“運動式掃黃”困局與出路
——來自舊金山治理賣淫嫖娼的啟示

□ 凌 寧 熊 燁

一、引 言

2014年2月9日上午，央視對東莞市部分酒店經(jīng)營色情業(yè)的情況進行了報道。下午，東莞市委、市政府迅速召開會議，統(tǒng)一部署全市查處行動。一場聲勢浩大的掃黃運動在東莞拉開帷幕，從2014年2月9日下午開始，共出動6525名警力對全市所有桑拿、沐足以及娛樂場所同時進行檢查，曝光的12間涉黃娛樂場所已經(jīng)處于查封狀態(tài)，此外，東莞市公安局8人因接處警不力被停職。此次掃黃力度前所未有，展現(xiàn)出黨和政府打擊色情行業(yè)凈化社會風氣的決心。我們在為掃黃運動拍手稱快的同時，也存在一絲疑慮，東莞的色情行業(yè)是否真的將一去不復返，畢竟這不是東莞第一次展開掃黃運動。歷次掃黃運動一結束，各種色情場所又死灰復燃，此次東莞掃黃能否真正跳出循環(huán)往復的困境？筆者認為此次東莞掃黃和以往的掃黃并無性質上的不同，只是在規(guī)模和打擊力度上有所加大。要真正走出循環(huán)往復的困境，應該以此次掃黃運動為契機，重新審視我國掃黃的思路與方式，發(fā)掘我國掃黃困境的深層原因，探索我國治理賣淫嫖娼之路。

二、“運動式掃黃”的概況和特點

賣淫嫖娼活動污染社會環(huán)境，敗壞社會風氣，被稱為新時期的“麻醉劑”。 黨和國家歷來重視對賣淫嫖娼一丑惡現(xiàn)象的取締和打擊，近年來大大小小的掃黃戰(zhàn)役開展無數(shù)。從2010年3月起，代號為“曙光行動”的禁賭掃黃專項整治行動在廣東省東莞市全面鋪開。當月，警方在各鎮(zhèn)街開展了為期一周的“曙光一號”行動。此后的5月、7月、10月、12月，“曙光二號”、“曙光二號”二期、“曙光三號”、“曙光四號”行動陸續(xù)展開。2010年6月和8月廣西壯族自治區(qū)南寧警方分別展開針對“黃賭毒”的“亮劍”行動和“獵狐”行動。這些掃黃活動并非常態(tài)的執(zhí)法，它是由高層指揮，基層干警總動員，媒體跟蹤報道，更像是一場場轟轟烈烈的運動。有人把這種“運動式掃黃”稱為“中國式掃黃”，它顯現(xiàn)出以下的特點。

高投入。我國的掃黃運動絕非對一兩家娛樂場所進行檢查了事，而是對轄區(qū)絕大多數(shù)娛樂場所進行全盤徹底的清查，需要耗費大量的人力、物力、財力。公開資料顯示，僅“曙光二號”行動中，警方就出動警力26054人次，此外，為了防止有人通風報信，越來越多的地方政府采用異地用警的方法查違，即調用其他地方的警力來辦理本地案件，采取跨區(qū)域作戰(zhàn)。北京警方開展“電網(wǎng)2號”專項行動，就是采取異地用警、暗訪互查措施,異地用警更是需要巨大的投入。

高層重視。我國的掃黃運動并非是公安局長一聲令下，更多的是經(jīng)過市委與市政府的深思熟慮和整體部署，甚至是在黨中央的政策文件的號召下展開，受到高層的極度重視。此次東莞掃黃就是經(jīng)央視《新聞直播間》欄目曝光，引起黨政領導高度重視，廣東省委書記胡春華批示，對全市拉網(wǎng)式排查，先治標，再治本。公安部派出督導組趕赴廣東，對案件查處、問題整治和責任追究指導督辦。高層對掃黃運動的重視不言而喻。

