主動配合 抓住機(jī)遇健全機(jī)制 綜合施策
——在調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用座談會上的講話

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 陳鐵雄

主動配合 抓住機(jī)遇健全機(jī)制 綜合施策
——在調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用座談會上的講話

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 陳鐵雄

自省政府部署開展調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)以來，已經(jīng)有一年多的時間，全省分兩批共16個市、縣（市、區(qū)）開展了這項(xiàng)試點(diǎn)，在省地稅局、省國土資源廳，以及試點(diǎn)地區(qū)的共同努力下，取得了很好的成效。前段時間，《浙江政務(wù)信息》第752期專報(bào)刊登了安吉縣的做法，黃旭明副省長作出重要批示予以肯定。今天，省國土資源廳和省地稅局聯(lián)合召開這個座談會，目的也是為了交流各試點(diǎn)地區(qū)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)，以便今后更好地在面上推廣。剛才，嘉興市等7個單位作了交流發(fā)言，錢巨炎廳長談了地稅部門前階段所做的工作、取得的成效以及下一步的考慮，我聽了也深受啟發(fā)。借此機(jī)會，我也談一些想法和建議，供大家參考。

一、差別化城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)是優(yōu)化土地資源配置提高土地利用效率的有效措施

浙江“七山一水二分田”，資源稟賦十分匱乏，耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地非常有限，用地供需矛盾十分突出。同時我省土地資源要素配置不合理的現(xiàn)象大量存在，迫切需要采取積極有效的措施，解決土地資源“錯配、劣配、違法配、低效配”等方面的問題，提高土地資源利用效率。差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策，是優(yōu)化土地資源要素配置、提高土地利用效率的一項(xiàng)非常有效的措施。通過這一年多來的試點(diǎn)探索，效果十分明顯，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.深化落實(shí)了“畝產(chǎn)論英雄”理念

差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅征收政策，真正地把“畝產(chǎn)論英雄”理念落實(shí)到了具體的管理措施當(dāng)中。通過落實(shí)高征高獎?wù)?，對好企業(yè)給予明顯的稅收減免，推動做大做強(qiáng)；對中等企業(yè)給予適當(dāng)減免，鼓勵加速發(fā)展；對低效或淘汰類企業(yè)提高稅收，倒逼轉(zhuǎn)型或讓出土地，這些措施把畝產(chǎn)效益理念真正落實(shí)到了企業(yè)看得到、摸得著、體會得到的環(huán)節(jié)之中，有效引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變了用地觀念，樹立了正確的用地導(dǎo)向，在很大程度上防止了土地資源閑置浪費(fèi)、“圈地”占地等行為，使土地得到了及時有效的開發(fā)和利用。

2.有效盤活了存量土地資源

通過實(shí)行差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策，倒逼低效企業(yè)騰退土地，拓展了空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，16個市、縣（市、區(qū)）在試點(diǎn)期間已累計(jì)盤活存量建設(shè)用地4.2萬畝，收儲土地1.35萬畝。溫州市區(qū)已經(jīng)協(xié)議收回工業(yè)用地7宗505畝，用于其他好的項(xiàng)目。柯橋區(qū)2013年所供應(yīng)的土地中，存量土地面積占比達(dá)到了62%。

3.積極引導(dǎo)了“空間換地”

在差別化稅收政策的引導(dǎo)下，一大批企業(yè)加大了舊廠區(qū)、舊廠房改造力度，低矮的廠房變高了，綠地空地開發(fā)了，閑置未用的土地引進(jìn)了新的合作伙伴，土地利用效率得到了明顯提升。位于富陽市的杭州富生電器股份有限公司耗資4000多萬元，把廠房建到9層，與平層廠房相比相當(dāng)于增加了90畝地，以工業(yè)用地每畝價格50萬元計(jì)算，相當(dāng)于節(jié)約近4500萬元。

4.加快推動了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

通過實(shí)行差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策，有效地加快了“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，促使企業(yè)更加注重提高技改投入、提升科技含量，使土地利用方式從粗放轉(zhuǎn)向集約。嘉興市本級借差別化城鎮(zhèn)土地使用稅征管政策之力，大力推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”，促進(jìn)了企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。安吉縣自開展試點(diǎn)以來，改造搬遷舊廠區(qū)8個、廠房113家，淘汰關(guān)閉規(guī)模小、污染重、轉(zhuǎn)型難的企業(yè)176家，規(guī)上企業(yè)平均畝產(chǎn)稅收達(dá)到了9.92萬元，較2012年增長了18%。

