情

簡政放權重在“簡”和“放”，但卻不能簡單地理解為“一放了之”。嘉興市國土資源局出臺兩《意見》，就是給行政審批權做減法時，也給權力規(guī)范運行做加法。首先，對嘉善縣、海寧市國土資源局進行日常業(yè)務指導，解決權力下放過程中出現(xiàn)的困難和問題，確保改革順利推進。其次，及時將下放審批（核）事項的辦理要求和流程向社會公告，公開接受監(jiān)督。最后，將下放審批（核）事項辦理情況納入年度考核，對違法、違規(guī)者依法追責。這三條舉措至少有兩方面意義：一是通過上級指導和監(jiān)督，提升基層行政能力，把下放的審批權用實、用好；二是通過建立信息公開和考核追責制度，加大對權力運行的監(jiān)督，確保下放權力在法律和制度框架內運行。

行政審批制度改革是一個系統(tǒng)工程，既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。這需要政府在大量減少行政審批事項后，把管理重點由事前審批轉向事中和事后的監(jiān)管。在這個意義上，嘉興市國土資源部門做了一次有益的嘗試。

2.建立科學的評估機制，提高監(jiān)管的專業(yè)性和針對性

當政府把管理重點由事前審批轉向事中和事后的監(jiān)管，還要注意提高監(jiān)管的科學性和針對性。在這個意義上，除了密切關注審批權限下放后的運行情況，政府還要摸索一套行之有效的評估機制，統(tǒng)一監(jiān)督和評價標準。

為了確保下級部門把下放的審批（核）權限用好、用實，兩《意見》明確嘉興市國土資源局要對兩地審批（核）事項辦理情況每半年進行一次案卷檢查和實地抽查。以“回頭看”的方式，重點檢查“兩集中、兩到位”職能歸并落實情況；審批事項清理規(guī)范情況；審批事項的辦理效能情況；審批事項的陽光運行情況等，加強對權力下放和運行情況的監(jiān)管。

實際上，為了在兩《意見》的實施過程中，嘉興市國土資源局一直在探索建立行之有效的“回頭看”評估機制：一方面，會同該市審批制度改革領導小組辦公室，組織行政審批服務中心和市法制辦相關人員，構建具備行政審批專業(yè)能力和水平的監(jiān)管隊伍；另一方面，不斷調整審批清單，明確行政許可事項與非行政許可事項的界限，在此基礎上探索建立權力清單，進一步規(guī)范行政與非行政許可事項之外的審批（核）權限，規(guī)劃建立負面清單，劃出違法用權的高壓線。以此為指導，加強對權力規(guī)范運行的監(jiān)督和評估。

3.建章立制，加強考核和追責把權力關進制度的籠子

在加強事中事后監(jiān)管的同時，落實用權責任，以制度剛性確保依法用權。一方面，以建章立制的方式，將下放審批（核）事項辦理情況納入年度考核，與相關部門和責任人的利益直接掛鉤，將“權力關進制度的籠子”。另一方面，對存在有違法、違規(guī)的事項，依法追究相關人員責任，必要時收回審批（核）權限。

當然，依據(jù)兩《意見》建立起來的監(jiān)督和追責制度，實現(xiàn)的是國土系統(tǒng)內部對下放審批權限的監(jiān)管。要在更大范圍、更多領域內確保行政審批權限下放后依法行政、有效運行，還需要將監(jiān)督的主體擴大到最廣大的公眾，確保公眾的知情權、監(jiān)督權，變小監(jiān)管為大監(jiān)管，將權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行。