時限性。運動式的戰(zhàn)役和行動均有終結的一天，各地掃黃運動的延續(xù)時間各不相同，短則幾天，長則幾個月。2010年3月東莞開展的“曙光一號”行動為期一周，2010年8月10日福建省福州市 開展的“掃黃打丑”專項行動持續(xù)了50天。但無一例外終有結束之時。色情從業(yè)者往往在掃黃期暫避風頭，待掃黃運動一結束，又開始重操舊業(yè)。

重打擊輕救助。對于掃黃運動抓獲的賣淫嫖娼人員更多的是處以罰款拘留，以罰代拘，以罰代教的現(xiàn)象還十分普遍。根據(jù)中國目前的相關法律條文，對賣淫婦女可處以警告、拘留、罰款、收容教育、勞動改造、判刑等多種懲罰措施。這些行政處罰或強制措施的主要功能是打擊和懲罰，至于對賣淫婦女的關懷和救助是無法通過這些法定方式實現(xiàn)的。*李正東：《越軌,在生存與失范之間——對進城農(nóng)村婦女賣淫問題的考察》，《社會》，2004年第5期。

政治性色彩較濃，掃黃運動缺乏規(guī)范性。我國的掃黃運動往往是地方領導響應中央號召，東莞打響馬年掃黃第一槍之后，其他各省不敢示弱，紛紛開展各種掃黃運動。各地掃黃的方式也不一樣，無固定模式——有的城市的做法，是把街面都掃到屋里去就算完成任務了；有的城市為了不留死角，把屋里全趕到街面上去了；有的城市去掃低端，有的去掃高端，還有的高端、低端全部掃。

三、“運動式掃黃”的困局與原因

“運動式掃黃”能夠杜絕賣淫嫖娼這一丑惡現(xiàn)象嗎？這是每個中國公民不禁想問的一個問題。在無數(shù)次掃黃風暴之后，色情業(yè)依然在我國屹立不倒，賣淫嫖娼活動往往查處后發(fā)展，再次查處后又再次發(fā)展?！薄斑\動式掃黃”陷入無休止的循環(huán)往復，無法達到全面凈化、徹底根除的效果。其原因何在？筆者認為至少包括以下幾點：

第一， 高成本的運動式掃黃難有持續(xù)性?！斑\動式掃黃”對色情行業(yè)的打擊無疑具有立竿見影的效果，但是其需要耗費大量的警力和財力，給基層政府帶來巨大的財政壓力，沒有哪個地方政府能夠長期的承受如此高成本的掃黃運動。各地的掃黃運動無一例外經(jīng)過一段時間后就告一段落，特定時期的掃黃措施終究無以為繼。運動式掃黃只能治標而不能治本，它并沒有徹底改變色情行業(yè)滋生環(huán)境，或者說它只是改變某個特定時期的環(huán)境。難有持續(xù)性的掃黃運動之后，色情行業(yè)又將找到發(fā)展的空間。

第二， 重打擊輕救助，失足者重操就業(yè)幾率高。我國在治理賣淫嫖娼活動中側重于打擊和管理，而救助色彩淡薄。根據(jù)《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，我國對不構成犯罪的賣淫嫖娼行為的處置由三個部分構成：治安處罰、收容教育、勞動教養(yǎng)。從司法實踐來看，目前對于賣淫嫖娼人員處置主要是治安處罰，其中以罰款居多。收容教育、勞動教養(yǎng)只占很小的比例*張純俐：《我國賣淫嫖娼展態(tài)勢原因及對策研究(二)》，《警學研究》，1998年第2期。。通過嚴厲的懲罰制造賣淫嫖娼的恐懼，并不能真正扭轉賣淫嫖娼人員的思想認識，也難以抑制再犯動機。我國現(xiàn)在收容教育是禁止性而非疏導性的教育，停留在純理論的說教，既不能解決賣淫者的家庭婚姻問題，更不能解決出所后的就業(yè)問題和生活保障問題。由于賣淫者多為缺乏技能的女性，缺乏技能和就業(yè)上的援助，她們往往難以改變生活的窘困，此外，純理論的說教也無法帶給賣淫者思想意識的革命，也就難以激發(fā)妓女自尊、自立、自新、從新做人的決心。待“掃黃運動”運動一過，部分賣淫者又開始重操就業(yè)。