這些成效充分說明，差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅政策是倒逼節(jié)約集約用地，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)非常有效的措施。國土資源部門要從經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識這項(xiàng)試點(diǎn)工作的重要意義，更加積極、主動、有效地配合地稅部門，做好這項(xiàng)工作，使之發(fā)揮更大的作用。

二、當(dāng)前我省土地管理面臨的形勢和亟需解決的幾個突出問題

目前，我省土地資源承載能力接近極限，2012年全省國土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到10.38%，已接近規(guī)劃2020年13%的控制性目標(biāo)；新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施才兩年多，全省建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已分別倒掛125萬畝、187萬畝。這條路如果繼續(xù)走下去，將會帶來嚴(yán)重的資源、環(huán)境、生態(tài)問題。李強(qiáng)省長曾在全省推進(jìn)空間換地加快城市低效用地再開發(fā)現(xiàn)場會上給大家算了三本帳，強(qiáng)調(diào)要打好“耕地保護(hù)戰(zhàn)、集約突圍戰(zhàn)、改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”三場硬仗。特別是最近，國家對土地計(jì)劃管理和耕地保護(hù)工作提出更加嚴(yán)格的要求，明確要嚴(yán)控增量、盤活存量，逐步調(diào)減東部地區(qū)新增用地供應(yīng)；提高耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量，要求占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。在這樣的嚴(yán)峻形勢下，以往靠增量擴(kuò)張、粗放發(fā)展的模式已經(jīng)走不通，浙江今后的發(fā)展只能在盤活存量上做文章，必須走一條節(jié)約資源、創(chuàng)新發(fā)展的新路子。

做好盤活存量土地文章的核心問題，是要解決土地要素優(yōu)化配置的問題，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，把有限的土地資源要素配置到有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的好項(xiàng)目中去，做到“地盡其用”。如果說我們計(jì)劃指標(biāo)的安排使用，是運(yùn)用行政手段對土地資源的初次配置，那么開展差別化城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)，就是再次用政府的手，通過經(jīng)濟(jì)的手段，發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的“二次”配置、優(yōu)化配置，促進(jìn)土地資源高效合理利用。當(dāng)前，土地管理中還存在著以下幾個突出問題：

1.初次配置效率不高的問題

我省土地資源緊缺，理應(yīng)更加合理、高效地利用好每一寸土地。全省約有城鎮(zhèn)低效用地130萬畝，以及相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村低效地。而我省每年凈增建設(shè)用地40萬畝，真正落實(shí)到重大轉(zhuǎn)型項(xiàng)目不多，同時由于批后監(jiān)管措施不夠、執(zhí)行不嚴(yán)，這些新增建設(shè)用地又有相當(dāng)部分成為了低效用地、閑置用地、批而未用地等，循環(huán)往復(fù)。出現(xiàn)這個問題的原因：一是我們計(jì)劃指標(biāo)的分配、安排，仍是以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的管理模式，總體還比較粗放，精細(xì)化不夠，針對性不強(qiáng)，對項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)。二是土地保有成本低，企業(yè)有多拿地、多占地的沖動。通過提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差別化的征管政策，增加了土地的保有成本，迫使企業(yè)在拿地的時候更加精打細(xì)算，逐步從多圈地多占地向用好地用足地轉(zhuǎn)變。但總體上，由于增加的稅額標(biāo)準(zhǔn)與帶來的土地增值收益相比顯得太少，企業(yè)多圈地、多占地的沖動仍然存在。

2.閑置土地處置難的問題

閑置土地問題一直是一個突出的問題。《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》都規(guī)定了繳納閑置費(fèi)及無償收回土地的處置方式，但在實(shí)際操作過程中，要收繳閑置費(fèi)或收回難度都相當(dāng)大。這次試點(diǎn)中，各地普遍提高了城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，使得土地閑置成本較以前大幅提高，倒逼了一些企業(yè)主動將閑置低效土地交還政府。海寧市2014年收回低效土地27宗，面積達(dá)1310畝。富陽市有7家企業(yè)由政府收回騰退土地192畝。由于城鎮(zhèn)土地使用稅的征繳具有法律強(qiáng)制性，通過稅的提高，倒逼閑置土地盤活利用或政府收回，是一種可行的辦法。如何將海寧、富陽這些點(diǎn)上的做法推廣，值得我們作深一步的研究和探索。