第三， 制度失范留給色情業(yè)發(fā)展空間。賣淫嫖娼是社會失范的產(chǎn)物，其中制度失范是其決定性因素。“運動式掃黃”恰恰是制度失范已經(jīng)造成惡劣影響下的無奈之舉，它只能在短時期對賣淫嫖娼活動進行整治，卻無法消除其根源。制度失范包括：首先，GDP錦標賽式的地方政府績效考核機制使得一些地方政府以犧牲社會主義精神文明為代價，換取經(jīng)濟的一時發(fā)展。有的地方黨政領導公然宣稱“只要有利于經(jīng)濟發(fā)展的事都可以開綠燈”，甚至以政府名義下發(fā)文件，劃定禁區(qū)，不允許公安、文化、工商等部門查處，還美其名曰保護當?shù)赝顿Y的軟環(huán)境*朱旭東：《改革開放以來賣淫嫖娼問題研究綜述》，《公安研究》，2001年第4期。。其次，監(jiān)督機制的不健全為賣淫嫖娼活動中的尋租現(xiàn)象提供了空間。在打擊賣淫嫖娼的行動中，一些國家公職人員甚至包括高級黨政官員玩忽職守、失職失察、詢私舞弊、貪贓枉法甚至參與或變相參與場所經(jīng)營或充當后臺、保護傘，極大地助長了該問題的泛濫。最后，社會基層管理機制不健全，對賣淫嫖娼活動的預防能力不足。主管部門對于賣淫嫖娼的高發(fā)地——娛樂服務場所的管理中普遍重發(fā)證收費、輕管理、重罰款、輕防范的問題。再者，對娛樂服務場所缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使其發(fā)展過多過濫，導致行業(yè)不正當競爭，一些業(yè)主利用賣淫嫖娼活動來招徠顧客。

第四，社會道德規(guī)范功能弱化。整頓娛樂場所、抓捕賣淫嫖娼人員容易，但要提高一個社會的道德水平卻是難事。伴隨各種意識形態(tài)的流行和西方生活方式的傳入，保守、禁欲、約束性的傳統(tǒng)性觀念不但受到挑戰(zhàn)，而且日益失去市場。很多人對金錢的追逐已經(jīng)超越對傳統(tǒng)社會價值的追求，在過去平均主義的時代，富裕被視為一種罪惡，而在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，金錢成為衡量個人地位高低的一項重要指標，貧窮受到鄙視。道德觀和價值觀的裂變導致行為取向的異化，為了賺錢，一些人不擇手段，不講道德，賣淫者的主要目的就是賺錢。而一些人在“性自由”觀念支配，恥辱感下降，肆無忌憚的去嫖娼。掃黃運動對賣淫嫖娼者的強制性打擊并無法提高其道德認知，也就無法從根本上斷絕賣淫嫖娼者的欲念。賣淫嫖娼作為一種極具隱蔽性的活動，社會道德規(guī)范功能的弱化，極大的增加了對其治理的難度。

四、舊金山首次犯有賣淫行為者計劃

賣淫嫖娼作為一個困擾全世界的的社會問題，舊金山治理賣淫嫖娼的舉措或許能帶給我們一些啟示。

1955年，舊金山司法官員和曾經(jīng)參與賣淫活動的人相互合作，使刑事司法系統(tǒng)重新關注處理賣淫活動更為有效的方法。該城市將這次計劃稱為首次犯有賣淫行為者計劃，它的目的就是為了打破賣淫活動循環(huán)往復的怪圈。這次計劃由該城市地區(qū)檢察官辦公室來協(xié)調，以SAGE(一個反性別壓迫的計劃組織)、城市公共健康官員以及警方為合作伙伴，這次計劃的指導原則是，賣淫者需要幫助，而不是折磨。因此，他們給這個城市被逮捕的婦女和女孩提供健康的放映物、健康咨詢活動和同齡人的咨詢活動(包括性壓迫和性暴力防御服務)、戒毒服務以及生活技能培訓。在某種情況下，這項計劃甚至為婦女和女孩提供臨時住房。