3.批而未用土地的問題

批而未供、供而未用土地是影響土地資源高效利用的一個重要因素。省政府從2012年開始，就開始大力推進(jìn)批而未用土地消化利用。截至2013年12月31日，我省批而未供土地面積為50.5萬畝，比2010年底下降了35萬畝。這個成績的取得，也有差別化城鎮(zhèn)土地使用稅試點(diǎn)的功勞。雖然下降數(shù)字明顯，但50.5萬畝的絕對數(shù)仍然不小。如果對批而未供土地有一個更加明顯的差別化的稅收政策，將極大地推動消化利用。海寧市實(shí)施項(xiàng)目推進(jìn)與稅收政策掛鉤，對未按合同約定完成建設(shè)的項(xiàng)目，加大土地使用稅收征力度，確保土地使用稅的杠桿調(diào)節(jié)效應(yīng)呈現(xiàn)最大化，推動了項(xiàng)目加快建設(shè)和土地及時利用，是一個很好的做法。

面對當(dāng)前土地管理形勢和存在的突出問題，我們要按照“使市場在資源配置中起決定性作用”要求，盡量減少政府對資源的直接配置，探索建立公開透明的主要由市場決定國土資源要素價格的體制機(jī)制，通過市場規(guī)則、市場價格、市場競爭，來實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。各級國土資源部門要更好地借助差別化稅收調(diào)整政策試點(diǎn)，加強(qiáng)與地稅部門的溝通協(xié)調(diào)，既要重視初次配置，更要重視二次配置；既要運(yùn)用行政手段，更要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和稅收杠桿，突出政策的精細(xì)化，提高政策的針對性，更好地推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

三、主動配合，積極推廣差別化城鎮(zhèn)土地使用稅政策

根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施“空間換地”深化節(jié)約集約用地意見》（浙政發(fā)〔2014〕6號）要求，2015年1月1日起在全省全面實(shí)施差別化城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)。國土資源部門要認(rèn)真貫徹省政府要求，積極配合地稅部門，進(jìn)一步總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加大工作力度，使這項(xiàng)政策發(fā)揮更好作用。

1.主動配合，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

推進(jìn)稅收政策改革，建立差別化稅收政策，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，地稅部門是牽頭單位，但國土資源部門責(zé)無旁貸。作為國土資源部門，要充分發(fā)揮部門職能，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，根據(jù)稅收征管的需要，及時提供基礎(chǔ)資料，協(xié)同地稅部門做好具體政策制訂、稅基調(diào)查、企業(yè)畝產(chǎn)效益評估，與地稅部門形成合力共同把試點(diǎn)工作落到實(shí)處。

2.抓住機(jī)遇，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

企業(yè)使用土地的情況是征收城鎮(zhèn)土地使用稅的基礎(chǔ)，在試點(diǎn)過程中也暴露出土地管理中的一些問題，如土地登記發(fā)證沒有全域覆蓋、登記信息不完整、更新不及時、企業(yè)用地信息化管理滯后等等。試點(diǎn)工作的開展，對國土資源部門基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理工作提出了新的要求，也是我們發(fā)現(xiàn)問題、完善基礎(chǔ)工作的有利契機(jī)。我們要借此機(jī)會，進(jìn)一步夯實(shí)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，加大“一張圖”工程建設(shè)力度，加快土地調(diào)查，嚴(yán)格土地監(jiān)管，為這項(xiàng)試點(diǎn)的全面開展打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

3.健全機(jī)制，暢通信息共享渠道

省級層面，省廳正準(zhǔn)備與省地稅局、省國稅局簽署《涉稅信息共享合作協(xié)議》，建立日常數(shù)據(jù)交換制度，加強(qiáng)信息資源共享應(yīng)用的深度合作，為彼此的工作推進(jìn)提供方便。各地也要主動協(xié)商，共同研究確立信息共享方式、協(xié)作配合辦法，建立相互協(xié)作配合的長效機(jī)制。

4.綜合施策，發(fā)揮政策效益

一方面，要及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善差別化的稅收調(diào)節(jié)政策。要把推進(jìn)調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策試點(diǎn)，與“畝產(chǎn)倍增”行動計(jì)劃、“三改一拆”“空間換地”、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等工作結(jié)合，與我省國土資源管理改革試點(diǎn)工作相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)，充分發(fā)揮好稅收調(diào)節(jié)，對節(jié)約集約用地的推動作用。另一方面，可以將差別化的措施推廣到其他領(lǐng)域。如，實(shí)行差別化的水價、電價，疊加多種措施，形成組合拳，發(fā)揮各項(xiàng)政策的整體效應(yīng)，增強(qiáng)節(jié)約集約用地的推動力。