同時，這項計劃還給初次的嫖客提供兩種選擇，要么被起訴，要么接受一個8小時關于賣淫嫖娼危害的學習班，包括賣淫對婦女和女孩造成的傷害，以及嫖娼所造成的的法律后果及對健康的威脅。大多數(shù)男性選擇了學習班，這項計劃的年預算經(jīng)費875000美元中的350000美元幾乎都是作為學習班的基金，一次學習班要花500美元左右，當然，這種學習班的規(guī)模是不斷變化的，它取決于支付能力的大小，其他資金大部分來自各地方政府的資助。

這項計劃在勸阻男人不沖犯方面取得了明顯的成功——到目前為止，在已經(jīng)完成了學習班的1961人中，只有14人又被第二次逮捕。這次計劃還表明，采取非懲罰性方法處理賣淫行為比起簡單的通過法律體系來解決要有效的多，它是一種更有前景的措施。在這項計劃啟動后的三年內，它已經(jīng)幫助約500名婦女和女孩不再從事賣淫，并去尋找合法的職業(yè)*俞可平：《治理與善治》，社會科學出版社2000年版，第353—354頁。。

五、走出運動式掃黃困局的路徑分析

(一)轉變掃黃思路，打擊與救助并重

部分學者與公安人員存在一種認識上的誤區(qū)，即賣淫嫖娼活動的猖獗簡單的歸因于打擊力度不夠。事實上賣淫嫖娼這一社會問題的產(chǎn)生原因復雜，既有政府管制的失控，也有社會道德的滑坡，還有婦女經(jīng)濟上的劣勢地位等原因。單一依靠打壓手段來解決賣淫嫖娼問題并不現(xiàn)實。在舊金山首次犯有賣淫行為者計劃中，面對賣淫婦女的不是懲戒性質的拘留和罰款，而是健康的放映物以及各種健康咨詢服務，除了精神上的救助，賣淫女還能獲得臨時住房等物質上的援助，這些舉措充分體現(xiàn)出政府對賣淫者的救助色彩。采取何種思路掃黃涉及到對賣淫者的認知問題，如何決策者把賣淫者定性為道德敗壞、無可救藥，毫無疑問會選擇打擊的策略，如果把賣淫者看做精神上的迷失者物質上的貧困者，那么勢必要伸出我們的援助之手。我國的賣淫者既有貪圖享樂的精神腐化分子也有因為生活所迫的貧困婦女，那么我國的掃黃在打擊和救助兩種思路中應該如何抉擇。筆者認為我國應該打擊和救助并重，一方面，打擊是控制目前賣淫嫖娼活動猖獗形勢的客觀要求，另一方面，救助則體現(xiàn)我國黨和政府的人文關懷，并從長遠上減少賣淫嫖娼活動的生成因素。打擊賣淫嫖娼行為是我國的一貫做法，已經(jīng)形成了一些有效處罰、管制制度，而我國的救助制度則略顯滯后，可以從以下幾個方面對其改進。首先，建立、健全保障婦女權益的有關制度。在教育、就業(yè)等方面改變女性弱勢的狀況，凸現(xiàn)對婦女的扶持，完善有關法律、法規(guī)，使婦女不會由于貧困而被迫地、一時失誤地或主動地進入、滯留在賣淫業(yè)當中。其次，改革收容教育制度，我國現(xiàn)有的對賣淫者的收容教育更多的體現(xiàn)為剝脫人身自由的懲罰，而救助色彩十分淡薄。收容教育只是通過對賣淫婦女強制進行性病檢查和治療的環(huán)節(jié)，除此之外就是干巴巴的純理論的道德說教。收容教育所應該提供一些諸如心理治療，戒除毒癮，疾病防治知識的宣傳教育等服務，真正解決賣淫者的實際問題。最后，做好賣淫者出所后的安置工作。建國初期收容教育成功的經(jīng)驗就是對出所人員采取了保護性措施。在條件允許的情況下，地方政府可以開辟安置基地，集中安排出所人員的就業(yè)。

(二)調整掃黃方式，道德與法制并重

由于《刑法》沒有把賣淫嫖娼者者作為犯罪對象加以打擊，只在《治安管理處罰條例》和其他行政法規(guī)中作了一些規(guī)定，《治安管理處罰條例》和有關的行政法規(guī)的處罰，基本上采取兩種方法:一是收容管教，二是執(zhí)行罰款。在現(xiàn)實的執(zhí)法中，執(zhí)法部門和人員收到利益驅動往往以罰代刑，抓獲賣淫嫖娼分子，不收、不管、不教，只執(zhí)行罰款。這不僅容易助長貪污腐敗之風，也縱容了賣淫嫖娼活動，賣淫嫖娼者將金錢作為保障，有恃無恐。而在上個世紀九十年代，舊金山首次賣淫者計劃實現(xiàn)了打擊賣方到教育買方的轉變。舊金山警察部門利用法院的一個講課堂，設立了專門以教育嫖客和妓女為目的的場所，凡是被抓獲嫖娼者不得不在這里參加執(zhí)法部門設立的教育項目，稱為色情買賣輕微犯罪教程，這里實際上被多數(shù)人稱為“嫖客學?！?。“嫖客學?！币越逃〈鹪V，獲得了前所未有的社會效果，促使這類犯案率下降，教育方式體現(xiàn)著的德治的觀念。借鑒舊金山的經(jīng)驗，我國的掃黃必須做到道德與法制并重。一方面，要加快依法治國的建設步伐，完善法律體系，對賣淫嫖娼現(xiàn)象及其變異做出明確的法律懲戒規(guī)定。另一方面，加強社會主義精神文明建設，弘揚社會主義核心價值觀，導致賣淫嫖娼泛濫最根本的原因是賣淫漂娟者缺乏法制觀念，沒有樹立正確的人生觀，人的思想是行為的源泉，人的思想不正何以正行為。道德建設不僅是黨政宣傳部門的任務，更是我們每一個公民的義務。作為個體的公民在現(xiàn)實中自行踐行社會主義核心價值觀，方能將精神的力量轉變?yōu)楝F(xiàn)實的影響力，改變賣淫嫖娼這一丑惡社會現(xiàn)象生成的環(huán)境。

(三)發(fā)動公民與社會組織，形成多方參與格局

舊金山的首次犯有賣淫行為者計劃的執(zhí)行主體既有城市地區(qū)檢察官辦公室，城市公共健康官員以及警方，還包括非政府組織。舊金山嫖客學校的主持者，是一位已經(jīng)從良的56歲的前妓女，名叫諾馬·哈特林。諾馬還創(chuàng)辦了婦女保護組織(Sage)，即抵抗全球性剝削機構，有力的配合警方從事對賣淫嫖娼者的教育工作，是舊金山警方重要的合作伙伴，成功地幫助了更多婦女脫離苦海。婦女保護組織不僅沒有從市政部門要求資金支持，而且還讓所有接受教育者免予起訴，為社會做出了杰出貢獻。查禁取締賣淫嫖娼是一項非常艱巨、非常復雜的系統(tǒng)工程，單一依靠公安機關往往捉襟見肘。必須依靠廣大人民群眾，發(fā)動非政府組織，形成政府主導，多方參與的治理格局。公民和社會組織在治理賣淫嫖娼活動中的作用既體現(xiàn)在打擊方面也體現(xiàn)在救助方面。在打擊賣淫嫖娼方面，由于我國實行的是8小時工作制時的警力編制，無法適應24小時全天候運轉的社會節(jié)奏，出現(xiàn)漏洞和管理失控，形成管理打擊的盲區(qū)。這塊盲區(qū)就需要發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督舉報作用來填補，通過群眾舉報，公安機關可以迅速定位，既有助于解決公安執(zhí)法中的信息不對稱，也大大提高公安執(zhí)法的效率。在對賣淫者的救助中，公民和社會組織可以發(fā)揮以下作用，首先，成立非盈利性的救助機構，這個機構可以包括醫(yī)生、心理醫(yī)生、律師、培訓和職業(yè)中介等方面人員，這個機構利用其人員自身的知識和職業(yè)優(yōu)勢，為“服務者”提供免費或“半免費”的救助服務，這將有助于解決我國收容教育所的供給不足、效率低下和服務缺乏等問題。其次，捐款成立慈善救助基金，幫助那些接受勞動改造后重返社會的賣淫婦女，讓她們有一個生活“緩沖階段”，在找到工作之前有錢維持生活，不至于因為經(jīng)濟原因重新回到賣淫行業(yè)。最后，公民的寬容接受態(tài)度是接受勞動改造后賣淫婦女重返社會從新做人的重要條件，歧視嘲諷只會打擊失足婦女重返主流社會的信心。

(四)建立掃黃長效機制，確保掃黃措施的延續(xù)性

舊金山治理賣淫嫖娼的成功之處就在于它建立了一套長效的教育賣淫嫖娼者制度，“嫖客學?！庇泄潭ǖ慕坛?，通過學習班，嫖客可以認識到嫖娼對婦女和女孩造成的傷害，以及嫖娼所造成的的法律后果及對自己健康的威脅，從而重心理上抵制犯罪欲望。此外，除了接受教育的嫖客繳納的費用外，“嫖客學?！庇兄鴣碜缘胤秸姆€(wěn)定的資金支持，此項計劃得以長期執(zhí)行下去。反觀我國非常態(tài)“運動式”掃黃，疾風驟雨來得快也去得快，無法根治賣淫嫖娼這一頑疾。面對我國嚴峻的掃黃形勢，必須加強掃黃的制度建設，確保掃黃措施的延續(xù)性。具體可以從以下幾方面入手。首先，完善公安行政執(zhí)法財政保障機制。掃黃措施需要財政經(jīng)費的支撐，我國各級公安機關的經(jīng)費主要來源于同級地方財政的撥款，但這些撥款并非全額，仍需各級公安機關自籌相當比例的經(jīng)費，基層執(zhí)法機關或多或少存在經(jīng)費緊張的問題，刑事案件往往都難以應付過來，對賣淫嫖娼活動無力經(jīng)常過問。完善現(xiàn)有的公安行政執(zhí)法財政，加大對公安執(zhí)法的財政保障將大大有利于掃黃措施長期實施。其次，改革政府官員的績效考核制度?，F(xiàn)有的績效考核過于偏重可以量化的GDP，而忽視社會精神風貌等難以量化的方面，只重視對機械效率的考核而對社會效率的考核不夠。這就造成地方領導掃黃的動力不足，甚至出現(xiàn)一些地方領導為了經(jīng)濟的一時發(fā)展而忽視對色情業(yè)的管制。如果把賣淫嫖娼活動治理也納入政府官員的績效考核，勢必為增強政府官員的掃黃動力。最后，健全社會治安管理制度，對于賣淫嫖娼活動高發(fā)的發(fā)廊、KTV、桑拿、沐足及各種娛樂場所，應該定期走訪檢查，設立舉報渠道，加強對其監(jiān)管，推動娛樂場所的正規(guī)、合法經(jīng)營?！?/p>